POUVOIR JUDICIAIRE
A/408/2009 ATAS/697/2009
ARRET
DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES
Chambre 5
du 3 juin 2009
En la cause
Monsieur M__________, domicilié à Châtelaine, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître GABUS Pierre
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'ASSURANCE-INVALIDITE, sis rue de Lyon 97, Genève
intimé
EN FAIT
Monsieur M__________, né en 1960, a travaillé en dernier lieu en qualité de monteur en chauffage pour le compte de la société X_________ SA.
Souffrant de douleurs lombaires et cervicales depuis plusieurs années, il a arrêté définitivement de travailler en mai 1995 et, le 23 juin 1995, il a présenté une demande de prestations auprès de l’Office cantonal de l’assurance-invalidité (ci-après : l’OCAI).
Dans un rapport à l’OCAI du 8 septembre 1995, le Dr C_________, médecin traitant a posé les diagnostics de syndrome cervico-lombaire chronique avec cervicobrachialgie droite et radiculite sensitive C5, syndrome de l’artère vertébrale surajouté, troubles statiques et transitionnels lombo-sacrés avec dysplasie L5-S1 sans hernie discale réellement décelable et fibromyalgie. Le patient ne pouvait plus exercer sa profession de chauffagiste, mais une activité plus légère était possible.
Du 2 juin au 30 septembre 1997, l’assuré a effectué un stage d’observation auprès du Centre d’Intégration professionnelle (ci-après : CIP) visant à déterminer dans quels secteurs il était susceptible de travailler. Selon le rapport de synthèse du 7 octobre 1997, l’assuré pouvait travailler à plein temps dans un emploi adapté, excluant les travaux lourds et le port de charges lourdes, en position assise autorisant une légère alternance avec la position debout et sans avoir la tête penchée en avant en permanence. Le rendement moyen obtenu n’était pas représentatif des réelles capacités de travail du recourant, qui n’avait agi que sur stimulations répétées, avec une lenteur généralisée et une grande passivité, ne manifestant ni intérêt ni engagement pour sa réinsertion professionnelle. Par ailleurs, les capacités d’apprentissage ne permettaient pas d’envisager une autre formation qu’une mise au courant en entreprise. Au cours du stage, l’assuré n’avait pas eu un comportement satisfaisant, de sorte que l’évaluation était théorique.
En date du 4 mai 1998, les Drs A_________ et B_________, de la Division de Rhumatologie de l’Hôpital cantonal, ont rapporté que l’assuré avait été hospitalisé du 20 au 30 avril pour des lombocervicalgies chroniques. Un état anxieux avait également été diagnostiqué. Il n’existait toujours pas de substrat anatomique décelable en ce qui concernait les cervicolombalgies. Des malaises avec perte de connaissance avaient été mentionnés par le patient, mais les examens n’avaient rien révélé de particulier sur ce plan.
Par décision du 18 janvier 1999, l’OCAI a octroyé à l’assuré une demi-rente d’invalidité pour cas pénible fondée sur un degré d’invalidité de 43%, avec effet au 1er mai 1996.
Saisie d’un recours de l’assuré, la Commission cantonale de recours en matière d’AVS/AI (devenue ensuite Tribunal cantonal des assurances sociales) a annulé, par jugement du 10 août 1999, la décision du 18 janvier 1999 et renvoyé l’affaire à l’OCAI pour expertise et nouvelle décision.
Le 23 octobre 2000, la Policlinique médicale universitaire de Lausanne, agissant en tant que Centre d’observation médicale de l’assurance-invalidité (COMAI), a adressé à l’OCAI son rapport d’expertise pluridisciplinaire, psychiatrique et rhumatologique. Les experts ont conclu à l’existence d’un syndrome somatoforme douloureux persistant sous forme de dorsalgies et cervicalgies, d'épisode dépressif d'intensité moyenne et de troubles de la personnalité non spécifiés (traits de personnalité impulsive). L’appréciation de la capacité de travail restait difficile, comme lors de tout syndrome douloureux, sans mise en évidence de lésion organique susceptible d’expliquer l’ensemble de la symptomatologie douloureuse, ni son intensité. L’interruption de toute activité était difficile à expliquer, en l’absence d’une affection physique objectivable ou psychiatrique clairement définissable qui en serait la conséquence. Dans ce contexte, une capacité résiduelle de travail de « 50 à 60 % au moins » était raisonnablement exigible.
En date du 12 septembre 2001, l’OCAI a fait parvenir à l'assuré un projet d'acceptation de rente. Retenant une capacité de travail de l'ordre de 80% à 90% dans une activité adaptée et un degré d'invalidité en résultant de 46 %, l’OCAI proposait le maintien de la demi-rente pour cas pénible.
L’assuré ayant contesté ce projet de décision, l’OCAI a notifié une nouvelle décision en date du 19 février 2003, qui confirmait que le degré d’invalidité n’avait pas changé au point d’influencer le droit à la rente, raison pour laquelle la rente allouée précédemment était maintenue. L’assuré a formé opposition à cette décision.
Par décision du 3 février 2004, l’OCAI a remplacé la demi-rente pour cas pénible par un quart de rente d’invalidité à partir du 1er mars 2004, compte tenu des modifications législatives introduites lors de la 4ème révision de la LAI. L’assuré a également formé opposition à cette décision.
Le 30 novembre 2004, l’OCAI a informé l’assuré qu’il entendait réformer les décisions querellées à son détriment (reformatio in pejus) au motif que le trouble somatoforme persistant qu’il présentait ne se manifestait pas avec un degré de sévérité suffisant, au regard des principes développés par la jurisprudence pour que le caractère invalidant de l’affection puisse être reconnu.
En date du 17 janvier 2005, l’assuré a maintenu que son état de santé ne lui permettait plus d’exercer une quelconque activité lucrative, une rente entière devant par conséquent lui être octroyée.
Par décision du 25 janvier 2005, l’OCAI a rejeté les oppositions et constaté que l’assuré ne présentait aucune atteinte à la santé invalidante au sens des art. 8 al. 1 LPGA et 4 al. 1 LAI. Partant le versement du quart de rente d’invalidité était supprimé.
Par jugement du 15 novembre 2005, le Tribunal cantonal des assurances sociales a rejeté le recours de l’assuré et confirmé la décision sur opposition du 25 janvier 2005. L’assuré ne souffrait sur le plan somatique d’aucune atteinte à la santé objectivement décelable. Du point de vue psychiatrique, le trouble somatoforme douloureux n’était pas invalidant, au vu des critères jurisprudentiels. Quant à l’épisode dépressif, il constituait une manifestation réactive d’accompagnement au syndrome somatoforme douloureux et ne pouvait pas faire l’objet d’un diagnostic séparé, ce d’autant moins qu’il s’agissait d’un épisode d’intensité moyenne qui pouvait au demeurant s’amender sous traitement.
Saisi d’un recours de l’assuré, le Tribunal fédéral a jugé, dans un arrêt du 11 mai 2007, que le rejet par l’OCAI de la demande de prestations et la suppression de la rente - allouée à tort - qui en découlait n’étaient pas critiquables. En effet, les investigations médicales effectuées n’avaient révélé chez le recourant aucune atteinte somatique susceptible, par elle-même, d’entraîner une incapacité de travail et de gain d’une certaine importance. Sur le plan psychique, le trouble somatoforme douloureux persistant diagnostiqué ne se manifestait pas avec une sévérité telle que, d’un point de vue objectif, la mise en valeur de la capacité de travail ne puisse plus être exigée de sa part. Partant, le rejet de la demande de prestations n’était pas critiquable.
Par courrier du 4 août 2008, le conseil de l’assuré a fait savoir à l’OCAI que son mandant sollicitait « la mise sur pied de mesures de réadaptation professionnelles ».
L’OCAI a répondu, en date du 18 septembre 2008, que le précédent refus de toute prestation avait été confirmé par le Tribunal fédéral. Pour pouvoir instruire la nouvelle demande, l’assuré était invité à présenter les faits nouveaux qui pouvaient justifier une nouvelle instruction du droit à des prestations de l’assurance-invalidité. Si aucun fait nouveau n’était intervenu, une entrée en matière n’apparaissait pas possible.
L’assuré a rétorqué, en date du 3 décembre 2008, qu’à teneur de l’art. 8 al. 1 LAI, le droit à des mesures professionnelles était aussi prévu pour l’assuré menacé d’une invalidité. Or, le Tribunal fédéral avait observé que le processus maladif perturbait son fonctionnement professionnel depuis de nombreuses années. Il était par conséquent patent qu’il était menacé d’une invalidité et qu’il avait droit à une mesure professionnelle, ce d’autant plus que les incertitudes sur son avenir professionnel dans lesquelles il avait été maintenu pendant toutes ces années de procédure avaient gravement compromis ses chances de retrouver un travail sans aide.
En date du 9 décembre 2008, l’OCAI a rappelé que le Tribunal de céans n’avait pas admis de restriction durable de la capacité de travail, ce qui avait été confirmé par le Tribunal fédéral. Par conséquent, les conditions posées aux articles 8, 15, 17 et 18 LAI n’étaient pas réunies et il n’y avait pas lieu d’entrer en matière sur une nouvelle demande. Le cas était du ressort de l’assurance-chômage.
Par courrier daté du 23 décembre 2008, l’assuré a invité l’OCAI à modifier sa position, au vu des arguments développés dans sa précédente correspondance. Dans la négative, il réclamait qu’on lui notifie une décision en bonne et due forme.
Par décision datée du 9 janvier 2009, l’OCAI a confirmé le refus d’entrer en matière sur la nouvelle demande de prestations, au motif que l’assuré n’avait pas rendu plausible une modification des circonstances depuis la dernière décision. Une simple perturbation dans le fonctionnement professionnel, telle qu’observée par le Tribunal fédéral, n’était pas susceptible d’ouvrir le droit à des mesures de réadaptation, dès lors qu’il n’y avait pas d’incapacité de travail.
Par pli daté du 9 février 2009, mis à la poste le même jour, l’assuré interjette recours contre cette décision en concluant à son annulation. Son droit aux prestations reposait sur le fait qu’il était de toute évidence menacé d’une invalidité, l’OCAI ne pouvant pas se retrancher derrière le fait qu’une incapacité de gain n’avait pas été admise précédemment. L’octroi de ces mesures était censé lui permettre de réintégrer le marché du travail, duquel il avait été éloigné en raison de la passivité coupable de l’OCAI dans le traitement de son dossier.
Dans sa réponse du 12 mars 2009, l’OCAI conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. Le refus d’entrer en matière sur la nouvelle demande de mesures professionnelles était bien fondé, dès lors que le recourant n’avait pas fait état, pièces à l’appui, d’une détérioration de son état de santé, alors même qu’il avait été invité à fournir des éléments susceptibles de justifier une modification des circonstances.
EN DROIT
Conformément à l'art. 56V al. 1 let. a ch. 2 de la loi genevoise sur l'organisation judiciaire (LOJ), le Tribunal cantonal des assurances sociales connaît en instance unique des contestations prévues à l’article 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) qui sont relatives à la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
La loi fédérale du 16 décembre 2005 modifiant la LAI est entrée en vigueur le 1er juillet 2006 (RO 2006 2003), apportant des modifications qui concernent notamment la procédure conduite devant le Tribunal cantonal des assurances (art. 52, 58 et 61 let. a LPGA). Du point de vue temporel, sont en principe applicables les règles de droit en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits et le juge des assurances sociales se fonde en principe, pour apprécier une cause, sur l'état de fait réalisé à la date déterminante de la décision litigieuse (ATF 129 V 1 consid. 1, 127 V 467 consid. 1 et les références). Les règles de procédure quant à elles s'appliquent sans réserve dès le jour de son entrée en vigueur (ATF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMA 1998 KV 37 p. 316 consid. 3b).
Le présent cas est soumis au nouveau droit, dès lors que le recours de droit administratif a été formé après le 1er juillet 2006 (ch. II let. c des dispositions transitoires relatives à la modification du 16 décembre 2005).
Quant aux modifications de la LAI du 6 octobre 2006 (5ème révision de la LAI), entrées en vigueur le 1er janvier 2008, elles sont également applicables en l’espèce, dès lors que la nouvelle demande de prestations a été déposée après leur entrée en vigueur. Cela étant, les dispositions relatives à la procédure de révision et à l’entrée en matière sur une nouvelle demande de prestations après un premier refus (cf. art. 17 LPGA et 87 al. 3 et 4 du règlement sur l’assurance-invalidité du 17 janvier 1961 [RAI]) n’ont pas été modifiées par cette novelle.
Interjeté dans les délai et forme prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA).
Le litige porte exclusivement sur le bien-fondé de la décision de non-entrée en matière de l'OCAI, si bien que la conclusion du recourant tendant à l'octroi de mesures professionnelles est irrecevable.
a) Selon l'art. 17 al. 1 LPGA, si le taux d'invalidité du bénéficiaire de la rente subit une modification notable, la rente est, d'office ou sur demande, révisée pour l'avenir, à savoir augmentée ou réduite en conséquence, ou encore supprimée. L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2003, de l'art. 17 LPGA sur les conditions d'une révision du droit à la rente n'a pas apporté de modification aux principes jurisprudentiels développés en ce domaine sous le régime du droit en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, si bien que ceux-ci demeurent applicables (ATF 130 V 349 consid. 3.5).
b) Lorsqu'une demande de révision est déposée, celle-ci doit établir de façon plausible que l'invalidité ou l'étendue du besoin de soins découlant de l'invalidité de l'assuré s'est modifiée de manière à influencer ses droits (art. 87 al. 3 RAI). Il en va de même lorsqu'une rente ou une allocation pour impotent a été refusée en raison d'un degré d'invalidité insuffisant ou de l'absence d'impotence et que l'assuré dépose une nouvelle demande (art. 87 al. 4 RAI). Cette exigence, applicable par analogie aux prestations de réadaptation (cf. ATF non publié du 14 novembre 2008, 9C_413/2008, consid. 1.2 ; ATF 109 V 119), doit permettre à l'administration qui a précédemment rendu une décision de refus de prestations entrée en force, d'écarter sans plus ample examen de nouvelles demandes dans lesquelles l'assuré se borne à répéter les mêmes arguments, sans alléguer une modification des faits déterminants (ATF 125 V 412 consid. 2b, 117 V 200 consid. 4b et les références).
c) Dans un arrêt du 16 octobre 2003 (ATF 130 V 64), le Tribunal fédéral des assurances a d’ailleurs modifié sa jurisprudence relative à l'art. 87 al. 3 RAI (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002) et jugé que le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'autorité (cf. ATF 125 V 195 consid. 2, 122 V 158 consid. 1a et les références), ne s'applique pas à cette procédure. Eu égard au caractère atypique de celle-ci dans le droit des assurances sociales, notre Haute Cour a précisé que l'administration pouvait appliquer par analogie l'art. 73 RAI (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002; actuellement, voir l'art. 43 al. 3 LPGA) - qui permet aux organes de l'AI de statuer en l'état du dossier en cas de refus de l'assuré de coopérer - à la procédure régie par l'art. 87 al. 3 RAI, à la condition de s'en tenir aux principes découlant de la protection de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 et 9 Cst.; ATFA non publié du 13 juillet 2000, H 290/98).
Ainsi, lorsqu'un assuré introduit une nouvelle demande de prestations ou une procédure de révision sans rendre plausible que son invalidité ou son impotence se sont modifiées, notamment en se bornant à renvoyer à des pièces médicales qu'il propose de produire ultérieurement ou à des avis médicaux qui devraient selon lui être recueillis d'office, l'administration doit lui impartir un délai raisonnable pour déposer ses moyens de preuve, en l'avertissant qu'elle n'entrera pas en matière sur sa demande pour le cas où il ne se plierait pas à ses injonctions. Enfin, cela présuppose que les moyens proposés soient pertinents, en d'autres termes qu'ils soient de nature à rendre plausibles les faits allégués. Si cette procédure est respectée, le juge doit examiner la situation d'après l'état de fait tel qu'il se présentait au moment où l'administration a statué. Cette nouvelle jurisprudence vaut pour les cas futurs, ainsi que pour les affaires pendantes devant un tribunal au moment de son changement (cf. ATF 122 V 184 consid. 3b, RAMA 2000 n° U 370 p. 106 consid. 2, avec les références).
d) L'exigence du caractère plausible de la nouvelle demande selon l'art. 87 al. 3 RAI ne renvoie pas à la notion de vraisemblance prépondérante usuelle en droit des assurances sociales. Les exigences de preuve sont, au contraire, sensiblement réduites en ce sens que la conviction de l'autorité administrative n'a pas besoin d'être fondée sur la preuve pleinement rapportée qu'une modification déterminante est survenue depuis le moment auquel la décision refusant les prestations a été rendue. Des indices d'une telle modification suffisent lors même que la possibilité subsiste qu'une instruction plus poussée ne permettra pas de l'établir (cf. ATF non publié du 7 décembre 2004, I 326/04, consid. 4.1 ; VALLAT, La nouvelle demande de prestations AI et les autres voies permettant la modification de décisions en force, RSAS 2003, p. 396 ch. 5.1).
e) Enfin, lors de l'appréciation du caractère plausible d'une modification déterminante des faits influant sur le droit aux prestations, on compare les faits tels qu'ils se présentaient au moment de la décision administrative litigieuse et les circonstances prévalant à l'époque de la dernière décision d'octroi ou de refus des prestations (ATF 130 V 66 consid. 2, et 77 consid. 3.2.3 relatif à l'étendue de l'analogie entre la révision de la rente et la nouvelle demande par rapport aux bases de comparaison dans le temps).
a) En l’espèce, il convient de comparer les circonstances prévalant à l'époque de la décision sur opposition du 25 janvier 2005 et les faits tels qu'ils se présentaient au moment de la décision du 9 janvier 2009 confirmant le refus de l’intimé d'entrer en matière sur la nouvelle demande de prestations présentée le 4 août 2008.
b) A cet égard, il convient d’observer que l’Office intimé avait retenu en 2005 que le recourant ne présentait aucun trouble, ni physique ni psychique, susceptible d’entraver sa capacité de travail et de gain. Par conséquent, il disposait d'une capacité de travail entière dans toute activité, ce qui a été confirmé tant par le Tribunal de céans dans un arrêt du 15 novembre 2005 que par le Tribunal fédéral, en date du 11 mai 2007.
c) Lors du dépôt de la nouvelle demande de prestations, le 4 août 2008, le recourant n’a pas fait état d’une modification de son état de santé et n’a pas non plus produit de nouvelle pièce médicale. Invité par l’OCAI à compléter sa demande, le recourant a exposé, en date du 3 décembre 2008, que l’intimé était déjà en possession de l’ensemble de son dossier et ce depuis de nombreuses années et était par conséquent en mesure de prononcer des mesures de réadaptation en sa faveur, dès lors qu’il était de toute évidence menacé d’invalidité, au sens de l’art. 8 al. 1 LAI.
d) Le Tribunal observe ainsi, d’une part, qu’en 2005, le recourant a été jugé entièrement capable de travailler, ce qui a été confirmé tant par le Tribunal de céans que par le Tribunal fédéral. C’est la raison pour laquelle aucune mesure de réadaptation professionnelle ne lui a été octroyée, le recourant n’ayant été reconnu ni invalide ni menacé d’invalidité et ne remplissant par conséquent pas les conditions légales pour l’octroi de telles mesures. En particulier, il n’atteignait pas le degré d’invalidité de 20% environ pour avoir droit à un reclassement professionnel et n’avait pas non plus droit à une orientation professionnelle ou à une aide au placement, dès lors qu’il pouvait exercer aussi son ancienne activité, faute d’empêchement physique ou psychique.
D’autre part, il y a lieu de constater que le recourant n’allègue et encore moins ne prouve que son état de santé se serait modifié depuis cette dernière décision de refus de toute prestation, la nouvelle demande de prestations n’ayant été accompagnée d’aucune pièce médicale nouvelle. En particulier, le recourant n’a pas rendu plausible qu’il aurait été davantage « menacé » d’invalidité en 2008 qu’en 2005, faute d’une modification des circonstances depuis lors qui, comme on l’a vu n’a pas été alléguée. L’éloignement grandissant du marché du travail et les risques pour la réinsertion professionnelle que cela représente, ne saurait constituer une situation nouvelle susceptible d’accroître la menace d’invalidité et partant de justifier l’entrée en matière sur une nouvelle demande de prestations. Il s’agit en effet d’une conséquence liée au simple écoulement du temps et qui ne relève pas de l’assurance invalidité. Admettre le contraire conduirait à entrer en matière sur toute demande de prestations présentée après un certain laps de temps par un assuré dont la situation médicale n’a pas changé mais qui n’a pas repris le travail après un premier refus de prestations. Or, les conditions relatives à l’entrée en matière ont précisément pour but d’éviter l’examen d’une nouvelle demande dans pareilles circonstances. Le fait que dans le cas d’espèce, l’instruction de la première demande de prestations a été particulièrement longue n’y change rien, dès lors que sur le plan médical la situation n’a pas changé.
Au vu de ce qui précède, c’est à juste titre que l’OCAI a refusé d’entrer en matière sur la nouvelle demande de prestations, le recourant n’ayant pas rendu plausible une quelconque modification de son état de santé, encore moins une aggravation notable de celui-ci.
Le tribunal observe encore à toutes fins utiles, qu’une reconsidération au sens de l’art. 53 al. 2 LPGA n’entre pas non plus en ligne de compte, dès lors que la décision sur opposition de janvier 2005 a fait l’objet d’un jugement sur le fond, l’administration ne pouvant pas revenir sur une décision qui été confirmée par le Tribunal de céans et par le Tribunal fédéral.
En tous points mal fondé, le recours ne peut être que rejeté.
Au vu de la situation financière du recourant qui est à la charge de l'assistance publique, le Tribunal de céans renonce à percevoir un émolument de justice.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Déclare le recours recevable.
Au fond :
Le rejette.
Renonce à percevoir un émolument de justice.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Claire CHAVANNES
La présidente
Maya CRAMER
La secrétaire-juriste :
Verena PEDRAZZINI RIZZI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le