POUVOIR JUDICIAIRE
A/2768/2008 ATAS/676/2009
ARRET
DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES
Chambre 3
du 28 mai 2009
En la cause
Monsieur H__________ et Madame H__________, domiciliés à GENÈVE
recourants
contre
SERVICE DE L'ASSURANCE-MALADIE, sis route de Frontenex 62, GENEVE
intimé
EN FAIT
Madame H__________ et Monsieur H__________ (ci-après : les assurés ou les recourants) sont mariés et ont trois enfants mineurs à leur charge.
Le 3 mars 2008, ils ont adressé au SERVICE DE L'ASSURANCES-MALADIE (ci-après : SAM) une demande de subsides d'assurance-maladie pour l'année 2008 pour leur compte et celui de leurs enfants. Ils ont annexé une attestation du Centre de calcul du revenu déterminant le droit aux prestations sociales (ci-après : CCRDU) datée du 19 décembre 2007 (année de référence 2006) mentionnant pour le couple un revenu total de 42'238 fr. et une fortune totale de 79'732 fr.
Le 2 avril 2008, le SAM a consulté le dossier RDU (revenu déterminant) des recourants qui mentionnait pour l’année 2006, d’une part, un revenu brut de 65'144 fr. et une fortune brute de 356'274 fr., d’autre part, une fortune imposable nulle et un revenu imposable de 35'649 fr.
Par décision du 3 avril 2008, le SAM a rejeté la demande de subsides au motif que, selon les dispositions légales, le revenu déterminant des personnes ayant une fortune brute supérieure à 250'000 fr. est établi sur la base du revenu fiscal brut multiplié par un coefficient 0.95, plus un quinzième de la fortune brute. Dans le cas des assurés, le revenu déterminant s’élevait à 85'637 fr. et dépassait la limite de 79'000 fr. valant pour leur groupe familial.
Le 29 avril 2008, les assurés ont formé opposition à cette décision en soulignant que selon l’attestation du CCRDU, le revenu déterminant le droit aux prestations sociales (ci-après : RDU) était de 47'553 fr. pour 2008 s’agissant de leur droit au subside d’assurance-maladie. Ils ont contesté le revenu brut pris en considération par le SAM dont ils ont relevé qu’il ne correspondait pas à celui indiqué par l’attestation RDU. Ils ont exposé que Monsieur H__________ est producteur de films indépendant (raison individuelle X_________ film production H__________) et qu'il est amené à gérer des sommes considérables pour produire ses films de sorte qu’au 31 décembre 2006, le bilan d’exploitation indiquait un actif commercial de 266'985 fr. et un passif du même montant. Les assurés ont contesté qu’un actif commercial brut puisse être associé à une fortune brute. Ils ont expliqué que dans leur cas, l’actif commercial brut est principalement composé de diverses subventions, essentiellement publiques, qui font l'objet d'une comptabilité indépendante contrôlée par la Ville de Genève et qu’ils ne peuvent pas disposer librement de ces actifs qu’ils doivent obligatoirement investir dans la production du film pour lequel les subventions ont été allouées.
Par décision sur opposition du 7 juillet 2008, le SAM a confirmé sa décision du 3 avril 2008. Il a estimé que l’attestation du CCRDU du 19 décembre 2007 n’était pas déterminante car elle mentionnait un RDU pour le subside d’assurance-maladie calculé selon les règles ordinaires alors que la loi cantonale d’application Or, la loi cantonale d'application prévoit des dispositions particulières pour les assurés disposant d’une fortune importante. Le SAM a rappelé que le règlement se réfère à la notion de fortune brute ressortant de la législation fiscale cantonale, plus spécialement de la loi sur l'imposition des personnes physiques. Or, selon cette législation, la fortune brute comprend notamment l'intégralité des actifs commerciaux, alors que les dispositions applicables en l’occurrence ne prévoient aucune déduction, quels que soient les éléments composant la fortune brute. Le SAM a fait valoir qu’en sa qualité d'organe d'exécution, il ne dispose d'aucune marge de manœuvre.
Par écriture du 28 juillet 2008, les époux H__________ ont interjeté recours auprès du Tribunal de céans en concluant à l’octroi d’un subside d’assurance-maladie. Pour l’essentiel, ils reprennent les arguments déjà développés dans le cadre de la procédure sur opposition. Ils allèguent que la transformation des actifs commerciaux bruts de X__________ film production en fortune brute de la famille, sans tenir compte des passifs commerciaux, ni de la composition de ces actifs, aboutit à une surestimation des moyens économiques de la famille.
Invité à se déterminer, l’intimé, dans sa réponse du 2 septembre 2008, a conclu au rejet du recours. Il expose que la loi fédérale ne définit pas la notion d’assuré de condition économique modeste et que, selon la législation cantonale, les assurés de condition économique modeste bénéficient automatiquement de subsides, alors que ceux qui disposent d’un revenu annuel brut ou d’une fortune brute importants sont présumés ne pas appartenir à cette catégorie. Le SAM rappelle qu’au vu de leur fortune brute, supérieure au plafond de 250'000 fr., les recourants sont soumis aux dispositions légales particulières applicables aux assurés ayant une fortune ou un revenu importants et que dès lors, leur droit aux subsides ne dépend pas de leur revenu déterminant mais doit être fixé en application du règlement. Or, ce dernier se réfère au montant de la fortune brute retenue par l'administration fiscale cantonale (ci-après : AFC) en application des dispositions fiscales de sorte que le SAM n’a pas la compétence de modifier la définition de la fortune brute ou le montant retenu à ce titre. Le SAM ajoute que c’est en pleine connaissance de cause que le législateur a décidé de se fonder sur les notions de fortune et revenu bruts de sorte que la non-prise en compte des passifs commerciaux et des déductions admises dans le calcul de la fortune nette ne saurait être considéré comme une omission ou une lacune de la loi. Quant au fait que les recourants ne puissent pas disposer librement des subventions, le SAM considère qu’il n'est pas relevant dans la mesure où la notion de fortune brute inclut la fortune commerciale, laquelle est en principe affectée à la réalisation du but de la société et n’est pas mise à disposition de l'exploitant de la société pour être utilisée à des fins privées.
Le 4 septembre 2008, le Tribunal de céans a communiqué cette écriture aux recourants.
Une audience de comparution personnelle s'est tenue en date du 29 janvier 2009, à l’occasion de laquelle le recourant a fait valoir qu’il est absurde d’envoyer au contribuable une attestation RDU dont le SAM finit par s’écarter. Il s’agit selon lui, au mieux, d’une mauvaise communication, au pire, d’une contradiction contrevenant aux règles de la bonne foi. Le recourant allègue que la volonté du législateur était de venir en aide aux assurés de condition modeste et que, pour respecter ce but, il faut se baser sur la capacité économique effective de l’assuré. Selon lui, le SAM disposait à cet effet d’une petite marge de manœuvre dont il aurait dû lui faire profiter. Le recourant soutient que le fait de considérer son outil de travail comme faisant partie de sa fortune ne correspond pas à la notion de capacité économique effective telle que l’a voulue le législateur.
Pour sa part, l’intimé a fait remarquer que seule la décision de subside consécutive à la remise de l’attestation RDU ouvre droit aux prestations. Il a ajouté que les législations fribourgeoise et bernoise ont adopté une solution similaire en se basant sur le revenu et la fortune bruts.
A l’issue de cette audience, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Conformément à l'art. 56V al. 1 let. a ch. 4 de la loi genevoise sur l'organisation judiciaire (LOJ), le Tribunal cantonal des assurances sociales connaît en instance unique des contestations prévues à l’article 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) relatives à la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Le recours a été formé en temps utile, le 28 juillet 2008, dans le délai de trente jours (art. 60 al. 1 LPGA, art. 36 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l’assurance-maladie du 29 mai 1997 [LaLAMal]) courant dès le lendemain de la réception de la décision sur opposition du 7 juillet 2008 (cf. art. 38 al. 1, 39 al. 2 et 60 al. 2 LPGA). Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours est recevable en vertu des art. 56 ss LPGA.
Le litige porte sur le droit des recourants au subside d'assurance-maladie pour l’année 2008.
Aux termes de l'art. 65 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste (al. 1); les réductions sont fixées de telle manière que les subsides annuels de la Confédération et des cantons au sens de l'art. 66 LAMal soient en principe versés intégralement (al. 2). L'octroi, par le canton de Genève, de subsides au titre de la réduction des primes de l'assurance-maladie obligatoire est prévu aux art. 19 à 34 de la LaLAMal. Les art. 19 ss LaLAMal sont des dispositions d'application des art. 65 et 65a LAMal (ATF 131 V 202 consid. 3.2.1).
La jurisprudence considère que les cantons jouissent d'une grande liberté dans l'aménagement de la réduction des primes, dans la mesure où ils peuvent définir de manière autonome ce qu'il faut entendre par « condition économique modeste ». En effet, les conditions auxquelles sont soumises les réductions des primes ne sont pas réglées par le droit fédéral du moment que le législateur a renoncé à préciser la notion d'« assurés de condition économique modeste ». Aussi, le Tribunal fédéral des assurances a-t-il jugé que les règles édictées par les cantons en matière de réduction des primes dans l'assurance-maladie constituent du droit cantonal autonome (ATF 131 V 202 consid. 3.2.2, 124 V 19 consid. 2).
Selon l'art. 19 al. 1 LaLAMal, l'Etat de Genève accorde aux assurés de condition économique modeste des subsides destinés à la couverture totale ou partielle des primes de l'assurance-maladie. Le montant des subsides dépend du revenu au sens de l’art. 21 et des charges de famille assumées par l’assuré (art. 22 al. 2 LaLAMal). Sous réserve des exceptions prévues par l'art. 27, le législateur distingue entre les assurés de condition économique modeste ou bénéficiaires de prestations complémentaires à l’AVS/AI (art. 20 al. 1 let. a et b LaLAMal) et les assurés ayant une fortune brute ou un revenu annuel brut importants qui sont présumés ne pas être de condition économique modeste (art. 20 al. 2 LaLAMal).
En vertu des art. 21 al. 1 LaLAMal et 10B du règlement d’exécution de la loi d’application de la loi fédérale sur l’assurance-maladie du 15 décembre 1997 (RaLAMal), les assurés n’ayant pas de revenu annuel brut ou de fortune brute importants ont droit aux subsides pour autant que leur revenu déterminant ne dépasse pas les limites fixées par le Conseil d’Etat pour l’un des trois groupes (groupe A : 18'000 fr. pour un assuré seul, 29'000 fr. pour un couple ; groupe B : 29'000 fr. pour un assuré seul, 47'000 fr. pour un couple ; groupe C : 38'000 fr. pour un assuré seul, 61'000 fr. pour un couple. Ces limites sont majorées de 6'000 fr. par charge légale. Selon l’art. 21 al. 2 LaLAMal, le revenu déterminant est celui résultant de la loi sur le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales du 19 mai 2005 (LRD). Le droit aux subsides s'étend au conjoint et aux enfants à charge de l'ayant droit (art. 21 al. 3 LaLAMal). L’AFC transmet automatiquement au SAM la liste des contribuables remplissant ces conditions établie sur la base de la dernière taxation fiscale (art. 23 al. 1 LaLAMal) à charge pour le SAM d’établir une attestation en faveur du bénéficiaire (art. 23 al. 4 LaLAMal).
Sont considérés comme importants au sens de l'article 20 alinéa 2 LaLAMal, la fortune brute qui excède 250'000 fr. et le revenu annuel brut dépassant 150'000 fr. tels que retenus par l’AFC sur la base de la loi sur l'imposition des personnes physiques (art 10 al. 1 et 2 RaLAMal). Les assurés qui disposent d'une fortune brute ou d'un revenu annuel brut importants sont présumés n'étant pas de condition économique modeste à moins qu'ils ne prouvent que leur situation justifie l'octroi de subside. Le Conseil d'Etat détermine les montants considérés comme importants (art. 20 al. 2 LaLAMal). Ces assurés peuvent présenter une demande dûment motivée accompagnée des pièces justificatives établissant que leur situation économique justifie l’octroi de subsides (art. 23 al. 5 LaLAMal). Ils peuvent obtenir un subside lorsque leur revenu brut fiscal, réalisé deux ans avant l’année d’ouverture du droit aux subsides, multiplié par le coefficient 0.95, augmenté du 15e de la fortune brute, ne dépasse pas les limites de revenu figurant à l’article 10B (art. 10 al. 3 RaLAMal).
La LRD, à laquelle la LaLAMal renvoie, prévoit que les éléments composant le revenu déterminant, lorsqu’ils y figurent, se définissent conformément à la législation fiscale genevoise, en particulier la LIPP I, II, III, IV et V (art. 3 al. 1). Pour la définition de l’unité économique de référence dont fait partie le demandeur, la loi spéciale fondant la prestation demandée s’applique (art. 3 al. 2 LRD). Le revenu déterminant le droit aux prestations sociales cantonales est égal au revenu calculé en application des articles 4 et 5 de la présente loi, augmenté d'un quinzième de la fortune calculée en application des articles 6 et 7 de la présente loi (art. 8 LRD).
Dans un premier grief, les recourants allèguent que l’intégration des actifs commerciaux bruts de SEP & SAN film production dans la fortune de la famille, sans tenir compte de leur nature, ni des passifs commerciaux, ne correspond pas à la notion de capacité économique effective des assurés permettant de définir les assurés de condition modeste.
Dans la version de la LaLAMal du 29 mai 1997, le revenu déterminant était fixé directement dans la loi (art. 21 al. 2). Lors de la modification de la LaLAMal entrée en vigueur le 1er juillet 2004, le législateur a estimé que la notion de revenu déterminant prévue directement dans la loi et qui ouvrait automatiquement un droit au subside n’était pas satisfaisante. Fondé sur le revenu et la fortune imposables fiscalement, ce concept ne reflétait pas fidèlement la situation économique du contribuable. Il résultait de l’application de ce concept et de l’automaticité de l’ouverture du droit au subside que des assurés étaient au bénéfice de ces subsides alors qu’ils n’étaient manifestement pas de condition modeste. A la place, le législateur a prévu de poser la présomption qu’une personne disposant d’une fortune brute ou d’un revenu annuel brut importants ne remplit pas la condition de l’assuré de condition modeste, sous réserve de la preuve du contraire. Lors de cette révision, le Grand Conseil a adopté l’art. 20 al. 2 LaLAMal qui vise à renoncer à l’automaticité des subsides pour les assurés disposant d’une fortune brute ou d’un revenu annuel brut importants et qui ne sont de ce fait pas considérés comme étant de condition modeste. Il a également conféré au Conseil d’Etat le pouvoir de déterminer les montants considérés comme importants. A l’art. 21 al. 1 LaLAMal, il a introduit un renvoi aux assurés visés par l’art. 20 al. 2 afin d’éviter toute ambiguïté sur le fait que pour ces personnes disposant d'une fortune ou de revenus importants, le droit aux subsides n'est pas ouvert, même si leur revenu déterminant ne dépasse pas les limites fixées par le Conseil d'Etat (Mémorial du Grand-Conseil 2001-2002 XII, PL 8828, A 6663 à 6666).
Il ressort des travaux préparatoires que, pour le législateur, les assurés ayant une fortune ou un revenu annuel bruts importants sont présumés ne pas remplir les critères d’assurés de condition modeste et n’ont en principe pas droit à un subside. C’est à dessein que le législateur a pris en considération la fortune et le revenu bruts car la notion de revenu déterminant qui avait cours jusqu’ici, basé sur le revenu et la fortune imposables fiscalement, ne reflétait pas fidèlement la situation économique du contribuable. Le Conseil d’Etat a retenu comme critères d’obtention d’un subside pour les assurés présumés ne pas être de condition modeste le revenu brut et la fortune brute, d’une part, parce que les critères utilisés pour présumer qu’un assuré n’est pas de condition économique modeste font justement référence à la notion de revenu et de fortune bruts, d’autre part, pour éviter l’injustice de la prise en considération des revenu et fortune nets permettant à des personnes ayant une fortune ou un revenu brut importants de bénéficier d’un subside. La notion de revenu déterminant, qui fait l’objet de l’art. 10 al. 3 RaLAMal, est reprise de l’ancien art. 21 al. 2 LaLAMal de sorte qu’elle repose sur la volonté du législateur. Par conséquent, selon la volonté de ce dernier, le statut d’assuré de condition modeste dépend de l’absence de fortune brute ou de revenu annuel brut importants. Dès lors, l’intimé a considéré à juste titre que les recourants ne remplissent pas les conditions d’assurés de condition modeste en vertu des art. 20 al. 2 LaLAMal et 10 al. 1 RaLAMal au vu de leur fortune brute de 356'274 fr. dépassant la limite de 250'000 fr. retenue par cette dernière disposition légale. Ainsi que le relève l’intimé, pour apprécier cette limite, le SAM est lié par les chiffres retenus par l’AFC. De plus, selon l’art. 2 let. f LIP-III, les éléments composant la fortune commerciale font partie de la fortune brute et bien que cette loi prévoie la déduction des dettes chirographaires ou hypothécaires justifiées par pièces (art. 13 al. 1 let. a), le titre de sa section 3 « Détermination de la fortune nette » précise qu’il s’agit de déductions servant à déterminer la fortune nette et non la fortune brute. A cet égard, dans son arrêt du 4 mars 2009 (ATAS/250/2009) relatif à un recourant prétendant qu’il fallait tenir compte de sa fortune nette qui était nulle après déduction des charges hypothécaires ainsi que du taux d'abattement fiscal et non pas sa fortune brute de 1'034'520 fr., le Tribunal de céans a rappelé que la loi prévoit précisément que la fortune brute est déterminante et qu’il convient de prendre en considération cette dernière. Il en a fait de même dans un arrêt du 6 décembre 2005 (ATAS/1061/2005) concernant un indépendant en rappelant que la fortune brute englobe les actifs commerciaux bruts.
Au vu de la présomption que les recourants ne remplissent pas les critères d’assurés de condition modeste, c’est à juste titre que l’intimé a examiné leur situation économique sur la base de l’art. 10 al. 3 RaLAMal. En application de cette disposition, il a retenu que le revenu annuel brut réalisé deux ans avant l'ouverture du droit aux prestations, en 2006, était de 65'144 fr. En multipliant ce montant par le coefficient 0.95 et en ajoutant un 15ème de leur fortune brute de 356'274 fr., il en résultait un revenu déterminant de 85'637 fr. (61'886 + 23’751). L’intimé a comparé ce montant avec la limite de revenu prévue par l’art. 10B RaLAMal de 61'000 fr., augmentée de 18'000 fr. pour les trois enfants à charge, soit 79'000 fr. et en a conclu que le droit au subside n’était pas ouvert puisque le revenu déterminant - de 85'637 fr. - était supérieur à la limite légale de 79'000 fr. Ce résultat n’est pas critiquable.
Dans un deuxième grief, les recourants soutiennent que l’intimé dispose d’une marge de manœuvre pour déterminer leur capacité économique dont il aurait dû les faire profiter.
Contrairement à ce que prétendent les recourants, il ressort de la systématique de la loi que si les assurés bénéficient d’une fortune brute ou d’un revenu brut importants, ils sont présumés ne pas être de condition modeste et ne pas avoir droit à un subside, mais ils peuvent présenter une demande dûment motivée accompagnée des pièces justificatives pour établir que leur situation économique est modeste. Or, dans le cadre de l’examen de cette demande, le SAM ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation car il est lié par la procédure et les conditions prévues par l’art. 10 al. 3 RaLAMal qui, on l’a vu, ne permettent pas de reconnaître aux recourant un droit au subside d’assurance-maladie.
Dans un troisième grief, les recourants constate que l’intimé s’est écarté des données figurant dans l’attestation RDU qui leur avait été adressée, ce qu’ils considèrent comme une violation des règles de la bonne foi.
Le droit à la protection de la bonne foi, déduit de l'art. 4a Cst., est expressément consacré à l'art. 9 Cst. Selon la jurisprudence rendue sous l'ancien droit, qui est toujours valable (ATF 127 I 36 consid. 3a, 126 II 387 consid. 3a; RAMA 2000 n° KV 126 p. 223), l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. Le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 381 consid. 7.1 et les nombreuses références citées).
Ainsi, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies : 1. l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées; 2. elle a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence; 3. l'administré n'a pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu; 4. il s’est fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice; 5. la loi n'a pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 121 V 66 consid. 2a et les références).
En l’espèce, on ne voit pas en quoi une éventuelle violation du principe de la bonne foi est invocable vis-à-vis de l’intimé dès lors que celui-ci n’est pas l’administration émettrice de l’attestation RDU. De plus, dans le domaine des subsides d’assurance-maladie, la législation prévoit un double système, à savoir la prise en considération du revenu déterminant selon l’attestation RDU pour autant que la fortune ou le revenu annuel bruts ne soient pas importants sinon le revenu déterminant ne se calcule plus selon l’attestation RDU, mais sur la base du revenu et de la fortune bruts. Par conséquent, l’attestation RDU n’a donné aux recourants aucun renseignement erroné, mais leur a uniquement communiqué le montant de leur revenu déterminant pour le calcul d’un subside d’assurance-maladie selon la méthode utilisée pour les assurés de condition modeste, sans aucunement promettre que ce montant leur donnait droit à un tel subside.
Par conséquent, le principe de la protection de la bonne foi ne trouve pas application dans le cas présent, de sorte que c’est à bon droit que l’intimé a refusé aux recourants l’octroi de subsides d’assurance-maladie pour l’année 2008.
Malgré tout, il est vrai qu’il serait souhaitable, pour plus de clarté, d’améliorer le programme informatique de façon à ce que le RDU pour le subside d’assurance-maladie ne soit pas mentionné dans les cas où le revenu ou la fortune bruts sont supérieurs aux montants prévus à l’art. 10 al. 1 et 2 RaLAMal.
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA).
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Déclare le recours recevable
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Yaël BENZ
La présidente
Karine STECK
Le secrétaire-juriste :
Philippe LE GRAND ROY
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral de la santé publique par le greffe le