ATAS/658/2011

POUVOIR JUDICIAIRE

A/1354/2011 ATAS/658/2011

COUR DE JUSTICE

Chambre des assurances sociales

Arrêt du 28 juin 2011

1ère Chambre

En la cause

Madame B___________, domiciliée à Carouge, représentée par VILLE DE CAROUGE, Service des Affaires sociales

recourante

contre

SYNA CAISSE DE CHOMAGE, Office de paiement, sise route du Petit-Moncor 1, 1752 Villars-sur-Glâne 2

intimée

EN FAIT

Madame B___________, célibataire, s'est réinscrite le 11 décembre 2008 auprès de l'OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, et a déposé une demande d'indemnité de chômage. Elle a, dans le formulaire ad hoc, indiqué qu'elle avait à sa charge ses deux enfants BA___________ et BB___________, respectivement nés les 6 février 2002 et 19 juin 2003, et qu'elle entendait faire valoir son droit à des allocations pour eux auprès de l'assurance-chômage (cf. points 11 et 12 du formulaire). La CAISSE DE CHOMAGE SYNA (ci-après la Caisse de chômage) a ouvert en sa faveur un délai-cadre d'indemnisation à compter de décembre 2008.

Par courrier du 19 décembre 2008, la Caisse de chômage lui a demandé de lui faire parvenir, dans les plus brefs délais - le dossier n'étant traité que lorsqu'il est complet - le certificat de radiation des allocations familiales, la copie de l'acte de naissance de ses enfants, l'attestation de l'employeur X_________, la copie du contrat de travail y relatif et des fiches de salaires.

L'intéressée a produit ces documents, sauf le premier.

L'intéressée a été mise au bénéfice des indemnités de chômage jusqu'au 23 mai 2010, date à laquelle lui ont été versées des prestations cantonales en cas de maladie (PCM). Elle s'est retrouvée sans emploi de juin à août 2010, puis a exercé une activité lucrative de septembre 2010 à avril 2011.

De juillet 2008 à mars 2010, la CAISSE D'ALLOCATIONS FAMILIALES POUR PERSONNES SANS ACTIVITE LUCRATIVE (ci-après la CAFNA) lui a versé des allocations familiales pour ses deux enfants. La CAFNA lui a réclamé par décision du 22 octobre 2010 le remboursement de ces allocations, ayant constaté qu'elle avait repris une activité salariée.

Par téléphone, l'intéressée a demandé à la Caisse de chômage de verser à la CAFNA les suppléments allocations familiales qui lui étaient dus depuis décembre 2008 et à elle-même les allocations d'avril et mai 2011.

Par courrier du 4 octobre 2010, la Caisse de chômage lui a confirmé qu'elle ne pouvait donner suite à sa demande, au motif qu'il lui aurait fallu la déposer au plus tard le 31 mars 2009 en application de l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (LACI).

Par courrier du 18 février 2011, l'intéressée, représentée par le Service des affaires sociales de la Ville de Carouge, a réitéré la même demande, expliquant que le but de la démarche était de remettre de l'ordre dans son dossier afin qu'elle puisse obtenir une attestation de radiation de la part de la Caisse de chômage qui permettait le versement des allocations familiales courantes. Elle a précisé à cet égard qu'elle vit de l'assistance depuis de nombreuses années en complément à ses revenus et "qu'elle a laissé aller ses affaires administratives à vau-l'eau".

La Caisse de chômage a établi le 4 mars 2011 une attestation selon laquelle l'intéressée a bénéficié des indemnités fédérales de chômage du 11 décembre 2008 au 23 mai 2010, sans supplément allocations familiales, et par décision du même jour, lui a confirmé sa position.

L'intéressée a formé opposition le 10 mars 2011.

Par décision du 18 avril 2011, la Caisse de chômage a rejeté l'opposition. Elle admet que l'intéressée a annoncé ses deux enfants lors de sa réinscription le 11 décembre 2008, rappelle qu'elle lui a alors demandé de lui transmettre la copie de l'acte de naissance des enfants et le certificat de radiation des allocations familiales de la précédente caisse d'allocations, et souligne que l'intéressée ne lui a précisément pas remis ce deuxième document.

Se fondant ainsi sur l'art. 20 al. 3 LACI, la Caisse de chômage considère que la demande du 18 février 2011 est tardive.

L'intéressée, toujours par l'intermédiaire de son mandataire, a interjeté recours le 28 avril 2011 contre ladite décision. Elle estime qu'il est inconcevable que des personnes au bénéfice d'indemnités de chômage soient moins bien traitées que les personnes sans activité lucrative. Elle conclut à ce que la Cour de céans examine le recours à la lumière de la loi sur les allocations familiales et non de la LACI, et qu'elle dise à la Caisse de chômage de verser les allocations rétroactives dues à la CAFNA pour la période de décembre 2008 à mars 2010, et à elle-même pour la période portant sur avril et mai 2011. Elle précise enfin que bien que ne percevant plus d'allocations depuis mars 2010, la CAFNA ayant suspendu son dossier, l'Hospice général calcule le montant de l'assistance qu'il lui verse comme si elle en recevait.

Dans sa réponse du 25 mai 2011, la Caisse de chômage a conclu au rejet du recours, considérant que le délai légal de trois mois pour requérir le droit au supplément allocations familiales était échu.

Ce courrier a été transmis à l'intéressée, et la cause gardée à juger.

EN DROIT

Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

Déposé dans les forme et délai prévus par la loi, le présent recours est recevable (art. 60 LPGA).

La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine des assurances sociales, s'applique.

Le litige porte sur la question de savoir si le droit de l'intéressée visant à obtenir le supplément allocations familiales de décembre 2008 à mars 2010, d'une part, et d'avril à mai 2011, d'autre part, s'est éteint.

D'après l'art. 22 al. 1 LACI, l'indemnité journalière pleine et entière s'élève à 80% du gain assuré, ou à 70% pour les personnes visées à l'art. 22 al. 2 LACI. L'assuré touche en outre un supplément qui correspond au montant, calculé par jour, des allocations légales pour enfants et formation professionnelle auxquelles il aurait droit s'il avait un emploi. Ce supplément n'est versé qu’aux conditions suivantes :

a. les allocations ne sont pas versées à l’assuré durant la période de chômage;

b. aucune personne exerçant une activité lucrative ne peut faire valoir de droit aux allocations pour ce même enfant.

L'art. 34 OACI précise que ce supplément est calculé d'après la loi régissant les allocations familiales du canton où l'assuré est domicilié.

Selon l'art. 2 de la loi genevoise sur les allocations familiales (LAF), sont assujettis :

"a) (…)

b) les salariés au service d'un employeur tenu de s'affilier à une caisse d'allocations familiales en application de l'article 23, alinéa 1, de la présente loi;

c) les salariés domiciliés dans le canton dont l'employeur n'est pas tenu de payer des cotisations selon l'article 6 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946;

d) les personnes, domiciliées dans le canton, qui exercent une activité indépendante;

e) les personnes sans activité lucrative, domiciliées dans le canton et assujetties à la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946."

L'art. 3 LAF précise que la personne assujettie peut bénéficier des prestations pour :

"a) les enfants avec lesquels elle a un lien de filiation en vertu du code civil;

b) les enfants du conjoint ou du partenaire enregistré;

c) les enfants recueillis;

d) ses frères, sœurs et petits-enfants si elle en assume l'entretien de manière prépondérante."

L'art. 3A LAF interdit, comme l'art. 22 al. 2 LACI, le cumul et l'art 3B LAF règle les questions d'ayant-droit prioritaire en cas de concours de droits.

Il résulte de ce qui précède que le supplément allocations familiales n'est dû que si l'assuré ou une autre personne ne touche pas d'allocations d'une autre source pendant la durée du chômage.

Il résulte du fichier Calvin que le père de BA___________ et BB___________, avec lequel l'intéressée n'est pas mariée, n'a jamais été domicilié en Suisse et n'y exerce pas non plus d'activité lucrative. Il n'a pu dès lors faire valoir aucun droit aux allocations familiales au sens de l'art. 22 al. 1 let. b LACI.

Il y a lieu de constater que l'intéressée a été mise au bénéfice des allocations par la CAFNA de décembre 2008 à mars 2010, celle-ci l'ayant considérée comme non active. Or, elle était au chômage durant cette période, de sorte que c'est à tort que la CAFNA lui avait reconnu le droit à des allocations. Du reste, celle-ci, par décision du 22 octobre 2010, lui en a réclamé le remboursement (art. 25 LPGA). Aussi doit-on considérer que les allocations n'ont en réalité pas été versées à l'intéressée de décembre 2008 à mars 2010 au sens de l'art. 22 al. 1 let. a LACI. Rien ne s'oppose en conséquence à ce que le droit de l'intéressée au supplément allocations familiales soit admis.

Reste à déterminer si l'intéressée a fait valoir son droit conformément aux dispositions légales et règlements applicables.

L'art. 20 LACI prévoit que le chômeur exerce son droit à l'indemnité auprès d'une caisse qu'il choisit librement (al. 1). Il est tenu de présenter à la caisse une attestation de travail délivrée par son dernier employeur (al. 2). Le droit s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Les indemnités qui n'ont pas été perçues sont périmées trois ans après la fin de ladite période (al. 3).

Chaque mois civil constitue une période de contrôle (art. 27a OACI).

Selon l'art. 29 OACI, l'assuré exerce son droit, notamment, en remettant sa demande d'indemnité dûment remplie, le double de la demande d'emploi, les attestations de travail concernant les deux dernières années, l'extrait du fichier «Données de contrôle» ou la formule « Indications de la personne assurée » (al. 1 let. d et al. 2 let.a), et tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux indemnités.

Selon le Tribunal fédéral (ci-après TF), ces exigences ont pour but de permettre à la caisse de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus, en disposant des éléments essentiels qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause (ATFA non publié du 28 novembre 2005, C 189/04, consid. 3; DTA 2000 no 6 p. 30 consid. 1c). Cette exigence se justifie par le fait que la caisse doit être dûment renseignée sur tous les éléments - ou, à tout le moins, sur les éléments essentiels (ATF 113 V 66, p. 69) - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions du requérant: l'art. 20 al. 3 LACI manquerait son but s'il suffisait, pour que soit respecté le délai de trois mois, que l'assuré ait réclamé, sans autres justificatifs, le paiement de l'indemnité prétendue. Au demeurant, un délai de trois mois apparaît suffisamment long pour que l'on puisse raisonnablement exiger de l'intéressé qu'il adresse à la caisse, en temps utile, les pièces nécessaires à l'exercice de son droit (ATF 113 V 66, p. 69).

Le TF a confirmé que le délai de trois mois s'appliquait au supplément correspondant aux allocations familiales, quand bien même il ne s'agit pas d'une prestation relevant de l'assurance-chômage mais de la législation relative aux allocations familiales. Dans un arrêt du 7 août 2002 (C 140/00 /Rp), le TF a cependant constaté que l'intéressée n'avait pas formulé la demande de supplément allocations familiales au moment de son inscription au chômage, dans le formulaire prévu à cet effet, ni à l'occasion des feuilles de contrôle mensuel où la question de savoir si elle avait des enfants en bas âge ou en formation ou si tout autre élément avait subi une modification lui était régulièrement posée, mais deux ans après avoir perçu les indemnités journalières. Il a jugé que le principe régissant la demande de prestations d'invalidité, applicable aux demandes déposées auprès de l'assurance-chômage, selon lequel l'assuré n'a pas à préciser le genre de prestations qu'il requiert, ne s'étendait pas à la demande de supplément correspondant aux allocations familiales, dans la mesure où il ne s'étendait pas à des prestations qui sont sans rapport avec les indications données par l'assuré ou dont on ne peut supposer qu'elles entrent en considération (cf. également ATAS/56/2009).

En l'espèce, l'intéressée a expressément déclaré dans le formulaire de demande d'indemnités de chômage, rempli le 11 décembre 2008, qu'elle réclamait également le supplément AF pour ses deux enfants. Il est vrai cependant qu'elle n'a pas produit toutes les pièces nécessaires à l'examen de son droit. Elle n'a en particulier pas communiqué à la Caisse de chômage le certificat de radiation de la précédente caisse d'allocations familiales qui lui avait pourtant été demandé le 19 décembre 2008. La Caisse de chômage n'avait du reste pas manqué d'attirer à cette occasion son attention sur le fait que le dossier ne serait traité que lorsqu'il serait complet. C'est ainsi que, selon la Caisse de chômage, le droit au supplément allocations familiales se serait en l'occurrence éteint pour ne pas avoir été exercé dans les trois mois "suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte", au sens de l'art. 20 al. 3 LACI.

Il y a toutefois lieu de rappeler qu'à teneur de l'art. 43 al. 3 LPGA,

"Si l’assuré ou d’autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur obligation de renseigner ou de collaborer à l’instruction, l’assureur peut se prononcer en l’état du dossier ou clore l’instruction et décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai de réflexion convenable."

Dans le domaine des assurances sociales notamment, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'administration ou le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (cf. ATF 125 V 195 consid. 2 et les références; voir également les art. 43 et 61 let. c LPGA).

Selon les circonstances, l'assureur social se heurtant à un manque de collaboration d'une partie peut, après lui avoir imparti un délai pour respecter ses obligations et l'avoir avertie des conséquences de son attitude, se prononcer en l'état du dossier; le cas échéant, il pourra rejeter la demande présentée par cette partie en considérant que les faits dont elle entend tirer un droit ne sont pas démontrés (cf. ATF 117 V 264 consid. 3b et les références). Au lieu de se prononcer sur le fond, en l'état du dossier, l'assureur peut également, selon les circonstances, rendre une décision d'irrecevabilité de la demande dont il est saisi (cf. ATF 108 V 230 sv., consid. 2; voir également Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, n° 229, p. 108 sv.; Maurer, Unfallversicherungsrecht, p. 256; Hardy Landolt, Das Zumutbarkeitsprinzip im schweizerischen Sozialversicherungsrecht, thèse, Zurich 1994, p. 172 sv., ainsi que l'art. 43 al. 3 LPGA). Mais l'assureur ne peut se prononcer en l'état du dossier ou refuser d'entrer en matière - le choix de l'une ou l'autre décision dépendra notamment de l'avancement de l'instruction de la cause et de ses conséquences pour l'assuré ou d'éventuels tiers intéressés -, que s'il ne lui est pas possible d'élucider les faits sans difficultés ni complications spéciales, malgré l'absence de collaboration de l'assuré (cf. ATF 108 V 231 sv., 97 V 177; Maurer, op. cit., p. 255 ; ATF du 14 janvier 2003, K 123/01).

En l'espèce, la Caisse de chômage n'a pas nié le droit de l'intéressée au supplément AF, elle s'est bornée à ne pas traiter la demande y relative, sans avoir adressé à l'intéressée un avertissement conforme. Elle ne lui a en particulier notifié aucune mise en demeure écrite l'avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable selon l'art. 43 al. 3, deuxième phrase, LPGA. A cet égard, le courrier du 19 décembre 2008 lui demandant la production de documents ne suffit pas. Une mise en demeure était un préalable obligatoire avant que l'assureur ne puisse statuer en l'état du dossier (KIESEr, ATSG-Kommentar, 2ème éd., no 52 ad art. 43 LPGA ; ATF du 11 octobre 2010, 8C_333/10).

Le fait que des indemnités de chômage lui aient été accordées ne pouvait au surplus que conforter l'intéressée dans l'idée qu'elle avait correctement rempli toutes ses obligations à l'égard de la Caisse.

Aussi le recours est-il admis en ce sens que l'intéressée a droit au supplément AF pour ses enfants depuis décembre 2008. La cause est dès lors renvoyée à la Caisse de chômage pour nouvelle décision.

PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

A la forme :

Déclare le recours recevable.

Au fond :

L'admet en ce sens que l'intéressée a droit au supplément AF pour ses enfants depuis décembre 2008.

Renvoie la cause à la Caisse de chômage pour nouvelle décision.

Dit que la procédure est gratuite.

Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

La greffière

Nathalie LOCHER

La présidente

Doris GALEAZZI

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le