POUVOIR JUDICIAIRE
A/3760/2010 ATAS/1258/2011
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 22 décembre 2011
3ème Chambre
En la cause
HOIRIE DE FEU A__________, soit pour elle Madame A__________, Monsieur AA________ et Monsieur AB__________, domiciliés à Genève, représentés par CAP PROTECTION JURIDIQUE
recourante
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLEMENTAIRES, sis route de Chêne 54, 1208 Genève
intimé
EN FAIT
Monsieur A__________ était au bénéfice des prestations complémentaires depuis plusieurs années.
A compter du 1er avril 1999, l’intéressé s’est vu allouer une rente de vieillesse servie par SWISSCANTO FONDATIONS COLLECTIVES.
Le 22 septembre 2009, le SPC a adressé à son bénéficiaire un courrier lui demandant la production de diverses pièces - au nombre desquelles la copie de son bail à loyer et de ses avenants, les documents concernant la rente allouée de 2004 à 2009 et les justificatifs concernant les « autres prestations et indemnités » mentionnées dans les attestations de l’administration fiscale concernant les années 2004 à 2009 (pièce 50 SPC).
Sur la base des renseignements recueillis, le Service des prestations complémentaires (SPC, anciennement Office cantonal des personnes âgées [OCPA]) a rendu en date du 10 novembre 2009 une décision au terme de laquelle, après avoir repris ses calculs concernant la période du 1er décembre 2004 au 30 novembre 2009 en tenant compte des rentes reçues par son bénéficiaire de la part de la prévoyance professionnelle, d’une part, de la sécurité sociale espagnole, d’autre part, il est parvenu à la conclusion que c’était un montant de 88'550 fr. - et non de 128'282 fr. - qui aurait dû être versé au bénéficiaire. En conséquence de quoi le SPC a réclamé à ce dernier la restitution du montant de 39'432 fr. versé à tort (pièce 56 SPC).
L’assuré s’est opposé à cette décision par écriture du 4 décembre 2009.
Le 26 janvier 2010, le bénéficiaire est décédé de sorte que la procédure d’opposition a été suspendue.
Par courrier recommandé du 10 juin 2010, l’hoirie du bénéficiaire a complété l’opposition du 4 décembre 2009 en alléguant en substance que l’intéressé avait toujours bénéficié de l’aide de l’association de défense des retraités dans le cadre de ses contacts avec les différentes institutions sociales de sorte qu’il apparaissait incompréhensible que le SPC n’ait pas été informé du versement des rentes incriminées.
A cet égard, l’hoirie a relevé, d’une part, que l’existence de ces rentes était connue tant de l’AVIVO que de la CAISSE CANTONALE GENEVOISE DE COMPENSATION - ainsi que cela ressortait d’un échange de correspondances entre ces deux institutions -, d’autre part, que les informations financières concernant l’intéressé étaient communiquées à l’OCPA par l’AVIVO.
L’hoirie a ajouté que les rentes en question n’avaient jamais été dissimulées à l’administration fiscale et en a tiré la conclusion qu’à supposer que les éléments relatifs à ces rentes n’aient effectivement jamais été directement communiqués au SPC - ce qui était contesté -, ce dernier avait néanmoins été en possession des éléments lui permettant d’en prendre connaissance depuis 1999 déjà.
L’hoirie a enfin ailleurs relevé que la demande de pièces du 22 septembre 2009 n’expliquait pas par quel biais le SPC avait eu connaissance de l’existence des prestations de prévoyance en faveur de feu son bénéficiaire.
En définitive, l’hoirie a conclu à la péremption du droit du SPC de réclamer la restitution des prestations.
Par décision sur opposition du 4 octobre 2010, le SPC a confirmé sa décision du 4 décembre 2009 et sa demande en restitution de la somme de 39'432 fr.
Il ressort de cette décision que c’est dans le cadre du contrôle périodique du dossier du bénéficiaire effectué en septembre 2009 que le SPC a été amené à consulter les avis de taxation du couple pour les années 2002 à 2008 et qu’il lui est alors apparu que le bénéficiaire recevait une rente de la prévoyance professionnelle et « d’autres rentes et indemnités » dont il n’avait pas connaissance.
Le SPC a admis avoir été informé par l’AVIVO par courrier du 17 février 1999 qu’un capital de prévoyance avait été versé le 1er février 1999 à l’intéressé par la CAISSE DE PREVOYANCE PROFESSIONNELLE DES METIERS DE LA CONSTRUCTION mais a souligné qu’il lui avait alors été indiqué que le capital accumulé n’avait pas permis d’obtenir le versement d’une rente de sorte que rien ne laissait supposer que le bénéficiaire recevrait une rente à compter du 1er avril 1999.
Le SPC a considéré que ses décisions précédentes étaient manifestement erronées et que la découverte des revenus omis jusqu’alors constituait un fait nouveau justifiant la révision du dossier et un nouveau calcul de prestations.
Selon le SPC, l’ignorance dans laquelle il a été tenu s’agissant des rentes incriminées n’est pas imputable à une faute de sa part mais à un défaut d’information de la part de son bénéficiaire. Il en tire la conclusion qu’en formulant sa demande de restitution le 4 décembre 2010 (recte : le 10 novembre 2009), il a agi en temps utile.
Par écriture du 3 novembre 2010, l’hoirie a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal des assurances sociales - alors compétent - en concluant principalement à l’annulation de la décision sur opposition du 4 octobre 2010 en tant qu’elle la condamnait à restituer un montant de 39'432 fr.
L’hoirie reprend les arguments déjà développés dans son opposition et conclut que la demande en restitution est tardive.
Au surplus, indépendamment de la question de la restitution des prestations versées au bénéficiaire du 1er décembre 2004 au 30 novembre 2009, l’hoirie conteste les calculs effectués par le SPC, alléguant qu’ils ne prendraient pas en compte la situation réelle des époux s’agissant des dépenses reconnues pour les périodes litigieuses. Ainsi, le montant du loyer annuel tel que retenu par le SPC ne tient pas compte du fait que le bénéficiaire devait entretenir le jardin. Se référant à l'Enquête sur la structure des salaires de l'Office fédéral de la statistique (ESS ; TA 7, section nettoyage activités simples et répétitives), l’hoirie estime que l’activité ainsi déployée par le bénéficiaire pour l’entretien du jardin - soit environ 4 h./sem. - équivalait à un revenu annuel de 5'187 fr. 60 qui devrait selon elle s’ajouter au montant du loyer.
En second lieu, l’hoirie reproche au SPC de n’avoir pris en compte au titre des frais accessoires qu’un montant de 840 fr. alors que s’y ajoutaient les frais de chauffage, d’eau chaude et d’exploitation (électricité et gaz). Elle en tire la conclusion que c’est un loyer de 15'000 fr. qui aurait dû être considéré.
Invité à se déterminer, l’intimé, dans sa réponse du 24 novembre 2010, a conclu au rejet du recours.
L’intimé soutient avoir fait preuve de toute la diligence requise en se fiant aux informations reçues de son bénéficiaire par l’intermédiaire de l’AVIVO et conteste tout défaut de vigilance en rappelant que son attention a été expressément attirée sur le fait que le capital accumulé auprès de la CAISSE DE PREVOYANCE PROFESSIONNELLE DES METIERS DE LA CONSTRUCTION n’avait pas permis à l’intéressé d’obtenir le versement d’une rente.
Quant aux autres arguments développés par l’hoirie, le SPC allègue que ne peuvent être pris en compte que les frais accessoires inhérents à la location d’un appartement jusqu’à concurrence des montants indiqués prévus par la loi. Il ajoute que lorsque le loyer est réduit en contrepartie par exemple d’une activité de conciergerie, il faut se baser sur le loyer qu’il aurait fallu payer sans cela, le montant de la réduction devant en revanche être pris en considération en tant que revenu en nature d’une activité lucrative. Ainsi, dans le cas du bénéficiaire, seuls pouvaient être pris en compte les frais usuels soit les frais de chauffage et d’eau chaude à l’exclusion de tout autres, notamment des frais d’électricité - inclus dans le montant forfaitaire destiné à couvrir les besoins vitaux tout comme l’assurance ménage ou les frais de téléphone.
Une audience de comparution personnelle des parties s'est tenue en date du 9 juin 2011.
L’intimé a expliqué que ses gestionnaires ont effectivement la possibilité de requérir des documents auprès de l'AFC, laquelle ne transmet pas ces documents automatiquement. L’intimé a ajouté que ses bénéficiaires ne sont pas tenus de communiquer chaque année leur avis de taxation. Ce sont plutôt des documents attestant des mouvements bancaires par exemple, qui leur sont réclamés.
Dans le cas présent, la demande de justificatifs du 22 septembre 2009 (pièce 50 intimé) se réfère à la taxation fiscale qui n’est pourtant parvenue au SPC - selon la mention figurant sur la pièce n° 52 - que le lendemain, le 23 septembre 2009. L’intimé a émis l’hypothèse que c’était parce que le gestionnaire avait obtenu les informations par téléphone et demandé communication des pièces à l'AFC et rédigé sans attendre le courrier du 22 septembre 2009, lequel n'a sans doute été expédié que lorsque les documents de l’AFC lui sont parvenus.
La veuve du bénéficiaire a confirmé quant à elle que l'AVIVO assistait son époux dans toutes ses démarches et lui indiquait quels documents produire.
A l’issue de l’audience, la recourante a persisté dans ses conclusions.
Le 30 juin 2011, la recourante a produit une « attestation de location » établie le 14 juin 2011 par le bailleur de la veuve du bénéficiaire. Il en ressort que le loyer mensuel de l'appartement s'élève à 600 fr. et que s'y ajoutent 400 fr. de charges pour l'entretien du jardin et de la maison.
Le 26 juillet 2011, l'intimé a persisté dans ses conclusions.
Il relève que, du vivant de son bénéficiaire, le montant du loyer était déjà de 600 fr. auxquels s'ajoutaient les frais de chauffage et que le contrat de bail ne mentionnait expressément aucune réduction du loyer justifiée par le devoir d'entretien du jardin afférant au locataire. L'intimé en tire la conclusion que les 400 fr. désormais réclamé à titre de "charges pour l'entretien jardin et maison" se rapportent vraisemblablement à des frais accessoires dus pour les prestations fournies par le bailleur ou un tiers en rapport avec l'usage de la chose. Rien n’indique en effet que le contrat de bail a été revu au détriment de la veuve du bénéficiaire.
Selon l’intimé, à défaut d'une mention claire dans le contrat de bail, il n'est pas possible d'admettre, sans attribuer à l'attestation produite une portée excessive, que les époux ont effectivement bénéficié d’une réduction de loyer en relation avec l'entretien apporté à la chose louée.
Quoi qu’il en soit, l’intimé fait remarquer que même en ce cas, le montant de la réduction consentie sur le loyer devrait alors être considérée comme le revenu d'une activité lucrative.
EN DROIT
Conformément à l'art. 56 V al. 1 let. a ch. 3 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 22 novembre 1941 en vigueur jusqu’au 31 décembre 2010 (aLOJ; RS E 2 05), le Tribunal cantonal des assurances sociales connaissait, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 6 octobre 2006. Il statue aussi, en application de l'art. 56V al. 2 let. a aLOJ, sur les contestations prévues à l'art. 43 de la loi cantonale sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 octobre 1968 (LPCC; RS J 7 15).
Depuis le 1er janvier 2011, cette compétence revient à la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice, laquelle reprend la procédure pendante devant le Tribunal cantonal des assurances sociales (art. 143 al. 6 de la LOJ du 26 septembre 2010).
La compétence de la Cour de céans pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
En matière de prestations complémentaires fédérales, les décisions sur opposition sont sujettes à recours dans un délai de 30 jours (art. 56 al. 1 et 60 al. 1er LPGA ; cf. également art. 9 de la loi cantonale du 14 octobre 1965 sur les prestations fédérales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité [LPCF]) auprès du tribunal des assurances du canton de domicile de l’assuré (art. 58 al. 1 LPGA). Les délais fixés par la loi ne courent pas du 15 décembre au 15 janvier inclusivement (art. 38 al. 4 LPGA).
S’agissant des prestations complémentaires cantonales, l’art 43 de la loi du 25 octobre 1968 sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité (ci-après : LPCC) ouvre les mêmes voies de droit.
En l’espèce, le recours a été déposé dans les forme et délai imposés par la loi, de sorte qu’il est recevable (art. 9 LPCF, art. 38 al. 4, 56 al. 1 et 61 al. 1 LPGA; art. 43 LPCC).
Le litige porte d’une part sur la question de savoir si la décision en restitution du SPC est intervenue en temps utile - étant précisé que la recourante pourra, cas échéant, déposer une demande de remise de l’obligation de restituer s’il devait être répondu par l’affirmative à cette question -, d’autre part sur celle du montant à rembourser - la somme prise en compte à titre de loyer étant contestée.
En vertu de l'art. 2 al.1 LPC, les ressortissants suisses qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse et qui remplissent une des conditions prévues aux articles 2a à 2d LPC doivent bénéficier de prestations complémentaires si les dépenses reconnues (art. 3b LPC) sont supérieures aux revenus déterminants (art. 3c LPC). Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 3a al. 1 LPC).
a) Les revenus déterminants, au sens de l'art. 3a al. 1 aLPC - disposition applicable au moment où ont été versées les premières prestations litigieuses - et de l’art. 11 al. 1 let. a LPC, comprennent notamment les ressources en espèces provenant de l’exercice d’une activité lucrative, déduction faite d’un montant de 1’500 fr. pour les personnes seules, le solde étant pris en considération à raison des deux tiers (art. 3c al. 1 let. a LPC).
Lorsque le loyer est diminué parce que le bénéficiaire des prestations exerce en contrepartie une activité (de concierge par exemple), il faut se baser sur le loyer qu’il lui aurait fallu payer sans cette activité. En revanche, le montant de la réduction accordée est à prendre en compte comme revenu d’une activité lucrative (cf. ch. 3029 de l’ancienne Directive de l’Office fédéral des assurances sociales concernant les prestations complémentaires [DPC] et le ch. 32.37.03 nouv.DPC).
b) Figurent notamment au nombre des dépenses reconnues, le loyer d’un appartement et les frais accessoires y relatifs (art. 3b al. 1 let. b aLPC et art. 10 al. 1 let. b LPC).
S’agissant des prestations complémentaires cantonales, l’art.. 4 LPCC prévoit qu’ont droit aux prestations les personnes dont le revenu annuel déterminant n’atteint pas le revenu minimum cantonal d’aide sociale applicable, le montant de la prestation complémentaire correspondant à la différence avec le revenu déterminant du requérant (art. 15 al. 1 LPCC). Ce revenu est calculé conformément aux règles fixées par la loi fédérale et ses dispositions d’exécution, moyennant quelques adaptations (art. 5 LPCC). Il en va de même des dépenses déductibles à l’exclusion du montant destiné à la couverture des besoins vitaux (art. 6 LPCC).
Aux termes des art. 25 al. 1 LPGA et 24 LPCC, les prestations indûment touchées doivent être restituées. De même, d'après l'art. 33 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 29 mai 1997 (LaLAMal), en sa teneur en vigueur dès le 1er janvier 2007, les subsides d'assurance-maladie indûment touchés doivent être restitués en appliquant par analogie l'art. 25 LPGA. Lorsque des subsides ont été indûment touchés par un bénéficiaire des prestations du SPC, cet office peut en demander la restitution au nom et pour le compte du service de l'assurance-maladie (cf. art. 33 al. 2 LaLAMal).
Selon la jurisprudence, la modification de décisions d'octroi de prestations complémentaires peut avoir un effet ex tunc - et, partant, justifier la répétition de prestations déjà perçues - lorsque sont réalisées les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative. Comme par le passé, soit avant l'entrée en vigueur de la LPGA au 1er janvier 2003, l'obligation de restituer suppose aujourd'hui encore, conformément à la jurisprudence rendue à propos de l'art. 47 al. 1 aLAVS ou de l'art. 95 aLACI (p. ex., ATF 129 V 110 consid. 1.1, 126 V 23 consid. 4b, 122 V 21 consid. 3a), que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision - formelle ou non - par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATFA non publié du 14 novembre 2006, P 32/06, consid. 3 ; ATF 130 V 320 consid. 5.2 et les références). A cet égard, la jurisprudence constante distingue la révision d'une décision entrée en force formelle, à laquelle l'administration est tenue de procéder lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21 consid. 3a, 138 consid. 2c, 173 consid. 4a, 272 consid. 2, 121 V 4 consid. 6 et les références), de la reconsidération d'une décision formellement passée en force de chose décidée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à laquelle l'administration peut procéder pour autant que la décision soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 122 V 21 consid. 3a, 173 consid. 4a, 271 consid. 2, 368 consid. 3, 121 V 4 consid. 6 et les arrêts cités). En ce qui concerne plus particulièrement la révision, l'obligation de restituer des prestations complémentaires indûment touchées et son étendue dans le temps sont indépendantes de la bonne foi du bénéficiaire des prestations, car il s'agit simplement de rétablir l'ordre légal, après la découverte du fait nouveau (cf. ATF 122 V 139 consid. 2e).
En l’espèce, il est manifeste que de la non-prise en compte des rentes perçues en réalité par le bénéficiaire a résulté une décision sans nul doute erronée et dont la rectification revêt une importance notable. Les conditions d’une reconsidération sont donc réunies.
Le nouveau calcul des prestations auquel a procédé le SPC n’est contesté qu’en ce qui concerne le montant retenu à titre de loyer, la recourante faisant valoir qu’auraient dû être ajoutés à ce montant les 400 fr. correspondant à la réduction accordée du fait que le bénéficiaire des prestations s’occupait de l’entretien du jardin. Ainsi que le fait remarquer l’intimé, la recourante n’a pas produit de nouveau contrat de bail faisant clairement apparaître que le loyer aurait été augmenté de 400 fr. suite à la disparition du bénéficiaire - disparition ayant entraîné la fin des travaux d’entretien dont il est allégué qu’ils justifiaient une réduction de loyer de 400 fr. L’attestation produite par la recourante ne saurait suffire à cet égard, d’autant que le bail à loyer initialement produit faisait déjà mention de « charges en sus », sans autres précisions. Mais, quoi qu’il en soit, ainsi que le fait remarquer l’intimé, même si l’on admettait qu’une réduction du loyer a été accordée et que l’on augmentait d’autant le montant retenu à ce titre comme dépense, il faudrait parallèlement augmenter dans la même mesure le montant du revenu déterminant, de sorte que l’opération se révèlerait « neutre » en termes de droit aux prestations. Il apparait dès lors que cette question peut rester ouverte.
Se pose en revanche la question de savoir si la décision du SPC est intervenue en temps utile, étant rappelé qu’aux termes de l’art. 25 al. 2 LPGA "le droit de demander la restitution s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation".
Le délai de la prescription relative d'une année commence à courir dès que l'administration aurait dû s'apercevoir, en faisant preuve de l'attention raisonnablement exigible, que les conditions d'une restitution étaient données (Ueli Kieser, ATSG-Kommentar : Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungs-rechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, note 27 ad art. 25). Lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration, le point de départ du délai n'est pas le moment où la faute a été commise mais celui auquel l'administration aurait dû dans un deuxième temps (par exemple à l'occasion d'un contrôle) se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise (ATF 124 V 380 consid. 1 p. 383).
En l’occurrence, le fait que le bénéficiaire ait toujours été secondé dans ses contacts avec les différentes institutions sociales par l’AVIVO ne saurait suffire à démontrer que les documents concernant les rentes incriminées ont été communiqués à l’intimé.
Les seules indications à cet égard ont été communiquées au SPC en septembre 2009, date à laquelle il a alors demandé des explications complémentaires à son bénéficiaire.
Reste cependant à examiner si l’intimé aurait dû - comme le soutient la recourante - procéder à des vérifications antérieures et si l’on doit considérer qu’en faisant preuve de la diligence requise, il aurait eu connaissance des faits plus tôt.
On relèvera à cet égard que selon l’art. 30 de l’ordonnance sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI ; RS 831.301), les services chargés de fixer et de verser les prestations complémentaires doivent réexaminer périodiquement, mais tous les quatre ans au moins, les conditions économiques de leurs bénéficiaires (cf. également l’art. 13 LPCC). Cette disposition n’entraîne cependant pas l’obligation, pour l’intimé, de requérir directement des informations auprès de l’administration fiscale. Il suffit qu’elle se base sur les informations que son bénéficiaire est tenu de lui fournir en vertu de son obligation de collaborer. Or, en l’occurrence, ainsi que cela a été indiqué plus haut, il n’a pu être établi que le bénéficiaire aurait informé l’intimé du versement des rentes incriminées. Au contraire, il n’a jamais attiré l’attention du SPC sur le fait que le montant retenu à titre de revenu déterminant ne correspondait pas à la réalité, ce qui n’aurait pourtant pas dû échapper à l’attention de l’AVIVO.
En conséquence, on retiendra que ce n’est effectivement qu’en septembre 2009 que l’intimé a eu connaissance des faits et qu’en rendant une décision de restitution en date du 10 novembre 2009, il a donc agi en temps utile. En conséquence, le recours est rejeté.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Déclare le recours recevable.
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF; RS 173.110) aux conditions de l’art. 95 LTF pour ce qui a trait aux prestations complémentaires fédérales, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire (articles 113 ss LTF) aux conditions de l’art. 116 LTF pour ce qui a trait aux prestations complémentaires cantonales. Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie-Catherine SECHAUD
La présidente
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le