POUVOIR JUDICIAIRE
A/2958/2014 ATAS/46/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 27 janvier 2014
2ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée au PETIT-LANCY
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique, rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame A______ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née le ______ 1959, domiciliée chemin du B______ _____ au Petit-Lancy (GE), s’est inscrite au chômage le 30 juin 2014, se déclarant à la recherche d’un emploi à plein temps dès le 1er juillet 2014, ayant été jusque-là employée de régie au bénéfice de plus de trois ans d’expérience.
L’Office régional de placement (ci-après : ORP), soit l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE), l’a mise au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation dès le 1er juillet 2014.
À teneur d’un contrat d’objectifs de recherches d’emploi qu’elle a signé le 10 juillet 2014, l’assurée devait remettre à l’ORP en fin de mois (à partir du 25) ou au plus tard le 5 du mois suivant, sans qu’une lettre de rappel ne lui soit envoyée, au moins huit recherches d’emploi réparties sur l’ensemble du mois, reportées sur le formulaire ad hoc, le non-respect des instructions considérées exposant à des sanctions.
Le 14 juillet 2014, l’assurée a eu un entretien de diagnostic d’insertion. Le procès-verbal de cet entretien relève notamment le caractère réaliste et réalisable de l’activité recherchée, l’organisation efficace de la recherche d’emploi (dont une gestion de la recherche d’information et d’investigation qualifiée de « très efficace puisque l’assurée a déjà eu 2 entretiens très porteurs ») et divers autres informations sur la situation personnelle de l’assurée (dont l’impression que cette dernière paraissait touchée par l’arrêt de collaboration avec son employeur et le risque d’un chômage de longue durée compte tenu de son âge, d’attentes salariales en relation avec son expérience professionnelle et de sa faible connaissance linguistique).
N’ayant pas reçu d’indications quant aux recherches d’emploi exigées de l’assurée pour le mois de juillet 2014, le conseiller en personnel attitré de l’assurée au sein de l’OCE a envoyé à cette dernière une décision datée du 19 août 2014 prononçant une suspension de son droit à l’indemnité de chômage de cinq jours à compter du 20 août 2014, pour le motif que ses recherches personnelles d’emploi étaient « nulles (zéro) » en juillet 2014.
Par courrier recommandé du 22 août 2014, l’assurée a formé opposition à cette décision de sanction, en indiquant avoir envoyé en courrier A à l’OCE, le 31 juillet 2014, le formulaire « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » faisant état de neuf recherches d’emploi effectuées entre le 30 juin et le 24 juillet 2014. Une copie dudit formulaire était jointe à son courrier, de même qu’une copie des neuf offres d’emploi qu’elle avait faites.
Le 26 août 2014, le centre de numérisation de l’OCE a indiqué, après recherches dans ses archives, qu’aucun document relatif à des recherches personnelles d’emploi de l’assurée pour juillet 2014 n’avait été trouvé.
D’après une fiche d’annulation de l’ORP du 5 septembre 2014, l’assurée débutait un travail le 15 septembre 2014, si bien que son dossier était annulé dès cette date-ci.
Le 6 septembre 2014, l’assurée a contesté le décompte de ses indemnités de chômage que la caisse de chômage Unia lui avait adressé pour août 2014, lui déduisant cinq jours sur les vingt et un jours contrôlés à titre d’exécution de la suspension prononcée par l’OCE.
Par décision sur opposition du 9 septembre 2014, l’OCE a rejeté l’opposition de l’assurée et confirmé la décision de sanction du 19 août 2014. Le dossier de l’assurée qu’avait l’OCE ne contenait aucune trace du formulaire de recherches personnelles d’emploi pour juillet 2014. L’assurée n’avait pas prouvé avoir remis à l’ORP ses recherches d’emploi pour juillet 2014 dans le délai légal. Les « démarches annexées à son opposition » ne pouvaient être prises en considération « puisqu’elles (avaient) été remises tardivement ».
Par acte daté du 29 septembre 2014, posté le lendemain 30 septembre 2014, l’assurée a recouru contre cette décision sur opposition à la chambre des assurances sociales de la Cour de justice, concluant principalement à l’annulation de la sanction prononcée à son encontre, et subsidiairement à sa modification dans le sens d’une diminution du nombre de jours de suspension. Le guide publié sur Internet des droits et devoirs du chômeur (www.guidechomage.ch) indiquait que les recherches remises à La Poste suisse dans le délai (soit au plus tard le 5 du mois suivant) étaient acceptées, le timbre postal faisant foi, aucun délai supplémentaire n’étant accordé sauf en cas d’empêchement objectivement valable. Le 14 juillet 2014, lors de l’entretien qu’elle avait eu avec son conseiller, l’assurée avait remis à ce dernier les preuves de ses recherches personnelles d’emploi d’avril à juin 2014 et lui avait montré celles en cours pour juillet 2014, sans les lui remettre. Pour celles de juillet 2014, elle affirmait avoir envoyé le formulaire à l’OCE par courrier A posté le 31 juillet 2014. Contrairement à ce qui ressortait du guide précité, le Bulletin LACI IC/B324a-B327 indiquait, dans le paragraphe relatif à la conservation et la numérisation dans la gestion électronique des données, que les enveloppes transmises par La Poste suisse devaient être conservées ou numérisées notamment lorsque les « preuves de recherche d’emploi (avaient) été remises à temps à un bureau de poste suisse mais (étaient) parvenues à l’ORP après le 12e jour du mois suivant (preuve que les recherches d’emploi (avaient) été remises à temps malgré un délai inhabituellement long pour la réception à l’ORP) ». L’OCE imaginait à tort qu’une lettre ne pouvait se perdre ni à La Poste ni dans ses propres services. Elle n’avait aucun motif de mentir en disant avoir posté son courrier le 31 juillet 2014, alors que l’OCE avait tout intérêt à la sanctionner en ne lui versant pas d’indemnité, étant cependant juge et partie quant au point de savoir s’il avait ou non reçu son courrier et si c’était elle qui ne le lui avait pas envoyé. Elle n’avait pas été mise au courant qu’il était possible et plus sûr, selon ce que son conseiller venait de lui dire, d’amener ses recherches d’emploi en mains propres à l’OCE, en demandant l’apposition d’un tampon sur une copie à conserver chez soi. Il manquait une procédure « stricte, simple et sécurisante (…), parfaitement détaillée par écrit (et informant le chômeur qu’il risquait) de perdre 20 % de son revenu s’il ne la (suivait) pas ».
Dans sa réponse du 9 octobre 2014, l’OCE a indiqué que l’assurée n’apportait aucun élément nouveau permettant de revoir la décision attaquée. Selon la jurisprudence, l’expéditeur d’un courrier devait supporter les conséquences de l’absence de preuve de l’envoi d’un courrier, et en cas de doute quant à la date du courrier ou de son envoi effectué sous pli simple, il y avait lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire.
Dans une réplique du 30 octobre 2014, l’assurée a contesté la position de l’OCE et réitéré ses arguments. En particulier, eu égard à l’importance des conséquences d’une non-réception du formulaire relatif aux recherches personnelles d’emploi, une procédure officielle, claire, stricte et sûre, devait être mise en place, comportant les garde-fous nécessaires. Une « amende » de CHF 1'300.- non parce qu’elle n’avait pas « fait d’offre, mais parce que soit la Poste, soit l’OCE, (avait) perdu (sa) feuille, (était) proprement scandaleux et disproportionné ».
L’OCE a dupliqué le 5 novembre 2014. La protection des données s’opposait à ce qu’une personne extérieure à l’OCE vienne consulter les dossiers enregistrés à son centre de numérisation. La preuve des efforts fournis en vue de retrouver un emploi incombait légalement au chômeur. La sanction de cinq jours de suspension infligée à l’assurée respectait le principe de la proportionnalité puisqu’au moment du contrôle les recherches d’emploi étaient « nulles », et il n’y avait pas lieu de s’écarter du barème du Secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO) dans la mesure où les recherches d’emploi de l’assurée pour juillet 2014, parvenues à l’OCE avec l’opposition de cette dernière du 22 août 2014, n’avaient pas été remises avec « un léger retard, soit de 1 à 5 jours ».
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
b) La procédure devant la chambre de céans est régie par les dispositions de la LPGA et celles du titre IVA (soit les art. 89B à 89I) de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 (LPA ; RS E 5 10), complétées par les autres dispositions de la LPA en tant que ses articles précités n'y dérogent pas (art. 89A LPA), les dispositions spécifiques que la LACI contient sur la procédure restant réservées (art. 1 al. 1 LACI, cf. notamment art. 100 ss LACI).
Le recours a été interjeté en temps utile, soit dans le délai légal de trente jours à compter de la notification de la décision attaquée (art. 60 al. 1 LPGA).
Il satisfait aux exigences de forme et de contenu prescrites par l’art. 89B LPA.
Le recourant a qualité pour recourir contre la décision attaquée, en tant qu'elle prononce à son encontre, à titre de sanction, une suspension de son droit à des indemnités journalières de chômage. Il est en effet touché par cette décision et a un intérêt digne de protection à son annulation ou modification (art. 59 LPGA).
c) Le présent recours sera donc déclaré recevable.
Selon l’art. 26 al. 2 de l’ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011, l’assuré doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date ; à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération.
Dans sa version antérieure au 1er avril 2011, l’OACI prévoyait, à son art. 26 al. 2bis, que si l'assuré n'avait pas remis ses justificatifs à cette même échéance, l'office compétent lui impartissait un délai raisonnable pour le faire, et que simultanément, il l'informait par écrit qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourraient pas être prises en considération. Quand un assuré ne faisait parvenir ses recherches d'emploi que dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3).
Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non-prise en compte des recherches d'emploi et, partant, une suspension du droit à l’indemnité - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. Dans un arrêt publié aux ATF 139 V 164, le Tribunal fédéral a admis la conformité à la loi du nouvel article 26 al. 2 OACI (ne prévoyant plus l'octroi d'un délai de grâce) ; il a jugé que la loi n'impose pas de délai supplémentaire et que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI ; peu importe qu'elles soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d'opposition (arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013).
Ainsi, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2 OACI, sans qu'un délai supplémentaire ne doive être imparti (ATAS/140/2014 du 3 février 2014 consid. 4).
La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI). L'OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, ch. 114 ss ad art. 30).
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, op. cit., p. 2435, n° 855). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1).
Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose nullement qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011, consid. 2.5 ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 63 ad art. 30).
C’est donc pour la violation d’une prescription de forme que la recourante a été sanctionnée d’une suspension de cinq jours de son droit à l’indemnité de chômage, à savoir le non-envoi – ou à tout le moins le non-envoi prouvé – du formulaire considéré en temps utile. Cette sanction se rattache à l’inobservation des prescriptions de contrôle du chômage ou des instructions de l’autorité compétente, visée par l’art. 30 al. 1 let. d LACI. Elle n’atteint cependant pas le degré de gravité des exemples d’une telle inobservation que cite cette disposition légale, comme le refus d’un travail convenable, le fait de ne pas se présenter à une mesure de marché du travail ou de l’interrompre sans motif valable, ou encore de compromettre ou empêcher, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but.
En revanche, le Tribunal fédéral a confirmé une sanction de quatre jours de suspension dans un cas dans lequel l’assuré n’avait remis la preuve de ses recherches personnelles d’emploi qu’après avoir pris connaissance de la décision de suspension (arrêt 8C_885/2012 du 2 juillet 2013 ; cf. aussi arrêts du Tribunal fédéral 8C 194/2013 du 26 septembre 2013 ; 8C_73/2013 du 29 août 2013 ; 8C_885/2012 et 8C_886/2012 du 2 juillet 2013 ; ATAS/140/2014 du 3 février 2014). Dans un arrêt 8C_537/2013 du 16 avril 2014, il a annulé la réduction de la suspension de cinq à trois jours que la chambre de céans avait prononcée par un arrêt du 26 juin 2013, et a confirmé la décision sur opposition de l’office intimé, dans un cas dans lequel l’assuré alléguait avoir envoyé à temps (le 2 février 2013) le formulaire de ses recherches d’emploi (pour janvier 2013) mais que l’office intimé disait n’avoir pas reçu ; il a jugé que la chambre de céans avait abusé de son pouvoir d’appréciation en réduisant la durée de la sanction, conforme au barème du SECO ; le fait que l’assuré avait bien effectué un nombre suffisant de recherches d’emploi durant la période considérée et jusque-là toujours remis à temps le formulaire ad hoc à l’office intimé ne constituait pas des critères d’évaluation pertinents pour fixer la durée de la suspension du droit à l’indemnité ; l’assuré n’avait pas remis spontanément les pièces requises en temps voulu, mais uniquement en annexe à son opposition.
Dans un arrêt 8C_591/2012 du 29 juillet 2013, le Tribunal fédéral a confirmé l’annulation de toute sanction par la juridiction cantonale dans un cas où l’assurée avait pu prouver avoir déposé à temps l’enveloppe comprenant ses recherches personnelles d’emploi dans la boîte aux lettres du service compétent.
En l’espèce, cette preuve n’est pas rapportée, ni par les recherches que l’office intimé a entreprises en son sein, ni par la recourante, qui admet n’être pas en mesure de prouver l’envoi de son courrier du 31 juillet 2014.
Or, si le principe inquisitoire, applicable en droit des assurances sociales, dispense les parties de l'obligation de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve ; et il a déjà été jugé qu’en matière d'indemnités de chômage, c’est l'assuré qui supporte les conséquences de l'absence de preuve concernant la remise des pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de ses recherches d'emploi (arrêts du Tribunal fédéral 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 2 ; 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4 ; C_294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 n. 25 p. 122 ; cf. aussi arrêt 8C_427/2010 du 25 août 2010 consid. 5.1 ; SPIRA, Le contentieux de la sécurité sociale, in : 100 ans de sécurité sociale en Suisse, Cahiers genevois de la sécurité sociale 1990 n.7, p. 131).
Au demeurant, même au regard de la règle prévalant en matière d’assurances sociales, voulant qu’un fait soit tenu pour établi s’il apparaît s’être produit en s’en tenant à un degré de vraisemblance prépondérante (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3; 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2), force est d’indiquer que, quoique pas totalement exclu, il est tout de même peu vraisemblable qu’un courrier déposé dans une boîte aux lettres de La Poste suisse ne soit pas acheminé à son destinataire ou qu’il se perde au sein de l’office intimé. Rien ne vient en l’espèce étayer un début de vraisemblance que la recourante a effectivement posté le courrier considéré. Cela ne signifie pas que la recourante est soupçonnée de mentir ; il se peut qu’elle se trompe, et soit persuadée de bonne foi d’avoir posté ledit courrier.
Il n’y a par ailleurs nulle raison d’exiger de l’office intimé qu’il indique explicitement aux assurés qu’il est prudent de lui envoyer les formulaires de recherches d’emploi par pli recommandé, ou de les lui amener contre apposition d’un tampon sur une copie de ces formulaires.
La question d’une numérisation de l’enveloppe d’expédition dudit formulaire ne se pose pas, puisqu’il n’est pas établi que la recourante a envoyé, le 31 juillet 2014, le formulaire à l’office intimé ; celui-ci ne peut être censé avoir numérisé une enveloppe dont la réception n’est pas avérée.
C’est donc à bon droit que l’office intimé a retenu, en l’occurrence, que les preuves de recherches d’emploi effectuées par la recourante pour juillet 2014 ne lui sont pas parvenues à temps, mais uniquement en annexe à l’opposition de la recourante.
La durée de la suspension prononcée par l’office intimé est conforme au barème du SECO.
La faute commise, d’avoir omis d’envoyer à temps le formulaire de recherches d’emploi en croyant ensuite l’avoir envoyé, est certes légère. C’est cependant bien une faute légère que l’office intimé a retenue à la charge de la recourante. Il n’est certes par ailleurs pas même allégué par l’office intimé que la recourante aurait déjà omis d’envoyer le formulaire sur ses recherches d’emploi ou tardé à le faire. Il n’empêche qu’il doit être retenu qu’elle n’a pas remis spontanément et en temps utile le formulaire ad hoc à l’office intimé. Les faits sont similaires à ceux qui ont donné lieu à l’arrêt précité du Tribunal fédéral 8C_537/2013 du 16 avril 2014.
La chambre de céans retient que l’office intimé est resté dans les limites de son pouvoir d’appréciation. Il n’y avait pas de raison de s’écarter du barème du SECO.
Aussi le présent recours sera-t-il rejeté.
La recourante n'a pas agi témérairement ou à la légère. Aussi la présente procédure sera-t-elle gratuite.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie NIERMARECHAL
Le président
Raphaël MARTIN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le