A/317/2013Cour de justice de Genève / Chambre des assurances sociales23 mai 2013
Selon l'art. 36C LPCC, les prestations complémentaires familiales sont exclues lorsque le parent qui a la garde de l'enfant a droit à des prestations complémentaires fédérales ou cantonales au sens du titre II de la présente loi ou renonce à un tel droit. Les rentes ainsi que les prestations complémentaires que perçoivent les enfants de la requérante - célibataire -, qui sont liées à la rente d'invalidité de leur père domicilié à Fribourg, n'excluent pas l'assurée du cercle des bénéficiaires de prestations familiales. En effet, l'art. 36C LPCC et les travaux préparatoires ne prévoient une telle exclusion que pour le requérant qui est rentier et bénéficiaire de prestations complémentaires à sa rente AVS ou AI. Par conséquent, l'interprétation extensive que fait le SPC de l'art. 36C LPCC est contraire au texte de la loi et à son but.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/317/2013 ATAS/516/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 23 mai 2013
En la cause
Madame S___________, domiciliée à CAROUGE, représentée par le service des affaires sociales de la VILLE DE CAROUGE
recourante
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLEMENTAIRES, sis route de Chêne 54, GENEVE
intimé
EN FAIT
Madame S___________ (ci-après l'assurée ou la recourante), née en 1964, célibataire, est la mère de deux enfants, nés en 2000 et 2002, dont le père, domicilié dans le canton de Fribourg, est bénéficiaire d'une rente d'invalidité et de rentes complémentaires pour enfants.
L'assurée reçoit de la caisse compétente du canton de Fribourg les rentes complémentaires pour chacun de ses enfants, liées à la rente d'invalidité du père, ainsi que les prestations complémentaires fédérales pour les enfants.
Elle a déposé une demande de prestations complémentaires familiales le 2 novembre 2012. Son revenu brut était de 19'739 fr. en 2009 et de 21'586 fr. en 2010. Elle perçoit aussi des allocations familiales de 2'400 fr/ an pour chacun de ses enfants.
Par décision du 8 novembre 2012, le SERVICE DES PRESTATIONS COMPLEMENTAIRES (ci-après le SPC ou l'intimé) a refusé la demande au motif que seules les personnes qui n'ont pas droit aux prestations complémentaires AVS/AI fédérales ou cantonales peuvent prétendre à des prestations familiales.
Représentée par le centre social de la ville de Carouge, l'assurée a formé opposition le 3 décembre 2012. Elle n'est ni bénéficiaire d'une rente d'invalidité, ni bénéficiaire de prestations complémentaires fédérales. Les rentes pour enfants ne sont pas un droit propre de ceux-ci, mais sont attachées à la rente d'invalidité du père, preuve en est que les rentes et les prestations complémentaires en faveur des enfants sont versées par la caisse du canton de domicile du père.
Par décision sur opposition du 4 janvier 2013, le SPC confirme sa décision. La loi prévoit expressément l'exclusion d'un cumul de prestations et l'assurée ne peut pas prétendre à des prestations familiales dès lors que ses enfants - qui font partie du groupe familial - perçoivent des prestations fédérales.
L'assurée a formé recours le 24 janvier 2013 et elle conclut à l'annulation de la décision. Malgré le cumul de son salaire et des contributions pour ses enfants, soit les rentes et prestations complémentaires versées par la caisse de Fribourg, elle n'atteint pas le revenu minimum prévu par les prestations familiales. Le but de celles-ci est d'éviter que les familles disposant d'un revenu trop faible doivent recourir à l'assistance. S'il va de soi que le bénéficiaire de prestations fédérales est exclu, dès lors qu'il est déjà à l'abri de la précarité, telle n'est pas sa situation, car elle n'est pas bénéficiaire de ces prestations. L'assurée reprend pour le surplus les motifs déjà exposés dans son opposition.
Le SPC a persisté dans sa position. La situation ne peut pas s'appréhender sous le seul angle de la situation de la mère, car l'entité visée est la famille. Or, les enfants ont déjà leurs besoins vitaux couverts par les prestations fédérales, qui sont prioritaires par rapport aux prestations familiales.
Invité à se déterminer sur la question de principe posée par la recourante, concernant la titularité des rentes d'invalidité, le SPC a persisté. Il est exclu d'assimiler des prestations complémentaires issues de la législation sociale et qui ont pour but de couvrir les besoins vitaux, à une contribution d'entretien issue d'une obligation civile qui vise à maintenir le même niveau de vie à l'enfant après le divorce. D'ailleurs, la pension alimentaire est prise en compte dans le calcul des prestations fédérales. Il s'agit donc bien de régler une question de concours entre deux lois, dont l'exclusion est prévue par la loi.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d'espèce est ainsi établie.
a) les dispositions figurant aux titres IIA et III de la LPCC;
b) les dispositions de la loi fédérale (LPC) auxquelles la LPCC renvoie expressément, ainsi que les dispositions d'exécution de la loi fédérale désignées par règlement du Conseil d'Etat;
c) la LPGA et ses dispositions d'exécution.
Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA).
a) Le titre II A de la LPCC "prestations complémentaires familiales" a été adopté le 1er février 2011 et est entré en vigueur le 1er novembre 2012. Selon l'art. 1 LPCC, les familles avec enfant(s) ont droit à un revenu minimum cantonal d'aide sociale, qui leur est garanti par le versement de prestations complémentaires cantonales pour les familles (ci-après : prestations complémentaires familiales).
b) L'art. 36A al. 1 LPCC prévoit qu'ont droit aux prestations complémentaires familiales les personnes qui, cumulativement :
ont leur domicile et leur résidence habituelle sur le territoire de la République et canton de Genève depuis 5 ans au moins au moment du dépôt de la demande de prestations (a);
vivent en ménage commun avec des enfants de moins de 18 ans, respectivement 25 ans si l'enfant poursuit une formation (b);
exercent une activité lucrative salariée (c);
ne font pas l'objet d'une taxation d'office par l'administration fiscale cantonale. Le Conseil d'Etat définit les exceptions (d);
répondent aux autres conditions prévues par la loi (e).
Selon l'al. 2, sont considérés comme enfants au sens de l'article 36A, alinéa 1, lettre b, notamment, les enfants avec lesquels existe un lien de filiation en vertu du code civil.
L'al. 4 précise que pour bénéficier des prestations, le taux de l'activité lucrative mentionnée à l'article 36A, alinéa 1, lettre c, doit être, par année, au minimum de 40% lorsque le groupe familial comprend une personne adulte et de 90% lorsque le groupe familial comprend deux personnes adultes.
c) L'art. 36C LPCC prévoit que le droit à des prestations complémentaires fédérales, au sens de la loi fédérale, ou à des prestations complémentaires cantonales, au sens du titre II de la présente loi, ainsi que la renonciation à un tel droit, excluent le droit à des prestations complémentaires familiales (al. 1). Le droit aux prestations est reconnu au parent qui a la garde de l'enfant, attribuée par un jugement (al. 3) et, sous réserve de garde partagée, un seul et même enfant ne peut donner droit aux prestations que pour un seul groupe familial (al. 2 et 4).
d) S'agissant des principes et calcul de la prestation, l'art. 36D LPCC al. 1 et al. 2 précise que le montant annuel des prestations complémentaires familiales correspond à la part des dépenses reconnues au sens de l'article 36F qui excède le revenu déterminant au sens de l'article 36E, mais ne doit pas dépasser le montant prévu à l'article 15, alinéa 2. Les dépenses reconnues et les revenus déterminants des membres du groupe familial sont additionnés. Selon l'al. 3, font partie du groupe familial : l'ayant droit (a); les enfants au sens de l'art. 36A al. 2 (b); le conjoint non séparé de corps ni de fait ou le partenaire enregistré non séparé de fait au sens de la loi fédérale (c); toutes les autres personnes qui ont, à l'égard des enfants, un lien de filiation ou la qualité de parents nourriciers au sens de l'art. 36A, alinéa 2 lettre c et font ménage commun avec eux (d).
e) Selon l'art 36E al. 1 LPCC; le revenu déterminant est calculé conformément à l'article 11 de la loi fédérale, moyennant les adaptations suivantes : les ressources en espèces ou en nature provenant de l'exercice d'une activité lucrative sont intégralement prises en compte (a); le revenu déterminant est augmenté d'un cinquième de la fortune calculée en application de l'article 7 de la loi (b); les bourses d'études et autres aides financières destinées à l'instruction sont prises en compte (c); les ressources de l'enfant ou de l'orphelin à charge provenant de l'exercice d'une activité lucrative régulière sont prises en compte à raison de 50% (d). L'al. 2 précise qu'en cas d'activité lucrative exercée à temps partiel, il est tenu compte, pour chacun des adultes composant le groupe familial, d'un revenu hypothétique qui correspond à la moitié de la différence entre le revenu effectif et le montant qui pourrait être réalisé par la même activité exercée à plein temps.
f) Selon l'art. 11 al. 1 LPC, les rentes, pensions et autres prestations périodiques, y compris les rentes de l'AVS et de l'AI (let. d), les allocations familiales (let. f) et les pensions alimentaires prévues par le droit de la famille (let. h) sont notamment des revenus déterminants.
b) Selon l'art 7 de l'ordonnance sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, du 15 janvier 1971 (OPC-AVS/AI ; RS 831.301) si l'enfant ne vit pas chez ses parents, ou s'il vit chez celui des parents qui n'a pas droit à une rente, ni ne peut prétendre l'octroi d'une rente complémentaire, la prestation complémentaire pour enfants donnant droit à une rente pour enfant de l'assurance-invalidité doit être calculée séparément.
Il ressort des travaux préparatoires que le projet de loi sur les prestations complémentaires familiales vise à améliorer la condition économique des familles pauvres. La prestation complémentaire familiale qui leur est destinée, ajoutée au revenu du travail, leur permettra d'assumer les dépenses liées à leurs besoins de base. Le revenu hypothétique étant pris en compte dans le calcul des prestations, il constitue un encouragement très fort à reprendre un emploi ou augmenter son taux d'activité. Ainsi, la cible du projet de loi est d'améliorer la situation économique des familles pauvres qui travaillent. A propos de l'art. 36C, M. Longchamp, chef du département compétent, a expliqué que si une personne est au bénéfice de prestations complémentaires AVS/AI, elle ne pourra cumuler de prestations complémentaires familiales, sachant qu'un grand nombre de personne à l'AI ont des enfants (MGC 2009-2010 III A et 2010-2011 V A). Selon l'exposé des motifs à l'appui de cette disposition, une seule et même personne peut simultanément remplir les conditions du droit à des prestations complémentaires familiales et à des prestations cantonales complémentaires à l'AVS/AI. Des règles de coordination sont donc nécessaires. Ainsi, un rentier AVS ou AI, bénéficiaire de prestations fédérales et/ou cantonales complémentaires à l'AVS/AI ne pourra pas bénéficier de prestations complémentaires familiales. Il en va de même lorsqu'un rentier AVS ou AI renoncerait à un tel droit (MGC 2009-2010 III A).
a) Selon l'art. 35 de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI; RS 831.20), les hommes et les femmes qui peuvent prétendre une rente d'invalidité ont droit à une rente pour chacun des enfants qui, au décès de ces personnes, auraient droit à la rente d'orphelin de l'assurance-vieillesse et survivants. L'art. 25 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946 (LAVS ; RS 831.10) précise que le droit à une rente d'orphelin s'éteint au 18e anniversaire ou au décès de l'orphelin, et, pour les enfants qui accomplissent une formation, le droit à la rente s'étend jusqu'au terme de cette formation, mais au plus jusqu'à l'âge de 25 ans révolus.
b) La rente d'orphelin de l'AVS et de la LPP ainsi que les rentes complémentaires pour enfants versées par l'AVS ou l'AI au parent bénéficiaire de prestations de vieillesse ou d'invalidité ont pour but de compenser ou de compléter la perte de soutien et d'entretien fourni normalement par le parent à l'enfant, et ne constituent donc pas, dans le cadre du calcul des allocations familiales d'un orphelin, des revenus propres de l'enfant (arrêt du Tribunal administratif neuchâtelois du 21 août 1992, in RJN 1992 p. 208; arrêt du Tribunal cantonal des assurances sociales, ATAS/1235/2010 du 25 novembre 2010).
S'agissant de l'interprétation de la loi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de celle-ci n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de son texte sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 131 V 90 consid. 4.1 ; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 129 V 165 consid. 3.5).
En l'espèce, le SPC prétend que l'assurée est exclue du cercle des bénéficiaires de prestations familiales au motif que ses enfants - qui font partie du groupe familial - reçoivent des rentes et des prestations complémentaires liées à la rente d'invalidité de leur père. La recourante estime qu'elle a droit à de telles prestations dès lors qu'elle n'est pas la bénéficiaire des prestations fédérales.
L'assurée est célibataire et ne vit pas avec le père de ses enfants. Il n'est pas contesté que seul ce dernier est bénéficiaire d'une rente d'invalidité. Or, celui-ci ne fait pas partie du groupe familial, à teneur du texte clair de la loi. Ainsi, l'assurée sollicite des prestations complémentaires familiales pour la famille composée d'elle-même et de ses deux enfants de moins de 18 ans. Le texte de loi (art. 36C LPCC) et les travaux préparatoires excluent uniquement le droit à des prestations familiales pour la personne (une seule et même personne) qui est rentière et bénéficiaire de prestations fédérales complémentaires à sa rente AVS ou AI. Il est en effet possible qu'un assuré partiellement invalide travaille à temps partiel, ce qui ouvrirait théoriquement le droit aux deux types de prestations complémentaires. Il est d'ailleurs prévu que, pour les prestations familiales, les conditions personnelles d'octroi doivent être remplies par le parent qui demande les prestations. Or, l'assurée n'est ni rentière AI, ni bénéficiaire de prestations fédérales. En sa qualité de mère de famille, salariée avec un faible revenu, l'assurée entre dans le cercle des bénéficiaires potentiels des prestations familiales, mais pas dans celui des bénéficiaires de prestations fédérales, à défaut de rente d'invalidité, de sorte que tout risque de cumul est exclu. Bien que cela ne soit pas déterminant, dès lors que c'est le parent concerné par les prestations familiales qui ne doit pas bénéficier de prestations fédérales, on rappellera que les enfants d'un invalide ne sont pas les bénéficiaires des rentes complémentaires, ni des prestations complémentaires.
L'interprétation extensive de la loi à laquelle procède le SPC - qui exclut l'assurée au motif que ses enfants mineurs perçoivent des prestations fédérales liées à la rente d'invalidité de leur père - est ainsi contraire au texte de la loi.
Elle est également contraire à son but. La loi cantonale a pour finalité de permettre aux familles pauvres qui travaillent, mais dont les besoins vitaux ne sont pas couverts, de sortir de la précarité, ce qui est aussi visé par les prestations fédérales s'agissant des invalides ou des retraités. Or, les prestations versées aux enfants de l'assurée ne tiennent pas compte de ses dépenses, de sorte que la couverture de ses besoins vitaux n'est pas assurée par ce biais, précisément du fait qu'elle n'est ni bénéficiaire de prestations fédérales, ni inclue dans le calcul concernant le père des enfants.
Au surplus, rien ne justifie de traiter différemment une famille monoparentale, dont les enfants perçoivent une contribution d'entretien de leur père fondée sur le droit de la famille, de celle de l'assurée, dans laquelle les rentes et prestations complémentaires AI viennent pallier l'impossibilité pour le père invalide de contribuer à l'entretien de ses enfants. Ainsi, les rentes complémentaires AI et les prestations complémentaires que l'assurée reçoit pour ses enfants doivent être intégrées aux revenus du groupe familial, au même titre que le seraient des contributions d'entretien. Que le fondement des premières soit administratif et que celui des secondes soit civil et que le but des contributions d'entretien soit - théoriquement - distinct de celui des prestations complémentaires est sans pertinence à cet égard.
Ainsi, la décision du SPC, qui refuse la demande de l'assurée, est mal fondée.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
conf. à l'art. 133 al. 2 LOJ
A la forme :
Au fond :
L'admet, annule la décision du 4 janvier 2013 et renvoie la cause à l'intimé pour nouvelle décision.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE) par la voie du recours constitutionnel subsidiaire (articles 113 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF; RS 173.110) aux conditions de l'art. 116 LTF pour ce qui a trait aux prestations complémentaires cantonales. Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Irene PONCET
La Présidente
Juliana BALDE
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe le