ATAS/1040/2011

POUVOIR JUDICIAIRE

A/3043/2010 ATAS/1040/2011

COUR DE JUSTICE

Chambre des assurances sociales

Arrêt du 9 novembre 2011

4ème Chambre

En la cause

Monsieur C______________, domicilié à Genève

recourant

contre

CAISSE DE CHOMAGE DU SIT, sise rue des Chaudronniers 16, 1204 Genève

intimée

EN FAIT

Monsieur C______________ (ci-après : l'assuré ou le recourant), juriste, s'est inscrit au chômage le 24 novembre 2003.

Suite à une nouvelle inscription du 14 mai 2007, l'assuré a sollicité de la caisse de chômage du SIT (ci-après : la caisse ou l'intimée) le versement des indemnités journalières pour la période du 1er juin au 2 juillet 2007 inclus, par demande du 28 août 2007. Il a joint à sa demande des justificatifs de sa situation financière.

Par courrier du 31 août 2007, la caisse a informé l'assuré que, pour traiter son dossier, il était indispensable qu'il lui fasse parvenir copie de la confirmation d'inscription de l'Office cantonal de l’emploi (ci-après l’OCE), de ses douze dernières fiches de salaire, de la lettre de congé ainsi que de son dernier contrat de travail. L'assuré s'est exécuté le 16 octobre 2007.

Par courrier du 5 mars 2009, l'assuré a réitéré sa demande de versement d'indemnités journalières pour la période du 1er juin au 10 juillet 2007.

Le 17 mars 2009, la caisse a informé l'assuré qu'il n'avait pas transmis les formulaires d'indications sur la personne assurée (ci-après: IPA) de juin et juillet 2007 dans le délai de trois mois prévu à cet effet, soit au début du mois d'octobre 2007.

Le 7 juillet 2009, l'assuré a adressé les formulaires IPA pour les mois de juin et juillet 2007 à la caisse, afin de compléter son dossier.

Le 19 octobre 2009, l'assuré a mis la caisse en demeure de rendre une décision formelle.

Par décision du 9 novembre 2009, la caisse a nié le droit du recourant au versement rétroactif des indemnités de chômage pour les mois de juin et juillet 2007, motif pris que son droit aux indemnités n’avait pas été exercé dans les trois mois suivant la période de contrôle à laquelle il se rapportait. Ledit droit était ainsi éteint depuis fin octobre 2007. Par ailleurs, l’OCE lui avait communiqué, le 24 août 2007, une fiche d’annulation pour le 30 juin 2007.

L’assuré a formé opposition en date du 27 novembre 2009, alléguant que la caisse ne lui avait jamais laissé entendre, avant le courrier du 17 mars 2009, que son dossier était lacunaire, de sorte que le délai de prescription dont elle se prévalait était constitutif d'un abus de droit. C'était ainsi le comportement - dolosif ou résultant d'une simple négligence - de la caisse qui avait motivé le dépassement du délai de trois mois pour faire valoir son droit au versement d'indemnités de chômage.

Par acte du 17 mai 2010, l’assuré a saisi le Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-après : le TCAS) d’une demande tendant à obtenir la condamnation de la caisse au paiement de ses indemnités journalières pour la période du 1er juin 2007 au 10 juillet 2007 inclus. Au surplus, il a fait grief à la caisse de refuser de rendre une décision formelle sujette à recours au sujet de sa demande, commettant ainsi un déni de justice.

Par arrêt du 14 juillet 2010, le TCAS a déclaré le recours pour déni de justice recevable et invité la caisse à rendre sans délai une décision sur opposition dûment motivée.

Par décision du 23 juillet 2010, la caisse a rejeté l’opposition de l’assuré, considérant qu'elle n'avait jamais laissé entendre à l'assuré que son dossier ne comportait aucune lacune.

Le 13 septembre 2010, l'assuré a interjeté recours contre ladite décision auprès du TCAS, concluant à son annulation et à la condamnation de la caisse au versement des indemnités journalières pour juin et juillet 2007. À l'appui de son écriture, le recourant a exposé que ni l'intimée, ni l'OCE ne l'avaient rendu attentif de manière expresse et dénuée d'équivoque aux conséquences du caractère péremptoire du délai légal de trois mois pour exercer son droit au versement d'indemnités de chômage. L'intimée ayant violé son devoir légal d'information, il se justifiait de lui allouer les indemnités de chômage réclamées.

Dans sa réponse du 11 octobre 2010, l'intimée a confirmé sa position.

La Chambre des assurances sociales (ci-après : la Cour de céans), compétente depuis le 1er janvier 2011, a convoqué les parties à une audience de comparution personnelle qui s’est tenue en date du 16 février 2011. Le recourant a exposé qu'après avoir suivi la séance d'information de l'OCE, il avait été inscrit au chômage cinq à six semaines en 2007 et que son conseiller - qu'il n'avait rencontré qu'une seule fois - ne lui avait alors pas remis les formulaires IPA pour les périodes concernées. Il a soutenu avoir demandé le versement des indemnités de chômage à la caisse dès 2007 ; l'intimée ne l'avait toutefois informé qu'en 2009 que des formulaires IPA manquaient à son dossier. En juillet 2009, alors qu'il s'était réinscrit au chômage, il avait rencontré une nouvelle fois son conseiller de 2007, lequel avait reconnu ne pas lui avoir remis les feuilles IPA à l'époque. Selon le recourant, en 2007, la pratique voulait que le placeur remette lesdites feuilles en main propre du chômeur, alors que, postérieurement, un guichet où il fallait les demander a été mis en place. À l'heure actuelle, elles sont envoyées par la poste, depuis Berne. Il a indiqué que depuis son inscription en mai 2007 et jusqu'en 2009, la caisse ne l'avait à aucun moment informé que son dossier n'était pas complet et qu'il manquait en particulier les formulaires IPA. À ce titre, lorsqu'il se renseignait auprès de l'intimée, par écrit ou par téléphone, on lui répondait que son dossier était en cours de traitement et qu'il n'était pas le seul. S'il avait été informé par l'intimée que les feuilles IPA faisaient défaut dans son dossier, il aurait immédiatement fait le nécessaire pour y remédier.

L'intimée, dûment convoquée mais non excusée, ne s'est pas présentée à cette audience.

Par ordonnance du même jour, la Cour de céans a requis l'apport du dossier de l'OCE relatif au recourant.

L’intimée, par courrier du 17 février 2011, a communiqué la totalité du dossier concernant le délai-cadre du 1er juin 2007 au 31 mai 2009. Elle n’a toutefois pas été en mesure de retrouver l’IPA pour le mois de juin 2007. Cela étant, vu que le recourant a précisé avoir fait parvenir l’IPA en question par pli recommandé au début du mois de juillet 2009, soit avec près de 21 mois de retard, il ne subsistait aucune chance que ce document puisse être retrouvé, en raison du temps écoulé.

Dans sa détermination du 7 mars 2011, le recourant a relevé que l'intimée avait requis de lui l'apport de toutes sortes de preuves - notamment ses douze dernières fiches de salaire, alors que celui-ci n'avait pas évolué - sans jamais lui demander les feuilles IPA relatives à juin et juillet 2007. Ce n'est que courant 2009 que l'intimée lui a opposé le prétexte de la péremption, alors que lesdits formulaires IPA ne lui avaient jamais été remis en 2007, ni réclamés par qui que ce soit.

Par courrier du 16 juin 2011, le recourant a encore rappelé n'avoir jamais reçu les formulaires IPA et que son placeur pourrait en témoigner.

Après communication des écritures du recourant à l’intimée, la cause a été gardée à juger.

EN DROIT

Conformément à l'art. 56 V al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 22 novembre 1941 en vigueur jusqu’au 31 décembre 2010 (aLOJ; RS E 2 05), le Tribunal cantonal des assurances sociales connaissait, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0).

Depuis le 1er janvier 2011, cette compétence est revenue à la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice, laquelle reprend la procédure pendante devant le Tribunal cantonal des assurances sociales (art. 143 al. 6 de la LOJ du 26 septembre 2010).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

La LPGA, entrée en vigueur le 1er janvier 2003 et entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine des assurances sociales, s'applique (art. 1 LACI) dès lors que les faits litigieux sont postérieurs au 1er janvier 2003 (cf. ATF 130 V 446 consid. 1 et ATF 129 V 4 consid. 1.2). Les modifications de la LACI du 22 mars 2002 (3ème révision) et de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité du 28 mai 2003 (OACI; RS 837.02), entrées en vigueur le 1er juillet 2003, sont régies par le même principe et sont donc applicables.

Le délai de recours est de 30 jours (art. 60 LPGA). La décision sur opposition date du 23 juillet 2010 et les délais sont suspendus du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 38 al. 4 let. b et 60 al. 2 LPGA), de sorte que le recours du 13 septembre 2010 a été formé en temps utile (art. 39 al. 1 et 60 al. 2 LPGA).

Interjeté dans les forme et délai prescrits par la loi, le présent recours est ainsi recevable (art. 56 et 60 LPGA ; art. 89B de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 - LPA ; E 5 10).

Le litige porte sur la question de savoir si la caisse était en droit de refuser le versement des indemnités du 1er juin au 10 juillet 2007 compris.

Aux termes de l'art. 20 al. 3 LACI, le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Les indemnités qui n'ont pas été perçues sont périmées trois ans après la fin de ladite période.

L'art. 27a OACI dispose par ailleurs que chaque mois civil constitue une période de contrôle. Aussi, selon la jurisprudence, le délai de trois mois de l'art. 20 al. 3 LACI commence à courir à l'expiration de la période en cause, indépendamment du fait qu'une procédure de recours concernant le droit à l'indemnité de chômage est pendante (ATFA non publié C 189/04 du 28 novembre 2005, consid. 3).

La règle posée à l’art. 20 al. 3 LACI n’est pas une simple prescription d’ordre, mais une condition formelle du droit à l’indemnité car, selon le texte légal, le droit de l’assuré s’éteint s’il n’est pas exercé en temps utile.

Selon l'art. 29 al.1 OACI, l'assuré exerce son droit en remettant à la caisse sa demande d'indemnité dûment remplie, le double de la demande d'emploi sur formule officielle, les attestations de travail concernant les deux dernières années, l’extrait du fichier «Données de contrôle» ou la formule «Indications de la personne assurée», ainsi que tout autre document que la caisse demande pour juger de son droit aux indemnités. Ces exigences ont pour but de permettre à la caisse de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation afin de prévenir d'éventuels abus en disposant des éléments essentiels qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause (ATFA du 28 novembre 2005). L’art. 20 al. 3 LACI manquerait son but s’il suffisait, pour que soit respecté le délai de trois mois, que l’assuré ait réclamé, sans autres justificatifs, le paiement de l’indemnité prétendue. Au demeurant, un délai de trois mois apparaît suffisamment long pour que l’on puisse raisonnablement exiger de l’intéressé qu’il adresse à la caisse, en temps utile, les pièces nécessaires à l’exercice de son droit (ATF 113 V 66). L'art. 29 al. 3 OACI prévoit, qu'au besoin, la caisse lui impartit un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d'une négligence. Ce délai ne peut et ne doit être accordé que pour compléter les premiers documents et non pour pallier à leur absence (ATF 8C_320/2010 du 14 décembre 2010).

Les délais prévus par l'art. 20 al. 3 LACI sont des délais de péremption qui ne peuvent être ni prolongés ni interrompus, mais peuvent faire l'objet d'une restitution s'il existe une excuse valable pour justifier le retard (arrêt 8C_840/2009 du 27 novembre 2009 et les références).

En l'espèce, il n'est pas contesté que l'assuré n'a remis les formulaires IPA relatifs à la période du 1er juin au 10 juillet 2007 inclus que le 7 juillet 2009, soit tardivement, de sorte que le droit aux indemnités pour ces mois s'est éteint.

L'assuré allègue néanmoins que l'intimée ne l'a pas informé avant le 17 mars 2009 que les formulaires IPA manquaient à son dossier, de sorte que les conséquences péremptoires du délai de trois mois en vu de l'exercice du droit au versement des indemnités de chômage ne sauraient lui être opposées. Il précise par ailleurs que son conseiller en placement ne lui avait pas remis les formulaires en question lors de l'unique entretien qu'ils ont eu en juin 2007, alors même qu'en 2007, cette tâche incombait au placeur. Pour ces motifs, il se prévaut d'une violation de l'obligation de renseigner de la caisse à son endroit et exige la restitution du délai de trois mois.

Par conséquent, il s'agit de déterminer si le recourant peut se prévaloir de sa bonne foi ainsi que du fait que la caisse n'a pas satisfait à l'obligation imposée par le législateur de le renseigner.

L’art. 27 LPGA prévoit que, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1er). Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2).

L’alinéa premier ne porte que sur une information générale des assurés, par le biais par exemple de brochures d’informations ou de lettres-circulaires. En revanche, l’alinéa 2 prévoit l’obligation de donner une information précise ou un conseil dans un cas particulier, de sorte qu’il peut conduire à l’obligation de verser des prestations sur la base du principe de la bonne foi (voir à ce propos la Journée AIM, « Premiers problèmes d’application de la LPGA », intervention de Monsieur le Juge fédéral Ulrich MEYER, le 7 mai 2004 à Lausanne).

Plus particulièrement, le devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'art. 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 consid. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit connaître pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l'assureur (cf. EUGSTER, ATSG und Krankenversicherung: Streifzug durch Art. 1-55 ATSG, RSAS 2003 p. 226). Le devoir de conseil s'étend non seulement aux circonstances de faits déterminants, mais également aux circonstances de nature juridique (SVR 2007 KV n° 14 p. 53 et la référence). Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration (MEYER, Grundlagen, Begriff und Grenzen der Beratungspflicht der Sozialversicherungsträger nach Art. 27 Abs. 2 ATSG, in : Sozialversicherungsrechtstagung 2006, St-Gall 2006, p. 27 n° 35).

À ce titre, l'art. 19a OACI, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, précise que les organes d'exécution mentionnés à l'art. 76 al. 1 let. a à d LACI, soit notamment les caisses de chômage (let. a), renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, entrant dans leur domaine d’activité (art. 81 LACI).

D'après la jurisprudence, le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée de l'administration qui peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst., à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 consid. 5; ATF non publié 8C_601/2009 du 31 mai 2010, consid. 4.2).

Ainsi, selon la jurisprudence, la restitution du délai de trois mois de l'art. 20 al. 3 LACI peut être accordée s'il y a eu violation du droit à la protection de la bonne foi qui permet au citoyen (assuré) d'exiger que l'autorité (assureur social) qu'elle restitue un délai parvenu à échéance par un manquement de sa part. Le grief de violation d'une obligation de renseigner plus générale apparaît toutefois infondé tant qu'il n'existe pas de circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF 124 V 220s. consid. 2b/aa).

Le Tribunal fédéral (TF) a ainsi précisé qu'aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'art. 27 LPGA n'incombe à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations (ATF 133 V 249 consid. 7.2).

Dans un arrêt rendu le 20 septembre 2006 en la cause C_318/2005, le TF s’est penché sur le cas d'un assuré qui reprochait à l'assurance de ne pas l'avoir informé de ce qu'il devait continuer à effectuer des recherches d'emploi alors qu'il avait été engagé par une organisation internationale à plein temps pour un salaire inférieur à ses indemnités de chômage. Il a jugé qu'il incombait à cet assuré, en cas de doute, de se renseigner ; en effet, dès lors qu’il était au bénéfice d'indemnités compensatoires, il ne pouvait raisonnablement considérer qu'il était délié de son obligation de trouver un emploi convenable. Le TF a ainsi retenu, dans le cadre de l'application de l'art. 27 LPGA, le devoir pour l'assuré de faire preuve de diligence.

Il a jugé, dans un arrêt du 14 décembre 2010, qu'un assuré qui n'avait pas remis les formules IPA en temps utile pouvait néanmoins se prévaloir de sa bonne foi, son conseiller lui ayant donné des renseignements erronés quant à la reddition desdits documents. La caisse n'avait par ailleurs pas rempli son obligation d'informer en omettant d'indiquer à l'assuré les conséquences de la non-remise des formules IPA dans le délai de trois mois (cf. arrêt 8C_320/2010).

En l'espèce, le recourant allègue que ni la caisse, ni l'OCE ne l'ont rendu attentif de manière expresse et dénuée d'équivoque aux conséquences du caractère péremptoire du délai légal de trois mois pour exercer son droit au versement des indemnités de chômage. Il estime ainsi que l'intimée n'a pas satisfait à l'exigence d'information consacrée à l'art. 27 LPGA, de sorte que la restitution du délai précité doit lui être accordée.

De son côté, l'intimée considère que le droit du recourant au versement rétroactif des indemnités de chômage pour les mois de juin et juillet 2007 s'est éteint, l'intéressé n'ayant pas fait parvenir les documents utiles à l'activation de ce droit dans le délai de trois mois prévu à cet effet.

À la lecture des pièces versées au dossier, il appert que le recourant, suite à sa réinscription au chômage et à l’ouverture de son délai-cadre, a déposé auprès de l’intimée, par courrier recommandé du 28 août 2007, une demande d’indemnités de chômage pour la période du 1er juin au 2 juillet 2007 compris.

En réponse à cette première demande, la caisse a informé le recourant, par courrier du 31 août 2007, que pour qu’elle puisse entrer en matière sur le versement des indemnités, il devait lui faire parvenir un certain nombre de documents. Elle a ainsi exigé de l'assuré qu'il fournisse la copie de sa confirmation d'inscription à l'OCE, ses douze dernières fiches de salaire, sa lettre de congé ainsi que son dernier contrat de travail. L'assuré s'est exécuté le 16 octobre 2007, sans que la caisse ne l'informe à aucun moment avant le 17 mars 2009 que les formulaires IPA - indispensables à l'ouverture de son droit aux prestations de chômage selon l'art. 29 al. 1 let. d OACI - ne lui avaient jamais été communiqués. Or, conformément au devoir de renseignement particulier qui incombe à l'administration, l'intimée aurait dû rendre l'assuré attentif, en août 2007 déjà, au fait que les formulaires IPA manquaient à son dossier, ainsi qu'aux conséquences de la non remise desdits formulaires dans le délai légal de trois mois. Il apparaît d'ailleurs au degré de la vraisemblance prépondérante, que si le recourant avait été informé clairement par la caisse du fait que son droit aux indemnités risquait de s’éteindre s’il ne produisait pas les formulaires en question dans le délai de trois mois suivant la fin de la période de contrôle, il se serait sans doute exécuté sans tarder et aurait pu ainsi sauvegarder ses droits, le délai de péremption pour le mois de juin 2007 échéant le 30 septembre 2007.

En effet, il ne s’agissait pas en l’occurrence de pallier à l’absence de documents, mais de compléter la demande d’indemnités déposée dans le délai légal. Dans ces conditions, il appartenait à l’intimée d'avertir le recourant de son obligation de remettre en temps utile les formules en question, ainsi que des conséquences d'une remise tardive.

En omettant de communiquer ces informations à l'assuré, la caisse a violé le devoir d'information consacré à l'art. 27 LPGA, de sorte que le recourant peut se prévaloir de sa bonne foi, au sens de la jurisprudence précitée.

Au vu de ce qui précède, le recours, bien fondé, est admis. Les décisions des 9 novembre 2009 et 23 juillet 2010 sont annulées et la cause renvoyée à l’intimée afin qu’elle statue sur le droit à l’indemnité pour les mois de juin et juillet 2007, sans égard au délai de péremption prévu à l’art. 20 al. 3 LACI.

PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

A la forme :

Déclare le recours recevable.

Au fond :

L'admet et annule la décision sur opposition du 23 juillet 2010, ainsi que celle du 9 novembre 2009.

Renvoie la cause à l’intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dit que la procédure est gratuite.

Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

La greffière

Isabelle CASTILLO

La présidente

Juliana BALDE

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le