ATAS/251/2009

POUVOIR JUDICIAIRE

A/3300/2008 ATAS/251/2009

ARRET

DU TRIBUNAL CANTONAL DES

ASSURANCES SOCIALES

Chambre 4

du 4 mars 2009

En la cause

Monsieur M__________, domicilié à GENEVE, représenté par Mme N__________, GROUPE SIDA GENEVE

recourant

contre

SERVICE DES PRESTATIONS COMPLEMENTAIRES, sis route de Chêne 54, GENEVE

intimé

EN FAIT

Monsieur M__________, au bénéfice d’une rente entière d’invalidité, reçoit des prestations complémentaires fédérales et cantonales du Service des prestations complémentaires (ci-après : SPC, anciennement Office cantonal des personnes âgées) depuis le 1er juin 1991.

Par décision du 13 mars 2007, le SPC a recalculé les prestations en faveur de l’intéressé et de son fils MA__________ pour la période du 1er avril 2004 au 31 mars 2007, et lui a réclamé la restitution d’un montant de 3'126 fr., représentant le trop-perçu de prestations versées pendant cette période.

Par pli du 4 avril 2007, l’intéressé a formé opposition à cette décision.

Par courrier recommandé du 24 avril 2007, le SPC a fourni à l’intéressé des explications quant au calcul des prestations et lui a octroyé un délai au 24 mai 2007 pour préciser s’il entendait maintenir son opposition. Le SPC a relevé que sans nouvelles de sa part dans le délai imparti, il considérerait l’opposition comme étant retirée.

Par courrier du 27 février 2008, l’intéressé a expliqué avoir confié son dossier au Groupe Sida Genève et être parti de l’idée que ce dernier avait répondu au courrier du 24 avril 2007. Il a indiqué maintenir son opposition à la décision du 13 mars 2007, a rappelé ses griefs et requis la notification d’une décision sur opposition.

Par courrier du 6 juin 2008, auquel étaient annexées deux décisions datées du 27 mai 2008, le SPC a informé l’intéressé que compte tenu de son mariage, un nouveau calcul des prestations était effectué pour la période du 1er décembre 2007 au 31 mai 2008 et lui a réclamé la restitution d’un montant de 6'462 fr., représentant le trop-perçu de prestations versées pour ladite période.

Le 11 juin 2008, l’intéressé a formé opposition à ces décisions, considérant qu’un gain potentiel de son épouse ne devait pas être pris en compte.

Par décision sur opposition du 5 août 2008, le SPC a admis l’opposition et décidé de supprimer tout gain potentiel de l’épouse de l’intéressé dès le 1er décembre 2007. Cette dernière ayant néanmoins effectué un stage rémunéré de février à juin 2008, le SPC a indiqué que le salaire réalisé durant cette période serait pris en compte. Le SPC a encore ajouté qu’au vu de ce qui précédait, il avait rendu une nouvelle décision - qu’il joignait à la décision sur opposition - et dont il résultait en faveur de l’intéressé un rétroactif de 15'758 fr., lequel était retenu pour partie en compensation d’une dette que ce dernier restait devoir, soit 9'433 fr. Le solde (6'325 fr.) serait versé en faveur de l’intéressé le mois suivant, en même temps que les prestations complémentaires, lesquelles s’élevaient à 2'975 fr. par mois.

A cette décision sur opposition était effectivement annexée une nouvelle décision, datée du 5 août 2008, portant sur le calcul des prestations complémentaires pour la période du 1er décembre 2007 au 31 août 2008 et contenant les montants précités.

Par pli du 5 septembre 2008 adressé au SPC, l’intéressé a formé opposition, en précisant qu’il ne contestait pas les calculs concernant le rétroactif qui lui était dû, mais uniquement le montant de 9'433 fr. Il avait passé en revue les courriers transmis par le SPC et n’avait trouvé aucun élément qui coïncide avec ce montant. L’intéressé a ensuite rappelé avoir maintenu son opposition à la décision du 13 mars 2007, laquelle mentionnait une dette de 3'126 fr. De surcroît, il n’avait reçu aucun autre courrier du SPC faisant état d’une quelconque dette.

Par courrier du 15 septembre 2008, le SPC a transmis au Tribunal de céans le pli précité comme objet de sa compétence.

Invité à se déterminer, l’intimé a, par courrier du 14 octobre 2008, conclu au rejet du recours. Il a expliqué notamment que le montant indiqué dans la décision litigieuse à titre de « prestations déjà versées », soit 7'587 fr., était erroné puisque le recourant avait reçu en réalité 14'049 fr. Par ailleurs, il a relevé que le recourant restait devoir un montant de 2'971 fr., correspondant à une ancienne dette - laquelle s’élevait au départ à 3’126 fr. - et qui figurait dans la décision du 13 mars 2007. Selon l’intimé, cette décision était entrée en force dès lors que le recourant ne s’était pas manifesté dans le délai imparti par courrier du 24 avril 2007.

Le 26 novembre 2008, le Tribunal de céans a entendu les parties en audience de comparution personnelle. Le recourant, assisté par le Groupe Sida Genève, a confirmé contester uniquement la compensation effectuée par l’intimé, à savoir la retenue de 9'433 fr. sur le rétroactif qui lui était dû. Il a indiqué n’avoir compris qu’une partie des explications fournies par l’intimé et a contesté les montants de 2'971 fr. et 23'345 fr. mentionnés par l’intimé dans sa réponse. Il a signalé en outre avoir reçu, le 24 septembre 2008, un rappel s’agissant du paiement des 2'971 fr., alors que ce montant avait précisément été retenu par l’intimé à titre de compensation. Le recourant avait alors demandé des explications, mais s’était vu répondre que cela était trop compliqué. Par ailleurs, s’agissant de la décision du 13 mars 2007, le recourant a rappelé n’avoir jamais retiré son opposition et ses courriers datés des 27 février et 5 septembre 2008 allaient d’ailleurs dans ce sens. Selon le recourant, il s’agissait d’un déni de justice et a conclu à la condamnation de l’intimé pour ce motif. Enfin, le recourant a versé à la procédure des observations écrites datées du 25 novembre 2008, dans lesquelles il fait également valoir que le refus d’entrer en matière sur son opposition du 4 avril 2007 est constitutif d’un déni de justice de la part de l’intimé.

L’intimé a, pour sa part, admis que le montant de 3'126 fr. fait l’objet de la décision de restitution, datée du 13 mars 2007, que le recourant a contestée. L’intimé s’est déclaré d’accord avec le fait que l’on ne peut pas considérer la décision du 13 mars 2007 comme entrée en force, étant donné que le recourant n’a jamais retiré son opposition, et a suggéré que la cause lui soit renvoyée.

Sur ce, la cause a été gardée à juger.

EN DROIT

La loi genevoise sur l’organisation judiciaire (LOJ) a été modifiée et a institué, dès le 1er août 2003, un Tribunal cantonal des assurances sociales statuant conformément à l'art. 56V al. 1 let. a ch. 3 LOJ en instance unique, sur les contestations prévues à l’art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) qui sont relatives à la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 19 mars 1965 (LPC), remplacée par celle du 6 octobre 2006, entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Il connaît également des contestations prévues à l'art. 43 de la loi cantonale sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité, du 25 octobre 1968 (LPCC).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine des assurances sociales s'applique.

L’art. 52 al. 1 LPGA prévoit qu’avant d’être soumises au Tribunal, les décisions d’un assureur doivent être attaquées dans les trente jours par voie d’opposition auprès de l’assureur qui les a rendues.

L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision - constitue, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, lorsque le recours ne porte que sur une partie des rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non contestés sont certes compris dans l'objet de la contestation mais non pas dans l'objet du litige. Les questions qui - bien qu'elles soient visées par la décision administrative et fassent ainsi partie de l'objet de la contestation - ne sont plus litigieuses, d'après les conclusions du recours, et qui ne sont donc pas comprises dans l'objet du litige, ne sont examinées par le juge que s'il existe un rapport de connexité étroit entre les points non contestés et l'objet du litige (ATF du 27 mars 2008, 9C 197/2007).

En l’occurrence, par décision sur opposition du 5 août 2008, l’intimé a admis l’opposition du 11 juin 2008 formée contre ses décisions du 27 mai 2008. Il a expliqué qu’il convenait de supprimer le gain potentiel de l’épouse de l’intéressé et de prendre en compte le salaire que cette dernière avait réalisé durant un stage effectué de février à juin 2008. Sur la base de ces éléments, il a rendu une nouvelle décision qu’il a jointe à la décision sur opposition précitée.

Cette nouvelle décision, également datée du 5 août 2008, porte sur un nouveau calcul des prestations complémentaires de décembre 2007 à août 2008. Il en résulte notamment un rétroactif de 15'758 fr. en faveur du recourant, dont 9'433 fr. est retenu par l’intimé en remboursement d’une dette existante.

Par courrier du 5 septembre 2008 adressé à l’intimé, le recourant a déclaré contester le montant retenu par l’intimé, soit les 9'433 fr. Le recourant a précisé que sa contestation ne porte pas sur les éléments pris en compte pour le calcul des prestations complémentaires.

L’intimé a transmis le courrier au Tribunal de céans comme objet de sa compétence, considérant que la contestation de l’intéressé porte sur la décision sur opposition du 5 août 2008.

Il est constant que les décisions rendues par l'administration peuvent donner lieu à une opposition dans les 30 jours, et que les décisions sur opposition peuvent donner lieu à un recours dans le même délai (art. 52, 56 et 60 LPGA). La problématique en l'espèce provient du fait qu'en date du 5 août 2008, l’intimé a rendu non seulement une décision sur opposition, sujette à recours, mais également une nouvelle décision, sujette à opposition.

Dans la mesure où l’objet du litige concerne exclusivement le montant de 9'433 fr. retenu par l’intimé en remboursement d’une dette, que ledit montant résulte d’un nouveau calcul des prestations complémentaires effectué dans le cadre de la décision du 5 août 2008, il y a lieu de considérer que ladite décision, soumise à opposition, constitue l’objet de la contestation.

Par ailleurs, contrairement à ce que semble penser l’intimé, on ne saurait retenir que cette nouvelle décision du 5 août 2008 fait partie intégrante de la décision sur opposition à laquelle elle était annexée, vu l’absence d’une indication allant expressément dans ce sens. Qui plus est, cette manière de procéder ne repose sur aucune base légale. De surcroît, la décision du 5 août 2008 mentionne l’opposition en tant que voie de droit.

Par conséquent, l’intimé était tenu de traiter l’opposition du recourant du 5 septembre 2008. En la transmettant au Tribunal de céans, l’intimé s’est dessaisi, à tort, de l’affaire.

Ainsi, dans la mesure où l’intimé ne s’est pas prononcé au préalable par une décision sur opposition, le Tribunal de céans doit déclarer le recours irrecevable et transmettre la cause à l’intimé comme objet de sa compétence (art. 11 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA).

Cela étant, dans la mesure où la décision sur opposition datée du 5 août 2008 reprend les éléments contenus dans la décision du 5 août 2008, et en particulier le montant de 9'433 fr., objet du présent litige, il y a lieu de considérer que le courrier du recourant du 5 septembre 2008 vaut également recours contre la décision sur opposition précitée.

Déposé dans les forme et délai imposés par la loi, le recours est déclaré recevable (art. 56 ss LPGA).

Il convient par conséquent d’examiner la teneur de la décision sur opposition du 5 août 2008.

L'opposition, prévue à l’art. 52 LPGA, est un moyen de droit permettant au destinataire d'une décision d'en obtenir le réexamen par l'autorité, avant qu'un juge ne soit éventuellement saisi (cf. ATF 125 V 121 consid. 2a et les références). La procédure d'opposition porte sur les rapports juridiques qui, d'une part, font l'objet de la décision initiale de l'autorité et à propos desquels, d'autre part, l'opposant manifeste son désaccord, implicitement ou explicitement (cf. ATF 119 V 350 consid. 1b et les références; voir également l'arrêt D. du 8 octobre 2003 [U 152/01] consid. 3). L'autorité valablement saisie d'une opposition devra donc se prononcer une seconde fois sur tous les aspects de ce rapport juridique, quand bien même la motivation de la nouvelle décision portera principalement sur les points critiqués par l'opposant. (cf. ATF 125 V 415 ss consid. 2; pour la procédure d'opposition : Meyer-Blaser, Streitgegenstand im Streit-Erläuterungen zu BGE 125 V 413, in: Schaffhauser/Schlauri (édit.), Aktuelle Rechtsfragen der Sozialversicherungspraxis, St-Gall 2001, p. 19, Arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 19 novembre 2004, I 663/03).

En l’occurrence, le recourant a contesté les décisions des 27 mai 2008 en tant qu’elles prenaient en compte un gain potentiel de son épouse.

Le Tribunal de céans constate que l’intimé, au lieu de se limiter à statuer sur l’opposition du recourant, a inséré dans sa décision sur opposition, des éléments provenant d’une autre décision, qui plus est, nouvelle. En effet, la décision sur opposition du 5 août 2008 se réfère aux éléments contenus dans la décision du 5 août 2008, à savoir le rétroactif en faveur du recourant (15'758 fr.), la retenue en compensation d’une dette (9'433 fr.), le solde dû au recourant (6'325 fr.) ainsi que le montant mensuel des prestations complémentaires (2'975 fr.).

Il en résulte que le recourant s’est vu notifier, le même jour, une décision et une décision sur opposition réglant, pour partie, les mêmes rapports juridiques. Or, non seulement ce procédé contraint l’administré à engager deux procédures parallèles, mais il est surtout contraire aux principes de la sécurité du droit et du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Constitution fédérale), lesquels obligent l’administration à rendre d’abord une décision, avant de se prononcer, le cas échéant, par décision sur opposition (art. 49 et 52 LPGA), étant rappelé que la procédure d’opposition est obligatoire (SVR 2006 AHV N° 13, p. 44 et SVR 2005 AHV N° 9 p. 30). Cela ne saurait être admis par le Tribunal de céans.

Compte tenu de ce qui précède, le Tribunal de céans annulera la décision sur opposition du 5 août 2008, en tant qu’elle se réfère aux éléments contenus dans la décision du 5 août 2008.

Lors de l’audience de comparution personnelle du 26 novembre 2008, le recourant a fait valoir que l’intimé a commis un déni de justice en refusant d’entrer en matière sur son opposition du 4 avril 2007. Les observations écrites du recourant du 25 novembre 2008 mentionnent également un tel grief.

En vertu de l’art. 56 al. 2 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), un recours peut être formé lorsque l’assureur, malgré la demande de l’intéressé, ne rend pas de décision ou de décision sur opposition.

Cette disposition vise le retard à statuer d'un assureur ou d'une autorité administrative. Il y a retard injustifié de la part de l'autorité lorsqu'elle diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Sur ce point, la jurisprudence rendue avant l'entrée en vigueur de la loi demeure applicable, la LPGA n'ayant apporté aucune modification à la notion du déni de justice (ATFA du 22 mars 2004, cause I 712/03).

En l’espèce, il s'avère qu'en date du 4 avril 2007, l'intéressé a formé opposition contre la décision de l'intimé du 13 mars 2007. Par courrier du 27 février 2008, l’intéressé a rappelé son opposition, expliqué ses griefs et requis la notification d’une décision sur opposition. Par pli du 5 septembre 2008, l’intéressé a, une nouvelle fois, signalé à l’intimé son opposition du 4 avril 2007.

Force est de constater que l'intimé n'a cependant jamais rendu de décision sur opposition.

Il s’ensuit qu’au vu des conclusions prises par le recourant dans son écriture datée du 25 novembre 2008, celle-ci doit être considérée, pour partie, comme un recours pour déni de justice au sens de l'art. 56 al. 2 LPGA et être déclaré recevable.

L'art. 29 al. 1 Cst. - qui a succédé à l'art. 4 al. 1 aCst. depuis le 1er janvier 2000 - dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Il consacre ainsi le principe de la célérité et prohibe le retard injustifié à statuer.

En droit fédéral des assurances sociales plus particulièrement, le principe de célérité figurait à l'art. 85 al. 2 let. a LAVS (en corrélation avec l'art. 69 LAI), dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 (cf. ATF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b). L’art. 52 al. 2 LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, prévoit que les décisions sur opposition doivent être rendues dans un délai approprié. Elles sont motivées et indiquent les voies de recours. Le contenu de l’art. 52 al. 2 LPGA doit être compris comme une concrétisation du principe de l’interdiction du déni de justice, soit lorsque l’autorité tarde, sans excuse valable, à statuer (ATAS/287/2008).

L'autorité viole le principe de célérité lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323; 117 Ia 193 consid. 1b in fine et c p. 197; 107 Ib 160 consid. 3b p. 165; Jörg Paul MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, p. 505 s.; Georg MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 93 ad art. 4 aCst.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1999, p. 200 ss). Selon la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 al. 1 aCst. - mais qui conserve toute sa valeur sous l'angle de l'art. 29 al. 1 Cst. - le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause. Il convient de se fonder à ce propos sur des éléments objectifs. Entre autres critères, sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF C 53/01 du 30 avril 2001 consid. 2 ; ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 325 consid. 5b et les références citées), mais aussi la difficulté à élucider les questions de fait (expertises, par exemple ; Pierre MOOR, Droit administratif, vol. II « Les actes administratifs et leur contrôle », 2ème éd., Berne 2002, p. 292 et la note n°699 ; ATF C 53/01 du 30 avril 2001).

La sanction du dépassement du délai raisonnable consiste d'abord dans la constatation de la violation du principe de célérité, la constatation d'un comportement en soi illicite étant en effet une forme de réparation (ATFA H 134/02 du 30 janvier 2003 consid. 1.5; ATF 122 IV 111 consid. I/4).

On relèvera enfin que seuls le refus de statuer ou le retard à statuer constituent l'objet du litige soumis au Tribunal des assurances et non les droits ou les obligations du droit de fond, sur lesquels l'intéressé a demandé expressément à l'assureur de se prononcer (ATFA non publiés du 23 octobre 2003 en les causes I 328/03 et K 55/03). En procédure fédérale subséquente (art. 62 al. 1 LPGA), l'objet du litige est également limité au refus de statuer ou au retard à statuer de l'assureur, à l'exclusion des droits ou obligations du droit de fond.

En l'espèce, force est de constater que l'intimé, près de deux ans après l'opposition, n'a toujours pas rendu de décision sur opposition répondant aux griefs du bénéficiaire des prestations. L'argument de l'intimé selon lequel le recourant aurait renoncé à son opposition, dès lors qu’il n’a pas confirmé la maintenir dans le délai imparti par courrier du 24 avril 2007, est indéfendable. En effet, l’adage « qui ne dit mot consent », exprimé par l’art. 6 du Code des obligations, n’a pas une portée aussi étendue en droit public qu'en droit privé (ATF 111 V 158 consid. 3b ; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 406; cf. également, en matière d'assurances sociales, RJAM 1982 No 502 p. 200 où le silence opposé par un assuré à une lettre de confirmation d'une caisse-maladie n'a pas été considéré comme une acceptation tacite).

Par son opposition, l’intéressé a clairement manifesté son intention de contester la décision du 13 mars 2007 et ladite opposition était suffisante pour obliger l’intimé à entrer en matière et à prendre une nouvelle décision. En exigeant de l’intimé qu’il confirme sa volonté de contester la décision, l’intimé a usé d'un procédé qui n'est pas compatible avec le déroulement régulier d'une procédure administrative. Il y a donc lieu de considérer que, faute d’en avoir manifesté expressément la volonté, le recourant n’a pas retiré son opposition, ce que l’intimé a, au demeurant, reconnu par-devant le Tribunal de céans (procès-verbal d’audience de comparution personnelle du 26 novembre 2008).

Le délai de près de deux ans qui s’est écoulé depuis la décision du 13 mars 2007 doit être qualifié d'excessif. L'intimé a ainsi manifestement violé le principe de célérité dans le cas présent.

Il convient en conséquence d’ordonner à l'intimé de rendre, dans les meilleurs délais, une décision sur opposition formelle susceptible de recours.

Le recourant, obtenant gain de cause et représenté par un juriste de l’association GROUPE SIDA GENEVE, a droit à une indemnité à titre de participation à ses frais et dépens (cf. ATAS/9/2009 ; ATF 122 V 278), fixés en l'espèce à 1’000 fr. (art. 61 let. g LPGA).

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

A la forme :

Déclare le recours irrecevable en tant qu’il porte sur la décision rendue le 5 août 2008.

Le transmet à l’intimé comme objet de sa compétence.

Déclare le recours recevable en tant qu’il porte sur la décision sur opposition rendue le 5 août 2008.

Déclare le recours pour déni de justice recevable.

Au fond :

Admet le recours et annule la décision sur opposition du 5 août 2008, en tant qu’elle se réfère aux éléments contenus dans la décision du 5 août 2008.

Admet le recours pour déni de justice.

Enjoint l’intimé à statuer dans les plus brefs délais sur l’opposition du 4 avril 2007.

Condamne l’intimé à verser au recourant un montant de 1'000 fr. à titre de participation à ses frais et dépens.

Dit que la procédure est gratuite.

Dit que pour ce qui a trait aux prestations complémentaires fédérales, les parties peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

La greffière

Isabelle CASTILLO

La présidente

Juliana BALDE

La secrétaire-juriste :

Amélia PASTOR

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le