POUVOIR JUDICIAIRE
A/1237/2014 ATAS/1264/2014
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 4 décembre 2014
3ème Chambre
En la cause
Madame A______, domiciliée aux ACACIAS, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître GABUS Pierre
recourante
contre
OFFICE DE L'ASSURANCE-INVALIDITE DU CANTON DE GENEVE, sis rue des Gares 12, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Par décision du 20 septembre 2012, l’office cantonal de l’assurance-invalidité (ci-après l’OAI) a nié à Madame A______ (ci-après l’assurée) le droit à toute prestation.
Le 22 octobre 2012, l’assurée a interjeté recours contre cette décision en concluant à son annulation et au renvoi du dossier à l’intimé pour complément d’instruction, proposition à laquelle l’intimé a adhéré après avoir examiné les pièces complémentaires produites par l’intéressée.
Par arrêt du 8 avril 2013 (ATAS/348/2013), la Cour de céans a donc admis partiellement le recours, annulé la décision du 20 septembre 2012 et renvoyé la cause à l’intimé pour complément d’instruction sous forme d’expertise bidisciplinaire (rhumato-psychiatrique), notamment.
Par courrier du 12 juin 2013, le conseil de l’assurée a demandé à l’OAI de mettre sur pied l’expertise envisagée.
Le 22 juillet 2013, l’OAI lui a communiqué les questions qu’il entendait poser aux experts rhumatologue, psychiatre et en médecine interne, en lui impartissant un délai pour les compléter, cas échéant, ce qu’a fait l’assurée par courrier du 26 juillet 2013.
Le 6 août 2013, l’OAI l’a informée que ses questions complémentaires seraient transmises aux experts.
Par courrier du 5 février 2014, le conseil de l’assurée a relancé l’OAI.
Le 10 février 2014, celui-ci lui a répondu que l’avancement de la procédure n’était pas de son ressort : tenu de passer par le biais d’une plateforme électronique, il y avait enregistré le mandat d’expertise le 25 juillet 2013 et restait dans l’attente des coordonnées du centre qui pourrait l’effectuer.
Par courrier du 14 février 2014, l’assurée a mis l’OAI en demeure d’accélérer l’instruction.
Le 1er mai 2014, elle a saisi la Cour de céans d’un recours pour déni de justice.
Elle reproche à l’intimé un retard injustifié dans la mise sur pied de l’expertise bidisciplinaire envisagée.
Des explications de l’intimé, la recourante tire la conclusion que ce retard est dû à une organisation déficiente et à une surcharge structurelle des centres médicaux de l’assurance-invalidité et qu’il est dès lors inacceptable.
Il explique que depuis le 1er mars 2012, les offices AI sont tenus d’attribuer tous les mandats d’expertises pluridisciplinaires par l’intermédiaire de Suisse MED@P, qu’il s’est conformé à cette procédure et qu’il ne peut en aucun cas émettre d’instructions à l’intention du MED@P.
Il soutient qu’on ne saurait lui reprocher un déni de justice puisque la lenteur et les retards sont induits par la procédure MED@P, laquelle est hors de sa sphère d’influence.
Elle rappelle qu’en matière d’assurances sociales, la procédure est gouvernée par le principe de célérité, que l’autorité ne peut invoquer une organisation déficiente ou une surcharge structurelle pour justifier la lenteur de la procédure, que c’est manifestement le cas en l’occurrence, que la mise sur pied de la procédure MED@P n’a jamais eu pour objectif de mettre sur pied un système dont les conséquences seraient de paralyser les droits des assurés et qu’en l’occurrence, quinze mois se sont écoulés depuis l’arrêt de la Cour renvoyant à l’intimé la cause pour complément d’instruction.
Par ailleurs, la recourante souligne que, dans son arrêt du 8 avril 2013, la Cour de justice a requis la mise sur pied d’une expertise comprenant deux volets seulement (rhumatologique et psychiatrique), de sorte que cette expertise, bidisciplinaire, n’a pas à être soumise à la procédure décrite par l’intimé.
La recourante conclut à ce que soit constatée l’existence d’un déni de justice et à ce que l’OAI soit condamné à statuer « dans un délai de 30 jours sur sa requête de prestations ».
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
En l’espèce, le recours pour déni de justice, interjeté par-devant l’autorité compétente (art. 58 al. 1 LPGA), est recevable.
A cet égard, il appartient, d'une part, au justiciable d'entreprendre certaines démarches pour inviter l'autorité à faire diligence, notamment en incitant celle-ci à accélérer la procédure ou en recourant pour retard injustifié. D'autre part, si on ne saurait reprocher à l'autorité quelques "temps morts", qui sont inévitables dans une procédure, elle ne peut invoquer une organisation déficiente ou une surcharge structurelle pour justifier la lenteur excessive de la procédure; il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et les références). Peu importe le motif qui est à l’origine du refus de statuer ou du retard injustifié ; ce qui est déterminant, c’est le fait que l’autorité n’ait pas agi ou qu’elle ait agi avec retard (ATF C 53/01 du 30 avril 2001 consid. 2 ; ATF du 23 avril 2003 en la cause I 819/02 consid. 2.1 ; ATF 124 V 133, 117 Ia 117 consid. 3a, 197 consid. 1c, 108 V 20 consid. 4c).
En droit des assurances sociales, la procédure de première instance est par ailleurs gouvernée par le principe de célérité. Ce principe est consacré à l'art. 61 let. a LPGA qui exige des cantons que la procédure soit simple et rapide et constitue l'expression d'un principe général du droit des assurances sociales (ATF 110 V 54 consid. 4b p. 61).
La sanction du dépassement du délai raisonnable consiste d'abord dans la constatation de la violation du principe de célérité, la constatation d'un comportement en soi illicite étant en effet une forme de réparation (H 134/02 arrêt du 30 janvier 2003 consid. 1.5; ATF 122 IV 111 consid. I/4). Pour le surplus, l'autorité saisie d'un recours pour retard injustifié ne saurait se substituer à l'autorité précédente pour statuer au fond. Elle ne peut qu'inviter l'autorité concernée à statuer à bref délai (ATF 130 V 90).
b. Dans un cas où l'OAI, à la suite d'un jugement du Tribunal cantonal des assurances du canton du Valais du 25 avril 2003, avait rendu de nouvelles décisions le 17 mars 2004, soit un peu moins de onze mois plus tard, le Tribunal fédéral des assurances (ci-après TFA) a considéré que l'OAI n'avait pas commis de déni de justice et qu'en conséquence des dépens ne se justifiaient pas en faveur du recourant. Il s'agissait d'un cas où le montant de la rente devait être calculé à nouveau par l'OAI, les prétentions en compensation du service social devaient faire l'objet d'une instruction complémentaire et se posait également une problématique de chevauchement des indemnités journalières avec le droit à la rente (arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 241/04 du 15 juin 2006).
Dans une autre cause en matière d'assurance-invalidité, le TFA a jugé que bien que l'on puisse considérer que la limite du tolérable pour un litige de cette nature était proche, un laps de temps de 15 mois entre le recours auprès de la commission de recours AVS/AI et le recours pour déni de justice au TFA n'apparaissait pas excessif au point de constituer un retard injustifié prohibé et cela en dépit de l'exigence de célérité qui ne peut l'emporter sur la nécessité d'une instruction complète et de l'enjeu de la cause pour l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral des assurances I 819/02 du 23 avril 2003).
Dans un arrêt ATAS 237/2014 du 26 février 2014, la chambre de céans a également nié l’existence d’un déni de justice, dans un cas où l’OAI avait informé l’assurée de la mise en œuvre d’une expertise médicale polydisciplinaire (rhumatologique, psychiatrique et orthopédique), et où aucune décision quant au centre d’expertise désigné n’était encore intervenue dix mois plus tard, au moment du recours. En effet, l’introduction du mandat dans le système SuisseMED@P avait été effectuée moins de dix jours après la communication à la recourante. En outre, si un délai de près d’une année pour l’attribution d’un mandat par le biais de cette plateforme apparaissait excessif, ce retard n’était en l’occurrence pas imputable à l’intimé.
c. En revanche, dans un arrêt ATAS/859/2006 du 2 octobre 2006, le Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-après TCAS) a admis que la décision de l'OAI intervenue cinq mois après un arrêt du TCAS, lequel rétablissait simplement la rente que l'OAI avait supprimée, était tardive, ledit retard constituant un déni de justice dès lors qu'aucune instruction complémentaire n'était nécessaire de la part de l'administration, hormis l'envoi d'un formulaire de compensation.
Le TCAS a aussi jugé qu’un déni de justice devait être considéré comme établi quand l’assureur-maladie ne s’était pas formellement prononcé deux ans et demi après une demande de remboursement (ATAS/354/2007). Il en a jugé de même dans le cas d’un recourant qui était sans nouvelle de l’office cantonal de l’assurance-invalidité vingt et un mois après le dépôt d’une demande de révision (ATAS/860/2006), dans celui d'un assuré qui avait attendu dix-huit mois après que la cause ait été renvoyée à l’office pour nouvelle décision suite à l’admission partielle de son recours (ATAS/62/2007) ou encore dans celui où l’OAI, 9 mois après un jugement lui ordonnant de mettre en place une expertise, n’avait pas encore entrepris de démarches en ce sens (arrêt du 10 mai 2005 ATAS/430/2005).
Un déni de justice a été constaté dans le cas où l’OAI avait attendu 14 mois depuis l’opposition pour mettre en œuvre une expertise multidisciplinaire à laquelle la recourante avait conclu d’emblée, dès lors que cette mesure d’instruction devait être prise sans tarder, l’intimé reconnaissant d’ailleurs que la mise sur pied d’une expertise multidisciplinaire prendrait plusieurs mois (ATAS/484/2007 du 9 mai 2007) et dans le cas où l’OAI avait ordonné un complément d’expertise 17 mois après avoir obtenu les renseignements des médecins-traitants (ATAS/860/2006 du 2 octobre 2006).
Enfin, un déni de justice a été admis dans un cas où l’OAI, n’avait rendu aucune décision plus de cinq ans après le dépôt de la demande de prestation, et avait notamment tardé à instruire le cas par le biais d’une expertise pluridisciplinaire, le recourant ayant par ailleurs régulièrement pris contact avec l’intimé pour demander des nouvelles de son dossier. Le tribunal a notamment tenu compte du fait que l’OAI s’était contenté durant une année de requérir un rapport médical intermédiaire du médecin-traitant. Par la suite, il avait reçu le 16 juin 2010 un certificat du médecin-traitant et était dès ce moment en mesure d’instruire l’aggravation de l’état de santé du recourant, mais s’était contenté de requérir des rapports médicaux en août et octobre 2010 pour soumettre à nouveau le dossier au SMR. En mai 2011, l’OAI avait ordonné une expertise qui aurait pu être mise en œuvre plus tôt au vu des rapports médicaux recueillis entre juillet 2008 et décembre 2009. Enfin, l’OAI était en mesure de diligenter une expertise pluridisciplinaire depuis le 16 octobre 2012 mais avait attendu le 5 mars 2013 pour demander l’enregistrement du dossier dans la plateforme MED@P, l’expertise n’ayant toujours pas eu lieu plus de huit mois après cet enregistrement (ATAS/1116/2013 du 18 novembre 2013).
SuisseMED@P est une plateforme basée sur le web. Elle attribue des mandats d’expertise médicale pluridisciplinaire de manière aléatoire et dispose d’un service statistique permettant de mesurer la qualité et le temps nécessaire à l’accomplissement des mandats. Il est possible d’y effectuer des recherches.
A partir du 1er mars 2012, les offices AI sont tenus d’attribuer tous les mandats d’expertise médicale pluridisciplinaire par l’intermédiaire de SuisseMED@P (art. 72bis du règlement sur l’assurance-invalidité). A compter de cette même date, les centres d’expertises n’ont plus le droit d’accepter de mandats des offices AI que par l’intermédiaire de SuisseMED@P. L’indemnité pour l’accomplissement du mandat est régie par le contrat tarifaire conclu entre l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) et les centres réalisant des expertises.
Selon le guide à l’usage des centres d’expertises et des offices AI, l’office AI annonce à la personne assurée qu’il juge une expertise médicale pluridisciplinaire nécessaire, l’informe des disciplines médicales concernées et des questions qu’il est prévu de soumettre aux experts ; la personne assurée peut transmettre des questions supplémentaires à l’office AI dans les dix jours.
Lorsque l’office AI transmet le mandat, SuisseMED@P tire au sort un centre d’expertises parmi ceux remplissant les critères requis pour son accomplissement (capacités disponibles dans les disciplines médicales voulues; possibilité de réaliser l’expertise dans la langue de procédure souhaitée). On peut raisonnablement exiger de la personne assurée qu’elle se soumette à des expertises dans toute la Suisse.
Le centre d’expertises tiré au sort et l’office AI à l’origine du mandat sont informés de l’attribution du mandat par courriel.
Pour sa part, l’intimé fait valoir qu’il s’est conformé à la procédure MED@P en introduisant le mandat sur la plateforme informatique le 25 juillet 2013. Il estime avoir effectué cette dernière démarche rapidement. Selon lui, on ne saurait lui reprocher les retards induits par cette procédure, qui sort de sa sphère d’influence. Par ailleurs, il se prévaut de la jurisprudence de la chambre de céans (ATAS/237/2014 du 26 février 2014).
En l’occurrence, suite à la notification de l’arrêt du 8 avril 2013, l’intimé a d’abord demandé à son Service médical régional (SMR) de lui indiquer les disciplines à investiguer en vue d’inscrire le dossier sur la plateforme SuisseMED@P.
Le 10 juillet 2013, la Dresse B______ lui a répondu que ces disciplines étaient la médecine interne, la rhumatologie et la psychiatrie, sans justifier particulièrement le recours à un expert en médecine interne (étant rappelé que l’assurée souffre de fibromyalgie).
La chambre de céans relève que l’intimé a introduit le mandat d’expertise dans la plateforme SuisseMED@P le 25 juillet 2013, soit plus de trois mois après la notification de l’arrêt du 8 avril 2013. Ce retard n’est pas justifié par la complexité de l’affaire, dès lors que le juge cantonal avait d’ores et déjà déterminé sur quels plans devrait être effectuée l’expertise. Il suffisait dès lors d’inscrire le dossier sur la plateforme informatique précitée.
Partant, au vu des circonstances du cas d’espèce, l’intimé a violé le principe de célérité en introduisant tardivement le mandat d’expertise dans la plateforme précitée. Pour ce motif déjà, la chambre de céans doit ainsi constater que l’intimé a commis un déni de justice, que la recourante a un intérêt à faire constater.
Au surplus, on relèvera que le recours à la plateforme SuisseMED@P ne se justifie aucunement en l’espèce. En effet, la Cour de céans a renvoyé le dossier à l’intimé pour mise sur pied d’une expertise bidisciplinaire, non pluridisplinaire. Or, on ne voit pas en quoi un volet supplémentaire en médecine interne se justifie - étant rappelé qu’il s’agit d’investiguer la question de savoir si les conditions permettant de voir reconnaître un caractère invalidant à la fibromyalgie dont souffre la recourante sont remplies et que cela relève des domaines rhumatologique et psychiatrique. Le SMR ne justifie d’ailleurs aucunement le volet supplémentaire évoqué.
Il ressort de ce qui précède que l’intimé, en n’ayant pas mis sur pied l’expertise bidisciplinaire préconisée près de dix-huit mois après que la cause lui a été renvoyée pour ce faire, a manifestement commis un déni de justice.
Il convient donc de le condamner à mettre sur pied l’expertise en question d’ici la fin de l’année. En revanche, on ne saurait condamner l’intimé à « rendre une décision dans les 30 jours » ainsi que le réclame la recourante dans la mesure où la nécessité de l’expertise en question a été reconnue tant par les parties que par le juge cantonal. Il ne serait d’ailleurs pas dans l’intérêt de la recourante de procéder à l’expertise dans la précipitation.
La recourante, qui obtient gain de cause, a droit à une indemnité à titre de participation à ses frais et dépens, que la chambre de céans fixe en l’occurrence à CHF 2'000.– (art. 61 let. g LPGA ; art. 89H al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA ; RS E 5 10 ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA ; RS E 5 10.03).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
L'admet au sens des considérants.
Constate que l'intimé a commis un déni de justice.
L'invite à mettre sur pied une expertise bidisciplinaire (rhumatologique-psychologique) d’ici fin 2014.
Condamne l’intimé à verser à la recourante la somme de CHF 2'000.-. à titre de participation à ses frais et dépens.
Met un émolument de CHF 500.- à la charge de l’intimé.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie-Catherine SECHAUD
La présidente
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le