POUVOIR JUDICIAIRE
A/2682/2013 ATAS/1158/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 25 novembre 2013
9ème Chambre
En la cause
Monsieur R__________, domicilié à CHENE-BOUGERIES, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître CRETTAZ Jean-Marie
recourant
contre
CAISSE CANTONALE GENEVOISE DE CHOMAGE, sise Rue de Montbrillant 40 ; GENEVE
intimée
EN FAIT
Monsieur R__________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1965, s’est inscrit au chômage le 22 février 2012, son contrat d’auxiliaire auprès de X__________ (ci-après : X__________) devant prendre fin le 29 février 2012. Il travaillait pour ledit service depuis le 14 février 2011, sous contrats de durée déterminée (cdd), régulièrement reconduits. Son salaire s’élevait à 5'819 fr. 70 brut pour un 80%, soit 4'996 fr. 80 net. Il bénéficiait d’un treizième salaire.
Le 24 février 2012, l’assuré a signé la confirmation de son inscription auprès de la CAISSE CANTONALE GENEVOISE DE CHÔMAGE (ci-après : CCGC). Le formulaire mentionnait une date de placement au 3 mars 2012.
Fin février 2012, le contrat de travail de l’assuré auprès de X__________ a été prolongé d’un mois supplémentaire, soit pour le terme du 31 mars 2012.
Par mention manuscrite, non datée, le formulaire de confirmation d’inscription auprès de la CCGC a été modifié. La date du placement de l’assuré, initialement fixée au 3 mars 2012, a été remplacée par le 1er avril 2012. Cette rectification a été signée par M. R__________ .
Le 9 mars 2012, l’assuré a eu un entretien au sein de Y_________ (ci-après : Y__________) en vue d’un éventuel engagement.
L’assuré a déposé une nouvelle demande d’indemnité de chômage le 26 mars 2012.
Le 17 avril 2012, l’assuré a repris une activité professionnelle à 100% auprès de Y__________. Son salaire mensuel brut s’élevait à 6'665 fr. Il avait droit à un treizième salaire.
Le 18 avril 2012, l’assuré a adressé un courriel à sa conseillère en placement lequel indiquait : « comme convenu, je vous remets en annexe un projet en attente de signature de mon contrat de travail. Celui-ci vous permettra de prendre position sur mon dossier. »
Par réponse du même jour, ladite conseillère a précisé que « si la durée de votre contrat de durée déterminée est supérieur ou égal à deux mois, je dois fermer votre dossier le premier jour de travail. Par la suite vous pourrez vous réinscrire. »
Par courriel du 23 avril 2012, l’assuré a questionné sa conseillère en lui indiquant : « en fermant mon dossier (supérieur ou égal à deux mois) ceci veut dire que pour ma réinscription, je dois recommencer toute la procédure d’enregistrement de chômage à Rive, documents d’enregistrement, rendez-vous et suivi d’un cours obligatoire sur la présentation de mes droits). De plus, pouvez-vous me confirmer, si je dois toujours me présenter à votre entretien à la fin du mois d’avril 2012. Egalement et compte tenu de la fermeture de mon dossier, suis-je tenu d’envoyer mes recherches d’emplois pour le mois de mars et avril 2012 au chômage (Carouge) et de retourner à ma caisse de chômage (rue Montbrillant), le formulaire (questionnaire mensuel). Pour finir, je n’aurai pas de complément au salaire du chômage du 1er au 16 avril 2012 mais uniquement le salaire versé par mon nouvel employeur du 17 au 30 avril 2012. »
Par réponse du 25 avril 2012, la conseillère a indiqué « pour répondre à votre question « en fermant mon dossier (supérieur ou égal à deux mois) ceci veut dire que pour ma réinscription, je dois recommencer toute la procédure d’enregistrement de chômage à Rive » : oui hélas, il s’agit des procédures de l’OCE. Concernant les recherches, vous devez les effectuer deux mois avant la date de la fin de votre nouveau contrat pour une réinscription. Concernant les indemnités qui vous sont versées par la caisse merci de prendre contact avec ceux. A ce jour je n’ai pas reçu de copie de votre contrat, avez-vous signé ? ».
Le 5 mai 2012, l’assuré a retourné à la CCGC le formulaire « indications de la personne assurée » (ci-après : IPA) pour le mois d’avril 2012. Il mentionnait être employé auprès de Y__________ depuis le 17 avril 2012.
Le décompte d’indemnités journalières pour le mois d’avril 2012 est daté du 20 juillet 2012. Il mentionne 11 jours contrôlés et 10 jours de délai d’attente. Une indemnité journalière est versée, de 53 fr. 80. Le délai-cadre est fixé du 2 avril 2012 au 1er avril 2014, avec un droit maximum de 260 indemnités.
Le contrat de travail de l’assuré, de durée déterminée jusqu’au 15 juin 2012, a été reconduit jusqu’au 31 juillet puis au 31 août 2012.
L’assuré a régulièrement adressé les IPA des mois correspondants (mai à août2012) à la CCGC.
Le 28 août 2012, l’assuré s’est réinscrit au chômage.
La confirmation d’inscription a été signée par l’assuré le 12 septembre 2012 et mentionnait une date de placement au 1er septembre 2012.
Par courrier du 5 mars 2013, l’assuré a demandé à l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) un complément d’information sur la durée de cotisation retenue par sa caisse de chômage, soit 260 indemnités. Le cumul des deux contrats (X__________ et Y__________) comptabilisait plus de 18 mois de cotisations chômage et devait lui permettre de percevoir 400 jours d’indemnités.
Par correspondance du 12 mars 2013, la CCGC a précisé que le nombre d’indemnités journalières était déterminé par la situation au moment de l’ouverture du délai-cadre. En l’espèce, l’assuré avait cotisé 14 mois et 21 jours, ce qui lui conférait un droit à 260 jours maximum. Les assurés ne pouvaient pas prétendre à une prolongation de la durée du versement des indemnités journalières sur la base de contrats effectués pendant le délai-cadre.
Par courrier du 2 avril 2013, l’assuré s’est adressé au directeur de l’OCE. Il avait trouvé son emploi auprès de l’Y__________ avant la fin de son contrat avec X__________. Vu la conjoncture difficile, il n’avait trouvé que des contrats de durée déterminée. Lors de son enregistrement au chômage, il était encore employé. Le terme de son contrat était prévu le 29 février 2012. Il avait été reconduit, au dernier moment, pour un mois supplémentaire jusqu’au 31 mars 2012, annulant ainsi son premier délai cadre prévu pour le 3 mars 2012. Un second délai-cadre avait été enregistré le 31 mars 2012, avec effet le 2 avril 2012, sur la base de 14 mois et 21 jours. L’assuré relevait ne pas avoir reçu d’indemnités journalières pour avril 2012, ni de décompte d’indemnisation « du fait de la fermeture de mon dossier dès mon premier jour de travail chez Y__________ en avril 2012 ». Sa conseillère en placement avait été régulièrement tenue informée. Elle avait confirmé par courriel que l’OCE était dans l’obligation de fermer son dossier le premier jour de travail ce que l’assuré avait confirmé par courriel du 23 avril 2012. La fermeture de son dossier était confirmée par l’absence de versement d’indemnités journalières en avril, mai et juin 2012 ainsi que par l’absence de recherches d’emploi de l’assuré, lequel n’avait reçu aucun avertissement ou pénalité de la CCGC. Tous les faits pertinents s’étaient déroulés avant le mois d’avril 2012.
Par décision du 17 avril 2013, la CCGC a confirmé l’ouverture du délai-cadre d’indemnisation au 2 avril 2012 avec un droit de 260 indemnités journalières.
Une première demande de chômage avait été déposée le 2 avril 2012. L’assuré avait travaillé 14 mois et 21 jours pendant le délai-cadre de cotisation. Il avait droit à 260 indemnités journalières. Il avait repris une activité professionnelle auprès de Y__________ et avait fourni les formulaires IPA des mois d’avril, mai et juin 2012. Le 20 juillet 2012, la CCGC avait versé les indemnités journalières du mois d’avril 2012. Elle maintenait la détermination développée dans son courrier du 12 mars 2013.
Un assuré était en droit de choisir sa date d’inscription au chômage et d’annulation de celle-ci en fonction de ses contacts et de ses recherches d’emploi en cours. La caisse de chômage n’était pas en droit d’imposer une date d’ouverture de dossier, correspondant à un délai-cadre contraire à ses intérêts. L’assuré souhaitait qu’il soit tenu compte de « mes décisions d’ouverture et de fermeture de mes dossiers ».
Par décision sur opposition du 18 juin 2013, la CCC a rejeté l’opposition. L’assuré s’était inscrit le 2 avril 2012. Sa conseillère en placement lui avait demandé de prendre contact avec la CCGC pour ce qui concernait l’indemnisation, ce qu’il n’avait pas fait. Dans cette hypothèse l’assuré aurait été informé qu’il aurait pu retirer, par écrit, sa demande d’indemnité de chômage. Il se serait agi de la seule possibilité pour reporter l’ouverture d’un délai-cadre d’indemnisation. Le délai-cadre était resté actif. A aucun moment la caisse n’avait été informée de son intention de retirer la demande, les mentions sur les IPA ne signifiant pas clairement une renonciation de sa part. L’attitude de l’assuré était ambiguë puisqu’il considérait tout à la fois avoir retiré sa demande auprès de la CCGC tout en continuant à lui acheminer les IPA d’avril à juin 2012. La caisse avait procédé à l’indemnisation dès le 2 avril 2012, soit le versement d’une indemnité journalière compte tenu de l’amortissement des 10 jours de délai d’attente. 53 fr. 80 lui avaient été versés.
Le 20 août 2013, l’assuré a interjeté recours contre la décision sur opposition du 18 juin 2013. Il a conclu à l’annulation de la décision contestée.
Au vu de l’échange de courriels de 18, 23 et 25 avril 2012 le dossier avait été clos. L’OCE n’avait jamais laissé entendre à l’assuré que son dossier n’était pas fermé et qu’il lui incombait d’effectuer des démarches supplémentaires, contrairement au devoir d’information des parties. Il n’avait plus de rendez-vous avec la conseillère en placement. Il avait continué à faire parvenir les formulaires IPA à la caisse par prudence. La réinscription du 28 août 2012 était confirmée par l’OCE le 12 septembre 2012. Le délai-cadre de cotisations ayant couru du 1er septembre 2010 au 31 octobre 2012, l’assuré avait droit à 400 indemnités. Il invoquait le principe de la bonne foi.
Par réponse du 13 septembre 2012, la CCGC a conclu au rejet du recours. Le recourant n’apportait aucun élément nouveau. Il n’avait pas pris contact avec la CCGC, conformément à ce que la conseillère en placement lui avait demandé dans son courriel d’avril 2012. Celui-ci aurait obtenu les informations relatives à son indemnisation d’avril 2012 (du 2 au 16 avril 2012) et au retrait de sa demande. La conseillère en placement n’avait délibérément pas répondu aux questions de l’assuré relatives aux IPA et au complément de salaire car cela n’était pas de sa compétence. Les arguments relatifs à la bonne foi étaient inopportuns. Le dossier de l’assuré avait été annulé le 17 avril 2012 et non avant, conformément à ce qu’avait indiqué la conseillère dans son courriel. L’IPA d’avril 2012 devait parvenir à la CCGC jusqu’au 18 juillet 2012, raison pour laquelle il n’avait pas reçu de rappel. C’était à juste titre que les premiers jours d’avril avaient été indemnisés.
Par réplique du 7 octobre 2013, l’assuré a relevé que la CCGC avait admis dans sa réponse que le dossier avait été annulé. Seule était valable la réinscription du 28 août 2012. Concernant la bonne foi, l’annulation du précédent dossier (inscription pour le 3 mars 2012) n’avait pas non plus fait l’objet d’un courrier recommandé.
Par duplique du 11 octobre 2013, la CCGC a confirmé que le dossier de l’assuré avait été annulé. Cette annulation était sans effet sur l’ouverture du délai-cadre du 2 avril 2012 qui avait donné lieu à l’indemnisation du 2 au 16 avril 2012. Seul le « volet placement » était concerné par l’annulation. La réinscription du 28 août 2012 était sans effet sur le délai-cadre d’indemnisation lequel était figé pour la période du 2 avril 2012 au 1er avril 2014.
Par courrier du 15 octobre 2013, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
A teneur de l'art. 1 al. 1 LACI, les dispositions de la LPGA s'appliquent à la LACI, à moins que la loi n'y déroge expressément.
Déposé dans les forme et délai prescrits par la loi, le présent recours est recevable (art. 60 et 61 let. b LPGA).
Le litige porte sur le droit du recourant de bénéficier de 400 indemnités journalières au lieu de 260, singulièrement sur la date du début du délai cadre d’indemnisation.
a) Conformément à l’art. 8 LACI, l'assuré a droit à l’indemnité de chômage:
a. s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10);
b. s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11);
c. s’il est domicilié en Suisse (art. 12);
d. s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS;
e. s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14);
f. s’il est apte au placement (art. 15) et
g. s’il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17).
b) Des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la LACI. Le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies. Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (art. 9 al. 1 à 3 LACI).
c) L'indemnité de chômage est versée sous forme d'indemnités journalières. Cinq indemnités journalières sont payées par semaine (art. 21 LACI). Dans les limites du délai-cadre d'indemnisation (art. 9, al. 2 LACI), le nombre maximum d'indemnités journalières est calculé selon l'âge de l'assuré et la période de cotisation (art. 9, al. 3 LACI). L'assuré a droit à 260 indemnités journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de douze mois au total et 400 indemnités journalières au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 18 mois au total (art. 27 al. 2 let. a et b LACI).
Destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, les directives de l'administration n'ont pas force de loi et, par voie de conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux; elles ne constituent pas des normes de droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF et n'ont pas à être suivies par le juge. Elles servent tout au plus à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité; elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 132 V 121 consid. 4.4 et les références; ATF 131 V 42 consid. 2.3 et les références; ATF non publié 9C_283/2010 du 17 décembre 2010, consid. 4.1).
Selon les directives LACI (Bulletin LACI IC du Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après SECO) de janvier 2013 relatif à l’indemnité de chômage ([ci-après : IC 2013], § B44, dont la teneur est identique dans la version 2007), une fois ouvert, le délai-cadre ne peut plus être reporté. Si l'assuré remplit toutes les conditions pour l'ouverture du délai-cadre d'indemnisation, celui-ci n'est pas reporté quand bien même l'assuré exercerait son droit à l'indemnité lors d'une période de contrôle ultérieure. S'il est établi par la suite que l'assuré ne remplissait pas toutes les conditions ouvrant droit à l'indemnité dès le début de son chômage, les délais-cadres doivent être annulés ou, le cas échéant, reportés.
Le Tribunal fédéral a confirmé que le début du délai-cadre applicable à la période d'indemnisation reste fixé une fois pour toutes, sauf s'il s'avère par la suite, sous l'angle de la reconsidération ou de la révision procédurale, que les indemnités de chômage ont été indûment allouées et versées parce qu'une ou plusieurs conditions du droit n'étaient pas remplies (ATF 127 V 475 consid. 2b).
Tant que la caisse n'a pas encore versé de prestations ni prononcé de décision de suspension, l'assuré peut retirer sa demande d'indemnité. La demande de retrait doit être présentée par écrit. Par contre, si la caisse n'a pas versé de prestations parce que l'assuré n'a pas exercé son droit à l'indemnité à temps (art. 20 al. 3 LACI), l'assuré ne peut alors plus retirer sa demande d'indemnité et le délai-cadre ne peut pas être reporté (IC 2013, § B45).
L’art. 27 LPGA prévoit que, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1er). Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2). L’alinéa premier ne porte que sur une information générale des assurés, par le biais par exemple de brochures d’informations ou de lettres-circulaires. En revanche, l’alinéa 2 prévoit l’obligation de donner une information précise ou un conseil dans un cas particulier, de sorte qu’il peut conduire à l’obligation de verser des prestations sur la base du principe de la bonne foi (voir à ce propos la Journée AIM, « Premiers problèmes d’application de la LPGA », intervention de Monsieur le Juge fédéral Ulrich MEYER, le 7 mai 2004 à Lausanne).
Ancré à l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 décembre 1998 (Cst RS 101), et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (cf. ATF 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; ATF 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; ATF 111 Ib 124 consid. 4; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 390 s.). Entre autres conditions toutefois, l'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète (cf. ATF 125 I 267 consid. 4c p. 274) et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (cf. ATF 29 II 361 c. 7.1 et les références citées).
En l’espèce, le recourant s’est inscrit au chômage le 22 février 2012. A cette date la délai-cadre applicable à la période d’indemnisation ne pouvait pas commencer à courir puisque toutes les conditions dont dépendait le droit à l’indemnité n’étaient pas remplies, le recourant étant encore en emploi (art 9 al. 2 et 8 al. 1 let a LACI). Le recourant a dûment informé l’intimée de la prolongation de son contrat de travail avec X__________ jusqu’au 31 mars 2012, repoussant automatiquement le début du délai-cadre d’indemnisation au 1er avril. L’assuré a attesté de ce report en le signant sur la confirmation d’inscription.
Sans emploi le 1er avril 2012, le délai-cadre d’indemnisation a débuté à cette date, toutes les conditions dont dépendait le droit à l’indemnité étant réunies. L’argument du recourant selon lequel il avait, à cette date déjà, un nouveau contrat de travail pour le 17 avril 2012 ou à tout le moins était en bonne voie de le signer, n’est pas pertinent dès lors qu’au 1er avril 2012 toutes les conditions dont dépendait le droit à l’indemnité chômage étaient remplies, faisant débuter le délai-cadre d’indemnisation à cette date, conformément à l’art. 9 al. 2 LACI.
Les échanges de courriels entre le recourant et sa conseillère en placement sont postérieurs de deux semaines à la date à laquelle le délai-cadre d’indemnisation a été ouvert.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le début du délai-cadre applicable à la période d'indemnisation reste fixé une fois pour toutes. A compter du 1er avril 2012, il n’était plus possible au recourant de repousser le début du délai-cadre. La seule opportunité qui s’offrait à M. R__________ consistait à prendre contact directement avec l’intimée afin de retirer sa demande avant que la caisse ne procède au versement d’indemnités journalières.
En l’espèce, ce n’est que le 20 juillet 2012 que la caisse a versé lesdites indemnités. Bien que peu élevé, compte tenu notamment de l’amortissement des 10 jours de délai d’attente, le montant de 53 fr. 80 a été versé au recourant. Même à suivre le recourant qui indique, sans le prouver, ne pas avoir reçu cette somme, celui-ci n’a formellement jamais retiré, par écrit, auprès de la CCGC, sa demande d’indemnités journalières avant de percevoir des indemnités.
L’échange de courriels avec la conseillère en placement ne peut en aucun cas être considéré comme valant retrait de la demande d’indemnités chômage, celle-là ayant expressément demandé à l’assuré de prendre contact avec l’intimée pour tout ce qui avait trait aux questions d’indemnisation.
Le recourant invoque le principe de la bonne foi pour en déduire son droit à 400 indemnités journalières. Il se fonde principalement sur les courriels des 18 et 25 avril 2012, par lequel sa conseillère lui avait indiqué avoir fermé son dossier.
L’assuré faisait clairement la différence entre le service du placement et la CCGC comme en témoigne son courriel du 23 avril 2012. L’assuré n’a, délibérément, pas souhaité donner suite aux indications données par l’administration par courriel du 25 avril 2012, qui le priait de prendre contact avec la CCGC pour tout ce qui avait trait aux questions d’indemnisation. Dans ces conditions, il n’est pas fondé à invoquer le principe de la bonne foi.
C’est ainsi à juste titre que la CCGC a considéré que le délai-cadre d’indemnisation avait débuté le 1er avril 2012 et que le recourant avait droit à 260 indemnités journalières.
Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 61 let. g LPGA). Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Brigitte BABEL
La présidente
Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le