ATAS/526/2007

POUVOIR JUDICIAIRE

A/2574/2006 ATAS/526/2007

ARRET

DU TRIBUNAL CANTONAL DES

ASSURANCES SOCIALES

Chambre 4

du 16 mai 2007

En la cause

Madame C_________, domiciliée , CAROUGE, représentée par CARITAS GENEVE

recourante

contre

CAISSE CANTONALE GENEVOISE DE COMPENSATION, Caisse d'allocations familiales pour personnes sans activité lucrative, route de Chêne 54, GENEVE

intimée

EN FAIT

Madame C_________, née le 1973, d'origine colombienne, veuve, est entrée en Suisse le 9 décembre 2002, après avoir déposé une demande d'asile à l'ambassade de Suisse en Colombie le 19 novembre 2002.

Par décision du 11 février 2003, l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: ODR) a reconnu à l'assurée la qualité de réfugiée au sens de la loi sur l'asile, de même qu'à ses deux enfants, K_________, née le 1995, et S_________, né le 1997.

L'intéressée est au bénéfice d'un permis "B" depuis le 28 février 2003 et n’exerce pas d'activité lucrative. En parallèle, elle a bénéficié de prestations d'assistance publique, subventionnées par la Confédération et versées par l'intermédiaire du Département général de l'action sociale de Genève, CARITAS GENEVE.

Faisant suite à la demande déposée par l'intéressée, la Caisse d'allocations familiales pour personnes sans activité lucrative (ci-après: la caisse) a, par décision du 21 octobre 2003, accordé à l'intéressée des allocations familiales pour ses deux enfants, à compter du 1er décembre 2002.

Procédant à un contrôle du dossier, la caisse, par décision du 30 novembre 2005, a supprimé le droit aux allocations familiales de l'intéressée à compter du 1er novembre 2005, au motif qu'elle était au bénéfice d'un permis B dans le cadre de l'aide aux réfugiés et aidée par CARITAS GENEVE.

Représentée par CARITAS GENEVE, l'intéressée a formé opposition en date du 29 décembre 2005. Elle fait valoir qu'elle n'exerce aucune activité lucrative, qu'elle est au bénéfice de subsides de l'assistance publique fédérale et que sa situation ne s'est pas modifiée depuis février 2003. Elle expose qu'elle perçoit le forfait I d'entretien pour trois personnes, soit 2'154 fr par mois, qui correspond au forfait d'entretien fixé par les directives cantonales en matière de prestations d'assistance. Il comprend la nourriture et l'entretien, les soins personnels, l'aménagement et l'entretien du logement, un forfait gaz et électricité ainsi qu'un montant librement disponible. En revanche, elle ne bénéficie pas d'allocations familiales pour ses deux enfants.

Par décision du 7 juillet 2006, la caisse a rejeté l'opposition de l'intéressée, au motif que la loi sur les allocations familiales interdit le cumul des allocations. Or, l'intéressée est au bénéficie de subsides de la Confédération, lesquels comprennent un supplément d'allocations familiales qui correspondent approximativement aux montant des allocations familiales. La caisse rappelle dans sa décision que la volonté du législateur genevois était d'éviter que ce soit le canton qui finance des prétentions en lieu et place de la Confédération, raison pour laquelle il a introduit la subsidiarité des allocations familiales cantonales par rapport aux subsides de l'assistance publique.

L'intéressée, représentée par CARITAS GENEVE, interjette recours le 12 juillet 2006. Elle conclut à l'annulation de la décision litigieuse et à l'octroi d'allocations familiales dès le 1er décembre 2005. Elle se réfère à la jurisprudence du Tribunal de céans et soutient que les subsides de l'assistance publique qu'elle perçoit ne comprennent pas le versement d'allocations familiales, de sorte qu'il ne saurait y avoir de cumul d'allocations familiales. Enfin, selon la législation fédérale, les réfugiés doivent bénéficier des mêmes conditions que les Suisses.

Dans sa réponse du 29 août 2006, la caisse relève que les enfants de la recourante sont domiciliés en Suisse, de sorte que l'arrêt auquel elle se réfère ne s'applique pas à son cas. Pour le surplus, elle persiste dans ses conclusions.

Par courrier du 26 septembre 2006, le Tribunal de céans a requis de la recourante qu'elle lui communique les fiches de budgets de ses enfants et d'elle-même afférentes à la période de janvier 2005 à octobre 2005.

En annexe à son courrier du 5 octobre 2006, la recourante a communiqué les documents requis. Elle souligne qu'il ressort desdits documents que les allocations versées par la caisse figurent sous le poste des "recettes", montant qui est porté en déduction du forfait d'assistance versé à la recourante. Le poste cité ne figure d'ailleurs plus dans le cadre des budgets de 2006, soit depuis que la caisse a cessé de lui verser des allocations familiales.

Le 21 novembre 2006, la recourante a informé le Tribunal de céans qu'elle s'était mariée à la fin du mois d'août 2006. En conséquence, elle avait renoncé à son statut de réfugiée, ce dont l'ODR avait pris acte. Compte tenu de son nouveau statut, la recourante et ses enfants ne bénéficient plus de l'assistance fédérale depuis le 1er octobre 2006, mais sont assistés par l'Hospice général, CASS de Carouge. Depuis cette date, l'assistance publique n'étant plus subventionnée par la Confédération, le versement des allocations familiales ne pouvait pas lui être refusé pour ce motif. La recourante a indiqué avoir directement informé la caisse ainsi que l'HOSPICE GENERAL par courriers du même jour. Pour le surplus, elle a persisté dans ses conclusions.

Le 29 novembre 2006 le Tribunal de céans a entendu les parties en comparution personnelle.

A cette occasion, la représentante de la recourante a confirmé que celle-ci s'était mariée avec un ressortissant suisse à la fin août 2006. Bientôt titulaire d'un permis B, la recourante avait renoncé à son statut de refugiée. Depuis le 1er novembre 2006, elle était assistée par l'HOSPICE GENERAL et non plus par CARITAS. Son mari était au chômage. Elle a indiqué que les fiches du budget de l'année 2005 mentionnent des allocations familiales pour les deux enfants de 400 fr. mensuel, montant qui est porté en déduction du forfait versé à la recourante. Il y est mentionné que le tiers payeur est l'office des réfugiés. Sur ce point, les fiches comportent une erreur dès lors qu'en 2005, la recourante percevait des allocations familiales de la caisse.

Pour sa part, la représentante de la caisse a expliqué s'être référée à l'art. 84 de la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (ci-après: LAsi) à teneur duquel les allocations familiales pour les requérants d'asile dont les enfants vivent à l'étranger sont retenues pendant la procédure et versées uniquement lorsque le requérant est reconnu comme réfugié ou admis provisoirement. La caisse en avait déduit que les prestations d'assistance fédérale comportaient l'allocation familiale pour enfant.

La représentante de CARITAS a indiqué s'être conformée aux directives cantonales d'assistance concernant les personnes dans le besoin. Selon ces directives, les allocations familiales ne sont pas comprises dans le forfait d'assistance. Elle s'est toutefois engagée à requérir des précisions auprès de l'OFFICE FEDERAL DE L'IMMIGRATION (ci-après: OFM). En cours d'audience, la recourante a produit différentes pièces supplémentaires, soit une copie de son acte de mariage, une attestation d'aide financière de l'HOSPICE GENERAL, les dernières fiches de son budget d'assistance (2006) ainsi qu'un courrier de l'OFM du 5 octobre 2006.

Conformément à son engagement en date du 29 novembre 2006, la recourante a communiqué au Tribunal de céans copie d'un courrier du 6 décembre 2006 de l'OFM, Section Contrôle des subventions, afférent aux allocations familiales des réfugiés. La recourante souligne que les allocations familiales sont du ressort du canton. A l'appui de cette affirmation, la recourante cite l'avis de l'OFM selon lequel "comme le Canton de Genève a légiféré dans sa législation cantonale [….] sur la légitimité du versement d'allocations familiales aux personnes n'exerçant pas d'activité lucrative, il est tenu d'appliquer ces dispositions aux réfugiés sans activité lucrative ou aux personnes dépendantes de l'aide sociale. Une exclusion de cette catégorie de personnes contreviendrait gravement à la convention sur les réfugiés".

Invitée à se déterminer, la caisse a fait valoir par courrier du 19 janvier 2007 que l'aide fournie par les cantons aux réfugiés était financée par la Confédération. Lors de l'adoption de la loi cantonale sur les allocations familiales (ci-après: LAF), la volonté du législateur cantonal était d'éviter que le canton finance les prestations d'allocations familiales car cela diminuerait les prestations de l'Office fédéral des réfugiés. Partant, il était étonnant que des prestations relatives à l'entretien de l'enfant ne soient pas englobées dans la détermination du forfait octroyé par le canton.

Cette réponse a été communiquée à la recourante par courrier du 22 janvier 2007 qui a renoncé à formuler des observations.

Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

EN DROIT

Conformément à l'art. 56V al. 2 let. c, de la loi genevoise sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ), le Tribunal cantonal des assurances sociales connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 38 de la loi sur les allocations familiales du 1er mars 1996 (LAF).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

Les décisions sur opposition, et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte, peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal des assurances sociales, dans un délai de 30 jours à partir de leur notification (art. 38 A al. 1 LAF, teneur en vigueur dès le 1er octobre 2004).

Déposé en temps utile, le recours est recevable.

Le litige porte sur la question de savoir si l'intimée était fondée à supprimer, dès le 1er novembre 2005, les allocations pour les deux enfants de la recourante. Il convient en conséquence de déterminer si cette dernière, sans activité lucrative, peut prétendre à de telles allocations durant la période où, reconnue comme réfugiée et vivant avec ses deux enfants à Genève, elle était au bénéfice de l'assistance publique subventionnée par la Confédération.

La loi genevoise sur les allocations familiales régit l'octroi de prestations, sous forme d'allocations familiales, pour tout enfant à la charge d'une personne assujettie à la loi (art. 1 LAF). L’allocation pour enfant est une prestation mensuelle accordée dès le mois qui suit celui de la naissance de l’enfant jusqu’à la fin de celui au cours duquel il atteint l’âge de 18 ans, s’il est domicilié en Suisse, ou de 15 ans s’il ne l’est pas (art. 7 al. 1 LAF). Elle s'élève à 200.- fr. par mois pour l’enfant jusqu’à 15 ans et à 220.- fr. par mois pour l’enfant de plus de 15 ans (cf. art. 8 al. 2 LAF).

L'art. 2 définit le cercle des personne assujetties. Sont notamment assujetties à la loi, les personnes sans activité lucrative, domiciliées dans le canton et assujetties à la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946 (cf. art. 2 al. 1 let. c LAF). Conformément à l'art. 3 al. 1 LAF, la personne assujettie à la loi peut bénéficier des allocations familiales si elle a la garde d'un ou de plusieurs enfants, ou si elle exerce l'autorité parentale, ou encore si elle en assume l'entretien de manière prépondérante et durable. S’agissant des notions de garde et d’autorité parentale, il y a lieu de se référer à l’art. 19 al. 2 du règlement d’exécution de la loi sur les allocations familiales du 10 octobre 2001 (ci-après : RELAF).

Le même enfant ne donne pas droit à plus d'une allocation du même genre. Sous réserve des dispositions particulières du règlement d'exécution ou des conventions ou accords visés à l'art. 45 al. 2, les allocations prévues par la présente loi ne sont pas dues si le même enfant ouvre droit à des prestations familiales en vertu d'une autre législation ou de rapports de service régis par le droit public interne ou international (art. 9 al. 2 LAF).

En l'occurrence, il n'est pas contesté que la recourante, sans activité lucrative, a toujours été domiciliée dans le canton et qu'elle détient l'autorité parentale sur ses deux enfants. Il est également admis qu'elle était au bénéfice de prestations d'assistance publique, subventionnées par la Confédération et versées par l'intermédiaire de CARITAS jusqu'en octobre 2006, date de son mariage avec un ressortissant suisse.

A partir du 1er novembre 2005, l'intimée lui a cependant supprimé le droit aux allocations familiales dans sa décision du 30 novembre 2005, confirmée le 7 juillet 2006, en se référant à l'art. 45 al. 4 LAF, aux termes duquel les requérants d'asile au bénéfice de subsides de l'assistance publique fédérale n'ont pas droit aux allocations familiales prévues par la présente loi. Selon l'intimée, bien que cette disposition ne mentionne que les requérants d'asile, l'art. 9 LAF interdit le cumul de prestations. Or, la recourante était au bénéfice de l'assistance publique, subventionnée par la Confédération selon les art. 88 ss LAsi qui englobe notamment des prestations familiales. Toujours selon l'intimée, ces dernières correspondent approximativement aux montants des allocations familiales genevoises. En présence d'un tel cumul de prestations, la recourante ne peut ainsi bénéficier des allocations familiales genevoises. La caisse rappelle que lors de l'adoption de l'art. 45 al. 4 LAF, l'intention du législateur était d'éviter que ce soit le canton qui finance ces prestations en lieu et place de la Confédération, de sorte qu'il a introduit la subsidiarité des allocations familiales cantonales par rapport aux prestations de l'assistance publique, subventionnées par la Confédération (Mémorial du Grand Conseil du 25 juin 1998, p. 3757).

Comme l'admet l'intimée elle-même, le Tribunal de céans retiendra au préalable que, jusqu'en octobre 2006, la recourante était réfugiée et non requérante d'asile au sens de l'art. 45 al. 4 LAF, qui ne saurait ainsi s'appliquer (cf. ATAS/999/2005 et ATAS/620/2006).

Il reste dès lors à déterminer si, comme l'allègue l'intimée, la recourante bénéficiant de l'assistance publique, subventionnée par la Confédération conformément aux 88ss de la LAsi, elle cumulait des prestations au sens de l'art. 9 LAF.

Tel n'est pas l'avis du Tribunal de céans. Raisonner de la sorte, c'est en effet méconnaitre la coordination entre la législation fédérale et cantonale en matière d'asile. Dans un arrêt du 25 octobre 2005, (cause 2P/209/2005, consid. 2.2), le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'exposer cette coordination. Notre Haute Cour y a rappelé que l'octroi de l'assistance à toutes les personnes qui relèvent du domaine de l'asile est fondée sur le droit public cantonal. A Genève, il s'agit de la loi genevoise du 19 septembre 1980 sur l'assistance publique (ci-après: LAP/GE; RSGE J 4 05), applicable par renvoi de l'art. 8 al. 5 de la loi genevoise du 18 décembre 1987 d'application de la loi fédérale sur l'asile (ci-après: LaLAsi; RSGE F 2 15). Par ailleurs, notre Haute Cour a précisé que la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.319) contient certes, des dispositions générales sur l'octroi de prestations d'assistance pour les personnes qui séjournent en Suisse sur la base de la présente loi (cf. art. 80 à 83 LAsi). L'art. 80 LAsi confère toutefois la compétence aux cantons d'assurer l'assistance de telles personnes (al. 1), à moins qu'elles ne se trouvent dans un centre d'enregistrement, auquel cas l'assistance est fournie par la Confédération (al. 2). L'art. 81 LAsi consacre expressément le droit aux prestations d'assistance de base, tandis que l'art. 83 LAsi énumère les cas où les prestations d'assistance peuvent être refusées, réduites ou supprimées. Quant à l'art. 82 LAsi, il dispose que l'octroi de prestations d'assistance est régi par le droit cantonal (al.1), tout en précisant que l'assistance de base doit être fournie, autant que possible, sous forme de prestations en nature (al. 2). L'art. 82 al. 1 LAsi énonce donc le principe selon lequel les cantons versent les prestations d'assistance à toutes les personnes qui relèvent du domaine de l'asile, quelle que soit la catégorie à laquelle elles appartiennent. Le transfert des compétences aux cantons, qui ont des connaissances en matière d'assistance et d'encadrement des étrangers, se justifie pour des raisons organisationnelles et administratives (cf. Message concernant la révision totale de la loi sur l'asile [...] du 4 décembre 1995, in: FF 1996 II 1 ss, p. 86 ss). Il en résulte que le droit fédéral pose des règles de principe et des dispositions-cadres qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent néanmoins des mesures d'exécution relevant du droit cantonal. En conséquence, c'est le droit cantonal qui concrétise les principes posés par le droit fédéral en matière de prestations d'assistance de base à allouer aux requérants d'asile et qui en fixe les montants et les modalités.

Ces développements correspondent à la législation cantonale topique. Ainsi, à teneur de la loi genevoise d'assistance citée (la LAP), notamment de son art. 2 al. 1, sous réserve de la législation fédérale et des conventions internationales, l'assistance publique s'étend aux personnes séjournant dans le canton. Elle est subsidiaire aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales ou communales et à celles des assurances sociales; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément (art. 1 al. 3 LAP). La nature, l'importance et la durée de l'intervention de l'assistance dépendent de la situation particulière de l'intéressé (art. 4 al. 1 LAP), étant précisé que l'aide est accordée dans les limites des directives annuelles (art. 4 al. 2 LAP), arrêtées par le département auquel ressortit l'action sociale, sur la base des barèmes intercantonaux (art. 4 al. 3 LAP). Ces directives annuelles et les barèmes appliqués sont publiés chaque année dans la Feuille d'avis officielle (art. 4 al. 4 LAP).

Se fondant sur cette base légale, le Département général de l'action sociale de Genève a édicté, chaque année et notamment en 2005, des Directives cantonales en matière d'assistance aux personnes dans le besoin (ci-après: les directives). Celles-ci se référent d'ailleurs dans leur préambule expressément à la LAP. A la page 8, sous "dispositions légales cantonales", il est ainsi mentionné que "les présentes directives sont établies en conformité des dispositions cantonales de la loi genevoise sur l'assistance publique du 19 septembre 1980". A la même page, le revenu est défini comme "toute autre ressource non précisée ci-après, notamment des prestations des assurances sociales dont l'intéressé et sa famille peuvent en bénéficier, telles que les allocations familiales".

L'interaction des dispositions légales citées ainsi que la pratique administrative cantonale (consacrée dans les directives mentionnées), ne permettent ainsi aucun cumul de prestations familiales. Bien au contraire, les prestations d'assistance publique se révèlent subsidiaires (art. 1 al. 3 LAP). Tout montant reçu à titre d'allocations familiales est considéré comme revenu dans le budget d'assistance de la personne concernée et est porté en déduction du forfait d'assistance afférent à l'assisté. Au fond, contrairement à l'allocation familiale, l'assistance publique n'est accordée que sous condition de revenu. Cela est conforme aux mécanismes traditionnels de l'aide sociale en Suisse (cf. à ce sujet, Pierre Yves GREBER, Droit suisse de la sécurité sociale, Genève 1982, pp. 559ss).

Par ailleurs, il convient de préciser que, contrairement à ce que prétend l'intimée, l'art. 84 LAsi ne confère pas de "supplément" d'allocations familiales aux requérants d'asile dont les enfants vivent à l'étranger. Cette disposition se contente de prévoir que les allocations familiales sont suspendues pendant la procédure et versées uniquement lorsque le requérant, dont les enfants vivent à l'étranger, est reconnu comme réfugié ou admis provisoirement. Partant, elle ne fait que différer le moment du versement des allocations familiales; elle n'en fonde aucun droit. Sous réserve du cas très spécifique des allocations pour les personnes actives dans l'agriculture et le personnel de la Confédération d'ailleurs, les allocations familiales sont toujours du ressort des cantons. Cela est notamment confirmé par la "fiche d'information de l'office fédéral des assurances sociales de septembre 2006" annexée au courrier de l'OFM du 6 décembre 2006. Autrement dit, sous réserve du cas particulier cité, un droit aux allocations familiales ne peut découler que du droit cantonal. Ce dernier en détermine les principes (genre d'allocations versées, cercle des bénéficiaires et organisation), les montants des prestations ainsi que les conditions d'octroi de celles-ci.

En l'occurrence, il ressort du dossier de la recourante que pour le calcul des prestations d'assistance, CARITAS s'est conformée aux directives cantonales, plus particulièrement aux pages 8 et 9 de celles-ci (pièce 6, chargé de la recourante) pour déterminer le montant d'assistance auquel pouvait prétendre la recourante dans la période litigieuse.

Concrètement, il ressort par exemple de la fiche de budget afférente à novembre 2005 (pièce 7, chargé de la recourante), que le budget d'assistance de la recourante se déterminait comme suit:

Sous le poste "dépenses" figurent les montants correspondants:

au forfait I pour entretien de trois personnes (Directives, p. 9, chiffre 1.1);

aux frais de télécommunications (Directives, p. 9, chiffre 1.1);

aux frais de logement (Directives, p. 9, chiffre 1.2).

Sous le poste "recettes" figurent:

les allocations familiales à hauteur de 400.- fr. (Directives, p. 8, "revenus").

Il convient en outre de préciser qu'à l'audience de comparution personnelle des parties, la représentante de CARITAS a signalé que ces allocations n'avaient pas été versées par l'ODR, comme indiqué par erreur dans la fiche, mais bien par l'intimée - ce que cette dernière n'a pas contesté. En conséquence, il faut dès lors tenir pour établi qu'un cumul de prestations ne résulte également pas du dossier de la recourante.

En l'absence d'un cumul proscrit par l'art. 9 LAF, c'est à tort que l'intimée a supprimé le droit aux allocations familiales de la recourante dès le 1er novembre 2005.

Au surplus, le Tribunal de céans rappelle que la recourante a été admise en Suisse au titre de réfugié ; elle est ainsi considérée comme réfugiée au sens de la LASI et de la Convention de Vienne du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (cf. art. 59 LAsi). Or, en matière de prestations d’assistance, régies par le droit cantonal, et de sécurité sociale, le réfugié bénéficie des mêmes conditions que les nationaux (cf. art. 3 OA 2 ; art. 24 Convention de Vienne; ATAS/999/2005 et ATAS/620/2006). Dès lors, en sa qualité de réfugiée, non active, elle doit bénéficier des mêmes conditions.

Pour tous ces motifs, le recours, bien fondé, doit être admis.

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

A la forme :

Déclare le recours recevable.

Au fond :

L'admet et annule les décisions rendues par l'intimée du 30 novembre 2005 et 7 juillet 2006.

Condamne la caisse cantonale genevoise de compensation à verser à Madame C_________ des allocations familiales pour ses deux enfants, et S_________, à partir du 1er novembre 2005.

Condamne l’intimée à verser à la recourante la somme de 1250 fr. à titre de dépens.

Dit que la procédure est gratuite.

Le greffière

Sylvie CHAMOUX

La Présidente :

Juliana BALDE

La secrétaire-juriste :

Marta TRIGO TRINDADE LAURIN

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties par le greffe le