POUVOIR JUDICIAIRE
A/3084/2012 ATAS/19/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 15 janvier 2013
1ère Chambre
En la cause
Madame F__________, domiciliée à Bernex
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, case postale 2660, 1211 Genève 2
intimé
EN FAIT
Mme F__________ s'est inscrite auprès de l'Office régional de placement ci-après ORP) le 2 décembre 2011, de sorte qu'un délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en sa faveur dès cette date.
Par courrier du 20 mars 2012, elle a demandé à ce que la date de son inscription soit ramenée rétroactivement au 1er juin 2011. Elle explique à cet égard avoir démissionné en janvier 2011 avec effet au 31 mai 2011 de son précédent emploi, pour cause de mobbing, et avoir appelé dans le courant du mois de mars 2011 l'Office cantonal de l'emploi (ci-après OCE) pour savoir quelles étaient les formalités d'inscription au chômage. Il lui avait alors été répondu que puisqu'elle avait elle-même mis fin à son contrat de travail, une sanction de 2 mois lui serait infligée, qu'elle devait donc venir ne s'inscrire que dès le mois d'août 2011. Elle avait finalement retrouvé un emploi dès août 2011, qu'elle avait cependant arrêté en raison de son état de santé psychique. Elle avait alors attendu à nouveau deux mois avant de s'inscrire. Ce n'est qu'en s'inscrivant enfin qu'elle avait compris que l'information qui lui avait été donnée par téléphone était erronée.
Par décision du 13 juin 2012, confirmée sur opposition du 2 octobre 2012, le service juridique de l'OCE a rejeté sa requête, considérant qu'il n'était pas possible d'établir si le faux renseignement avait effectivement été donné.
L'assurée a interjeté recours le 10 octobre 2012 contre ladite décision sur opposition. Elle précise que c'est entre le 21 et le 25 mars 2011, qu'elle a appelé le standard de l'OCE et qu' "après des explications succinctes avec une personne du standard, je suis dirigée vers un collaborateur mieux à même de me donner toutes les explications nécessaires. Monsieur prend le relai. Je lui expose le problème et lui demande comment je dois procéder pour mon inscription au chômage. Ce monsieur m'explique: «… comme c'est vous qui avez donné votre congé vous avez deux mois de pénalité… il est inutile de venir vous inscrire tout de suite le 1er juin… vous attendez la fin des 2 mois avant de venir vous inscrire… mais entre temps vous recherchez du travail parce que lorsque vous viendrez vous inscrire on vous demandera de présenter vos recherches.»". L'assurée a indiqué que la Caisse de chômage SYNA avait, par décision du 6 février 2012, prononcé la suspension de son droit à l'indemnité de chômage durant 21 jours à compter du 2 décembre 2011, au motif qu'elle avait abandonné un emploi réputé convenable sans être assurée d'obtenir un nouvel emploi. La caisse lui avait précisé qu'elle avait tenu compte du fait qu'elle avait attendu avant de s'annoncer au placement, en réduisant la durée de la suspension à 21 jours - au lieu de 31 -. L'assurée sollicite dès lors son inscription rétroactive pour la période du 1er juin au 31 août 2011, sans suspension d'indemnités journalières de l'assurance-chômage, étant à cet égard rappelé que sa démission en janvier 2011 avait été motivée par un mobbing dont elle avait été victime, ainsi que pour la période du 1er octobre au 2 décembre 2011. Elle demande également la révision de son dossier auprès de la Caisse SYNA, s'agissant de la suspension d'indemnités journalières pour faute de gravité moyenne dès le 2 décembre 2011, sa démission en septembre 2011 étant due à son état de santé.
Dans sa réponse du 12 novembre 2012, le service juridique de l'OCE a conclu au rejet du recours. Il ajoute que la question d'une révision du dossier auprès de la Caisse SYNA ne relève pas de la compétence de l'OCE.
La Cour de céans a ordonné la comparution personnelle des parties le 11 décembre 2012. L'assurée a expliqué qu'elle n'avait pas douté du renseignement obtenu par téléphone. Elle a ainsi déclaré : "pour moi c'était très clair, je devais attendre deux mois, j'ai du reste à nouveau attendu deux mois après avoir également démissionné du travail que j'avais trouvé à compter d'août 2011, je ne me suis pas renseignée autrement, partant de l'idée qu'un renseignement donné par un collaborateur de l'OCE ne pouvait qu'être correct".
Sur ce la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine des assurances sociales, s'applique.
Déposé dans les forme et délai prévus par la loi, le présent recours est recevable (art. 60 LPGA).
Le litige porte sur le refus de l'OCE de modifier la date dès laquelle commence à courir le délai-cadre.
Selon l'art 9 LACI2, le délai-cadre applicable à la période de l’indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies et le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt.
Selon les directives du SECO, une fois ouvert, le délai-cadre ne peut plus être reporté. S'il est établi par la suite que l'assuré ne remplissait pas toutes les conditions ouvrant le droit à l'indemnité dès le début de son chômage, les délais-cadres doivent être annulés ou, le cas échéant, reportés (Circulaire relative à l'indemnité de chômage, état janvier 2007, B 44). Le Tribunal Fédéral confirme que le début du délai-cadre applicable à la période d'indemnisation reste fixé une fois pour toutes, sauf s'il s'avère par la suite, sous l'angle de la reconsidération ou de la révision procédurale, que les indemnités de chômage ont été indûment allouées et versées parce qu'une ou plusieurs conditions du droit n'étaient pas remplies (ATF 127 V 475, consid. 2b).
En l'espèce, l'assurée s'est inscrite auprès de l'ORP le 2 décembre 2011, de sorte qu'un délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en sa faveur du 2 décembre 2011 au 2 décembre 2013.
L'assurée demande à ce que la date du 2 décembre 2011 soit ramenée rétroactivement au 1er juin 2011, se fondant sur un appel téléphonique au cours duquel un collaborateur de l'OCE lui aurait affirmé qu'il était inutile qu'elle s'inscrive dès la fin de son contrat de travail, soit dès le 1er juin 2011, qu'il lui fallait en effet attendre deux mois, délai correspondant à la pénalité qui lui serait infligée du fait qu'elle avait elle-même donné son congé.
Il s'agit dès lors de déterminer si l'OCE a ou non violé son obligation de renseigner correctement l'assurée, étant rappelé en l'occurrence, d'une part, que les assurés peuvent s'inscrire auprès de l'ORP dès qu'ils se trouvent sans emploi, et, d'autre part, que la durée de la suspension du droit aux indemnités de chômage qui est ensuite prononcée à leur encontre s'ils sont considérés comme ayant été responsables de leur chômage, varie selon les circonstances et n'est donc pas nécessairement de deux mois.
L'art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, prévoit que dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1) et que chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2, première phrase).
Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d'émoluments et en fixer le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses (al. 2). Si un assureur constate qu'un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d'autres assurances sociales, il les en informe sans retard (al. 3).
Selon l'art. 19a OACI, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, les organes d'exécution mentionnés à l'art. 76 al. 1 let. a à d LACI renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d'inscription et leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage (al. 1).
Les caisses renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans le domaine d'activité des caisses (art. 81 al. 2 LACI). Les autorités cantonales et les offices régionaux de placement (ORP) renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans les domaines d'activité spécifiques (art. 85 et 85b al. 3 LACI).
L'art. 27 LPGA correspond à l'art. 35 du projet de LPGA. Ainsi que cela ressort du rapport de la Commission du Conseil national de la sécurité sociale et de la santé, du 26 mars 1999 (FF 1999 V 4229), l'al. 1 pose une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées. Cette obligation de renseigner sera satisfaite par le biais de brochures, fiches, instructions, etc. La formulation « personnes intéressées » ne veut pas dire que ceux qui désirent obtenir des renseignements doivent d'abord faire preuve de leur intérêt. L'al. 2 prévoit un droit individuel d'être conseillé par les assureurs compétents. Tout assuré a droit à des conseils relatifs à ses droits et à ses obligations, gratuitement de la part de son assureur. Cette obligation de conseil ne s'étend qu'au domaine de compétences de l'assureur interpellé et elle constitue une forme de codification de la pratique précédente. Les renseignements peuvent également être communiqués par des non-juristes. Au contraire de l'obligation générale de renseigner, les conseils doivent porter sur un cas précis. Selon l'al. 3, l'assureur n'est pas obligé d'entreprendre des recherches afin de déterminer si l'assuré ou ses proches peuvent prétendre à des prestations d'autres assurances sociales.
De l'avis de plusieurs auteurs, le but du conseil visé à l'art. 27 al. 2 LPGA est de permettre à la personne intéressée d'adopter un comportement dont les effets juridiques cadrent avec les exigences posées par le législateur pour que se réalise le droit à la prestation (Jacques-André SCHNEIDER, Informations et conseils à l'assuré dans les assurances sociales: le tournant de la LPGA in Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle, organe pour les publications officielles de la Conférence des autorités cantonales de surveillance LPP, Ed. Stämpfli Verlag AG, Berne 2007, p. 80.)
Le Tribunal fédéral des assurances a largement repris les travaux législatifs et doctrinaux relatifs à l'art. 27 LPGA, mais n'en a pas déterminé l'étendue. Il a cependant estimé que dans le cadre du devoir de conseils (art. 27 al. 2 LPGA), l'assureur devait rendre la personne assurée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472) et qu'il n'existait pas de motif évident d'abandonner l'assimilation de la violation d'un devoir légal de renseigner à une déclaration erronée après la codification d'une telle obligation dans la LPGA (ATF 131 V 472 consid. 4 et 5).
Les organes d'exécution doivent renseigner les intéressés sur le comportement qu'ils devraient adopter et aux démarches à effectuer (formalités) pour bénéficier des prestations les plus avantageuses possible, compte tenu de leur situation personnelle. Les intéressés ont donc droit à obtenir des renseignements non seulement généraux, mais personnalisés (Boris RUBIN, Assurance-chômage, Traité du droit fédéral, survol des mesures cantonales, procédure, 2ème éd. mise à jour et complétée, Schulthess 2006, p. 930 ss ; Jacques-André SCHNEIDER, op.cit p. 39 ss). Dans l'affaire jugée à l'ATFA C 335/05, la Haute Cour relève que les liens qui unissent un conseiller ORP à un assuré sont étroits dans la mesure où le rôle essentiel du conseiller consiste non seulement à exercer un certain contrôle sur les démarches de l'assuré, mais aussi à lui prodiguer des conseils (Jean-Michael DUC, quelques réflexions sur le devoir de renseignement des assurances sociales suite à l'ATFA du 14 juillet 2006, C. 335/05, in La partie générale du droit des assurances sociales, Colloque de Lausanne 2002, édité par Bettina KAHIL-WOLFF, responsable de l'Institut de recherches sur le droit de la responsabilité civile et des assurances, 2003, p.172 ss).
Le TF a précisé qu'aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'art. 27 LPGA n'incombe à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations (ATF 133 V 249 consid. 7.2).
Dans un arrêt rendu le 20 septembre 2006 en la cause C. 318/2005, il a traité le cas d'un assuré qui reprochait à l'assurance de ne pas l'avoir informé de ce qu'il devait continuer à effectuer des recherches d'emploi alors qu'il avait été engagé par une organisation internationale à plein temps pour un salaire inférieur à ses indemnités de chômage. Il a jugé qu'il incombait à cet assuré, en cas de doute, de se renseigner, qu'en effet, au bénéfice d'indemnités compensatoires, il ne pouvait raisonnablement considérer qu'il était délié de son obligation de trouver un emploi convenable. Le TF retient ainsi, dans le cadre de l'application de l'art. 27 LPGA, le devoir pour l'assuré de faire preuve de diligence.
Le devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'art. 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 consid. 4.3 p. 480). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur (cf. GEBHARD EUGSTER, ATSG und Krankenversicherung: Streifzug durch Art. 1-55 ATSG, RSAS 2003 p. 226). Le devoir de conseil s'étend non seulement aux circonstances de faits déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique (arrêt K 7/06 du 12 janvier 2007 consid. 3.3, in SVR 2007 KV no 14 p. 53 et la référence). Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration (ULRICH MEYER, Grundlagen, Begriff und Grenzen der Beratungspflicht der Sozialversicherungsträger nach Art. 27 Abs. 2 ATSG, in : Sozialversicherungsrechtstagung 2006, St-Gall 2006, p. 27 no 35).
D'après la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 consid. 5; ATF non publié 8C_601/2009 du 31 mai 2010, consid. 4.2).
Selon la jurisprudence et la doctrine, l’autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu’ils sont convaincus de sa réalité (Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4ème édition Berne 1984, p. 136 ; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème édition, p. 278 ch. 5). Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5 let. b 125 V 195 consid. ch. 2 et les références). Aussi, n’existe-t-il pas en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5 let. a).
En l'espèce, l'assurée explique avoir reçu l'information erronée lors d'un entretien téléphonique et s'y être fié. Force est cependant de constater qu'elle n'a pas pu établir, ni rendre vraisemblable, avoir eu cet entretien téléphonique. Elle n'a pas su en donner la date, on ne sait pas avec quel collaborateur elle a parlé, on ignore le contenu précis de l'entretien. On peut toutefois s'étonner qu'un collaborateur de l'OCE ait pu sans autre lui affirmer qu'il lui fallait attendre avant de s'inscrire et que sa pénalité serait de deux mois. Il incombe quoi qu'il en soit à la personne assurée de prouver les faits qu'elle allègue et de supporter les conséquences négatives du défaut de preuve (ATF 103 C 69; RCC 1970 p. 476; ATF non publié 9C_402/2011 consid. 3.3). Il y a également lieu de rappeler que, selon la jurisprudence du TF, les assurés ont le devoir de faire preuve de diligence. Or, il apparaît quelque peu léger de la part de l'assurée de n'avoir pas cherché à obtenir la confirmation d'une information aussi importante pour elle autrement que par téléphone.
On ne saurait dès lors considérer, au vu de ce qui précède, que l'OCE a violé son obligation de renseigner correctement l'assurée. Aussi le recours ne peut-il être que rejeté.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Déclare le recours recevable.
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
La présidente
Doris GALEAZZI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le