ATAS/1009/2004

POUVOIR JUDICIAIRE

A/1974/2003 ATAS/1009/2004

ARRET

DU TRIBUNAL CANTONAL DES

ASSURANCES SOCIALES

du 2 décembre 2004

3ème chambre

En la cause

Madame V__________, mais comparant par Me Pierre GABUS en l’étude duquel elle élit domicile

recourante

contre

OFFICE CANTONAL DES PERSONNES ÂGEES, route de Chêne 54, 1211 Genève

intimé

EN FAIT

Par formulaire déposé auprès de l’Office cantonal des personnes âgées (ci-après l’OCPA) le 1er juillet 1996, Monsieur V__________, né le 19 mai 1951, marié et père d’un enfant, a demandé des prestations complémentaires pour lui-même et son épouse, Madame V__________. S’agissant de ses revenus et dépenses, le requérant a indiqué être au bénéfice d’une rente mensuelle de l’assurance invalidité d’un montant de Fr. 1'847.--, d’une rente complémentaire pour conjoint de Fr. 554.-- ainsi que d’une rente mensuelle du 2ème pilier de Fr. 1'162.95. Son épouse percevait en outre un salaire de Fr. 4'928.-- par année. Il a par ailleurs indiqué posséder un compte privé (n° 698.328.29 A) auprès de l’UNION DE BANQUES SUISSES (ci-après UBS) dont le solde au 31 mai 1996 était de Fr. 53.--. Son loyer s’élevait à Fr. 788.-- par mois et ses primes mensuelles d’assurance-maladie à Fr. 202.-- (pièce 13 et annexes OCPA).

Sur la base de ces indications, l’OCPA, par décision du 8 juillet 1996, a refusé à l’assuré l’octroi de prestations complémentaires fédérales (PCF) mais l’a en revanche mis au bénéfice de prestations complémentaires cantonales (PCC) d’un montant mensuel de Fr. 707.-- dès le 1er juillet 1996 ainsi que de subsides d’assurance-maladie de Fr. 450.-- par mois.

Par deux décisions séparées des 6 janvier et 12 mai 1997, l’OCPA a maintenu ses prestations à hauteur de Fr. 137.-- par mois pour les PCC (Fr. 135.-- dès le 1er juin 1997) et de Fr. 548.-- par mois pour les subsides d’assurance-maladie (pièces 15, 16, 17 et 19 OCPA).

Le 7 août 1997, après avoir repris les calculs des prestations allouées en tenant compte des éléments concernant le fils recueilli du couple et procédé à une enquête le 27 mai 1997, l’OCPA a informé l’assuré que les prestations mensuelles étaient ramenées à Fr. 664.--, y compris un montant de Fr. 528.-- à titre de subsides d’assurance-maladie. Il a relevé que l’assuré avait perçu une somme de Fr. 3'827.-- en trop mais que ce montant ne lui serait pas réclamé, compte tenu de sa situation patrimoniale (pièce 28 OCPA).

Par trois décisions séparées des 5 janvier 1998, 14 octobre 1999 et 4 janvier 2000, l’OCPA a octroyé à l’assuré des PCC d’un montant de Fr. 147.-- par mois dès le 1er janvier 1998 (Fr. 153.-- dès le 1er janvier 1999) ainsi que des subsides d’assurance-maladie de Fr. 571.-- par mois (Fr. 578.-- dès le 1er janvier 1999 et Fr. 642.-- dès le 1er janvier 2000 ; pièces 30, 38 et 39 OCPA).

Le service des enquêtes de l’OCPA a rédigé un rapport le 27 juin 2000 suite à des investigations effectuées en date du 15 mai 2000. Aux dires de l’épouse de l’assuré, ce dernier avait quitté le domicile conjugal en janvier 1999 pour retourner au Portugal, où il se trouvait encore. S’agissant de ses ressources, son épouse a indiqué recevoir depuis le 1er avril 2000 un salaire mensuel net de Fr. 1'272.90 en tant que nettoyeuse à temps partiel auprès de l’entreprise X__________ SA. S’y ajoutaient la rente complémentaire mensuelle de l’assurance-invalidité de Fr. 574.--, une rente complémentaire mensuelle pour enfant de Fr. 765.-- ainsi qu’une rente complémentaire pour enfant du 2ème pilier de Fr. 253.50 par mois. L’épouse de l’assuré a en outre expliqué être propriétaire avec son mari d’une maison au Portugal. Elle a cependant affirmé que, sous la menace, elle avait dû céder ses droits sur ce bien immobilier (pièce 42 OCPA).

Au vu de ces informations, par décision du 28 juin 2000, l’OCPA a supprimé le versement des PCC et délivré une attestation de fin de droit au service de l’assurance-maladie (ci-après le SAM), chargé de verser les subsides (pièces 43 à 45 OCPA).

Dans un rapport complémentaire du 27 juillet 2000, le service des enquêtes a transcrit les soldes des différents comptes des assurés (plusieurs comptes UBS + un compte BCG). Joint par téléphone, l’assuré a par ailleurs formellement démenti les déclarations de son épouse et affirmé être toujours domicilié à Genève. Après avoir promis de rappeler pour convenir d’un rendez-vous, il n’a jamais repris contact, malgré un rappel écrit (pièce 47 OCPA).

Par courrier du 2 août 2000, l’assuré a souhaité savoir, par l’entremise de son conseil, pourquoi l’OCPA avait suspendu ses versements.

L’office a répondu le 11 août 2000 que la raison en était que, depuis le mois de janvier 1999, l’assuré n’était plus domicilié à Genève et n’y effectuait plus que des visites passagères (pièces 49 et 50 OCPA).

Le 15 novembre 2000, l’assuré a répondu qu’il était toujours domicilié à Genève, au numéro 91C de l’avenue d’Aïre. Il a expliqué que, suite à des problèmes conjugaux, il avait d’abord été hébergé provisoirement chez un ami, puis avait effectué une convalescence de quelques mois au Portugal sur les conseils de son médecin. Il a demandé la continuation du versement des prestations (pièces 51 à 54 OCPA).

Le 1er mars 2001, sur requête de l’OCPA du 5 décembre 2000, il a fourni plusieurs documents afin d’établir sa situation financière au vu de la reprise éventuelle du versement des prestations. Il ressort de ces pièces que son épouse, Madame V__________, mariée sous le régime de la séparation de biens, est propriétaire depuis le 26 février 1996 d’une maison d’habitation avec garage de 270 m2 avec terrain de 3'150 m2 d’une valeur de 3'760'000 escudos ainsi que d’un bien foncier de 3'420 m2 (terre de culture et oliviers) d’une valeur de 33'880 escudos. Ces biens sont grevés de deux prêts hypothécaires, l’un de 12'000'000 escudos assorti d’intérêts à 10,39 % l’an conclu le 19 avril 1996 auprès de la banque Y__________ SA (montant max. de 17'660'400 escudos), l’autre de 5'500'000 escudos, avec un intérêt annuel de 4,128 % l’an conclu le 9 juillet 1999 auprès de la banque BPI (montant max. 7'061'120 escudos). Pour sa part, l’assuré possède deux comptes auprès de la BPI. Leurs soldes au 30 décembre 1999 s’élevaient respectivement à - 5'500 escudos (compte n° 0-5787534) et -10'580 escudos (compte n° 5787534-000-001). Il possède également deux comptes UBS dont les soldes au 31 décembre 2000 s’élevaient à Fr. –9.30 (compte privé n° 697.328.29 A) et à Fr. 63.25 (compte d’épargne n° 697.328.J1 M ; pièces 55 et 56 et annexes).

Par courriers des 7 mars et 21 mai 2001, l’assuré a encore fourni les relevés des comptes bancaires UBS au 31 décembre 1999 (solde de Fr. 136.50 pour le compte privé et solde de Fr. 62.45 pour le compte d’épargne) tout en indiquant que l’ordre permanent auprès du compte privé UBS concernait le remboursement des hypothèques du bien immobilier au Portugal (pièces 57 et 58 OCPA).

D’un nouveau rapport d’enquêtes établi le 3 décembre 2001, il ressort que l’OCPA s’est adressé à plusieurs reprises à l’assuré afin de connaître les dates précises de ses absences de Genève. Ce dernier a finalement rempli une attestation d’absence le 27 novembre 2001. Il a été relevé que l’assuré avait mentionné être copropriétaire avec son épouse d’une maison qu’ils avaient fait construire en 1995 sur environ 3'000 m2 de terrain. La valeur vénale était de 30'000'000 escudos, dont il fallait déduire 14'000'000 escudos d’emprunt hypothécaire. Il restait dès lors 16'000'000 escudos dont la moitié revenait à l’assuré, ce qui faisait Fr. 60'800.--. Par ailleurs, l’assuré avait déclaré verser environ Fr. 350.-- de loyer à son neveu pour une chambre.

Par sept décisions séparées du 28 janvier 2002 et courrier explicatif du 5 février 2002, l’OCPA a supprimé rétroactivement les PCC avec effet au 1er juillet 1996 et réclamé à l’assuré et à son épouse le remboursement d’un montant total de Fr. 45'269.15. Cette somme était constituée de : Fr. 7'068.— de PCC, de Fr. 26'081.20 (Fr. 15'528.-- versés par l’OCPA dès le 1er juillet 1996 et Fr. 10'554.20 versés par le SAM dès le 1er janvier 1999) de subsides d’assurance-maladie et de Fr. 12'118.95 de remboursement des frais médicaux et des allocations « régime » (cf. décisions PC n° 777009 à 777015, pièces 65 à 68 OCPA).

Par courrier du 4 mars 2002, l’assuré a déposé une réclamation contre ces décisions en expliquant qu’il était erroné de prétendre que ses revenus lui permettaient de payer entièrement ses dépenses, que, contrairement à ce qui avait été mentionné dans les décisions, il n’était pas propriétaire du bien immobilier sis au Portugal et qu’enfin, il n’avait plus perçu de prestations de l’OCPA depuis 1999 (pièce 69 OCPA).

Par courrier du 5 mars 2002, son épouse a également formé réclamation contre ces décisions par l’entremise de son conseil en requérant leur annulation. Elle a expliqué qu’elle ferait parvenir sa motivation dès qu’elle aurait pu prendre connaissance de l’ensemble de son dossier, tout en soulignant qu’elle demandait d’ores et déjà la remise de l’obligation de restituer pour le cas où elle retirerait son opposition (pièce 70 OCPA).

Par courriers séparés du 30 mai 2002, l’OCPA leur a accordé un délai au 29 juin 2002 pour exposer les motifs de leurs réclamations (pièces 71 et 72 OCPA).

Le 2 juillet 2002, l’OCPA octroyé à l’épouse un nouveau délai au 30 juillet 2002 en la rendant attentive au fait que, passé ce délai, il statuerait en l’état du dossier. Sur requête de l’épouse du même jour, ce délai a été prolongé au 10 août 2002 (pièces 73 à 75 OCPA).

Par décision du 27 janvier 2003, l’OCPA a déclaré irrecevable la réclamation de l’épouse du 5 mars 2002 et refusé sa demande de remise. Il a expliqué que, vu l’absence de motivation, la réclamation était irrecevable, puisqu’il ignorait dès lors quels éléments l’intéressée entendait contester en particulier. Quant à la remise, elle ne pouvait être accordée dans la mesure où l’épouse n’avait pas été de bonne foi puisqu’elle n’avait pas indiqué dans la demande de prestations complémentaires déposée le 1er juillet 1996, qu’elle avait signée, qu’elle était propriétaire d’une maison au Portugal, ce qui lui avait permis de percevoir des prestations de manière indue. Par ailleurs, l’OCPA avait envoyé chaque année une nouvelle décision aux bénéficiaires assortie d’un courrier rappelant qu’une augmentation ou une diminution de revenus devait être signalée et pouvait entraîner une mise à jour des prestations. Malgré cela, les assurés n’avaient jamais annoncés être propriétaires (pièce 77 OCPA).

Par écriture du 13 février 2003, l’épouse a interjeté recours contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de prestations complémentaires (ci-après la Commission) en concluant à son annulation. Elle a expliqué qu’elle ignorait que son époux avait déposé une demande de prestations auprès de l’OCPA le 1er juillet 1996 et qu’il percevait des PCC et des subsides d’assurance-maladie depuis cette date. Elle n’avait jamais été tenue au courant des différentes démarches tant de l’OCPA que de son époux à propos des prestations versées. Lorsqu’elle avait rencontré l’enquêteur de l’OCPA le 26 juin 2000, elle ne lui avait rien caché et lui avait dit toute la vérité, à savoir que son époux avait quitté le domicile conjugal en janvier 1999 et qu’il résidait au Portugal. Elle a également précisé n’avoir pas donné suite aux différentes requêtes de l’OCPA dans le cadre de la procédure sur opposition parce qu’elle avait vécu une période difficile de dépression. Elle a souligné que, lors de l’enquête en juin 2000, elle avait déjà expliqué à l’enquêteur que son mari l’avait contrainte à lui céder une propriété qu’ils avaient ensemble au Portugal et elle a joint copie du contrat de vente par lequel elle avait cédé son bien immobilier sans rien avoir reçu en échange. Il ressortait de ce document que le bien immobilier de l’épouse avait été vendu à un tiers, avec le consentement de l’assuré, pour un montant de 14'315'933 escudos en date du 23 août 2001.

Par courrier du même jour adressé à l’OCPA, elle a formé opposition au refus de remise en se référant aux arguments développés dans son recours (pièce 78 OCPA).

Par courrier du 5 mars 2003, la recourante a rectifié certains faits et admis avoir cosigné la requête de prestations complémentaires avec son époux le 1er juillet 1996 en relevant cependant qu’à l’époque, la requête était conforme à la vérité dès lors qu’ils ne possédaient encore aucun bien au Portugal. Le bien avait été construit entre-temps, au moyen d’un crédit bancaire contracté par les deux époux. Cela étant précisé, la recourant a précisé avoir toujours déclaré toute la vérité à l’OCPA, que ce soit dans la requête de prestations ou lorsqu’elle avait été entendue le 26 juin 2000 par l’enquêteur de l’OCPA.

Par courrier du 31 mars 2003, l’OCPA a proposé à la recourante d’attendre le jugement du Tribunal de céans concernant le recours avant de se prononcer sur l’opposition au refus de la remise.

Par préavis du même jour, il a conclu principalement à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Il a relevé que la recourante s’était vu octroyer plusieurs délais afin de faire parvenir sa motivation complète mais qu’elle ne l’avait finalement jamais fait, raison pour laquelle la décision sur opposition avait conclu à l’irrecevabilité de son opposition faute de motivation.

Par réplique du 8 avril 2003, la recourante a persisté dans les termes de son recours en arguant du fait que l’OCPA se fondait sur la nouvelle loi fédérale sur la partie générale des assurances sociales pour conclure à l’irrecevabilité de l’opposition suite au défaut de motivation alors que cette loi ne s’appliquait en réalité nullement au cas d’espèce. Il s’agissait en effet in casu de l’application de normes cantonales et non de normes fédérales. Par ailleurs, les prestations litigieuses étaient antérieures au 1er janvier 2003. La recourante a encore rappelé que la Commission disposait d’un plein pouvoir de cognition et qu’elle était dès lors habilitée à entrer en matière sur le recours.

Par duplique du 28 avril 2003, l’OCPA a expliqué que l’application ou non de la nouvelle loi ne changeait rien au problème dans la mesure où ladite loi n’avait fait que reprendre des principes déjà développés par la jurisprudence. Il a souligné que, même si la recourante n’avait pas été en mesure de motiver son opposition, il appartenait à son avocat de le faire.

Le 1er août 2003, la cause a été transmise au Tribunal cantonal des assurances sociales.

EN DROIT

La loi genevoise sur l’organisation judiciaire (LOJ) a été modifiée et a institué, dès le 1er août 2003, un Tribunal cantonal des assurances sociales, composé de 5 juges, dont un président et un vice-président, 5 suppléants et 16 juges assesseurs (art. 1 let. r et 56 T LOJ).

Suite à l’annulation de l’élection des 16 juges assesseurs, par le Tribunal fédéral le 27 janvier 2004 (ATF 130 I 106), le Grand Conseil genevois a adopté, le 13 février, une disposition transitoire urgente permettant au Tribunal cantonal des assurances sociales de siéger sans assesseurs à trois juges titulaires, ce, dans l’attente de l’élection de nouveaux juges assesseurs.

Statuant sur un recours de droit public, le Tribunal fédéral a, dans un arrêt du 1er juillet 2004, confirmé que la disposition transitoire constituait la solution la plus rationnelle et était conforme, de surcroît, au droit fédéral (ATF 130 I 226).

Conformément à l’art. 3 al. 3 des dispositions transitoires de la loi modifiant la loi sur l’organisation judiciaire du 14 novembre 2002, les causes introduites avant l’entrée en vigueur de la loi et pendantes devant la Commission cantonale de recours ont été transmises d’office au TCAS, statuant en instance unique sur les contestations en matière de prestations complémentaires fédérales et cantonales (cf. art. 56 V LOJ). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

L’intéressé qui s’estime lésé par une décision sur réclamation (opposition) de l’OCPA peut interjeter recours, par écrit et dans les trente jours qui suivent la notification de la décision sur opposition (art. 43 de la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité du 25 octobre 1968 [LPCC]). Interjeté dans les délai et forme prescrits, le recours est dès lors recevable.

Il sied de relever qu’en l’occurrence, le litige porte uniquement sur la question de la recevabilité de la réclamation déposée par la recourante auprès de l’OCPA en date du 5 mars 2002.

L’OCPA estime que cette réclamation est irrecevable dans la mesure où la recourante s’était vu accorder plusieurs délais, au 30 mai 2002, au 30 juillet 2002, puis au 10 août 2002, pour lui faire parvenir la motivation qui faisait défaut et qu’elle n’avait finalement jamais expliqué quels étaient ses griefs. L’OCPA a fondé son argumentation principalement sur les art. 5 et 10 de l’ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA), en relevant que l’opposition devait contenir des conclusions et être motivée. Quant à la recourante, elle fait valoir que ces dispositions ne lui sont pas applicables dès lors que le litige porte sur la restitution de prestations cantonales.

a) La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine des assurances sociales. Sur le plan matériel, le point de savoir quel droit s'applique doit être tranché à la lumière du principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467 consid. 1, 126 V 136 consid. 4b et les références). En revanche, en ce qui concerne la procédure, et à défaut de règles transitoires contraires, le nouveau droit s'applique sans réserve dès le jour de son entrée en vigueur (ATF 117 V 93 consid. 6b, 112 V 360 consid. 4a; RAMA 1998 KV 37 p. 316 consid. 3b). C'est pourquoi les procédures pendantes au 1er janvier 2003 ou introduites après cette date devant un tribunal cantonal compétent en matière d'assurances sociales sont régies par les nouvelles règles de procédure contenues dans la LPGA et par les dispositions de procédure contenues dans les différentes lois spéciales modifiées par la LPGA.

En ce qui concerne cependant plus précisément la procédure cantonale concernant l’octroi ou le refus de prestations cantonales, comme en l’espèce, il y a lieu de relever que les règles de procédure de la LPGA ne sont pas applicables, dès lors qu’il s’agit d’une loi fédérale ayant trait à des prestations fédérales. Seules demeurent donc applicables les règles de procédure prévues par la législation cantonale ainsi que les principes généraux.

b) En l’espèce, c’est donc à juste titre que la recourante soutient que la LPGA ne s’applique pas. Seules les dispositions de procédure cantonales ainsi que les principes généraux de procédure sont relevants. A cet égard, l’art. 42 LPCC prévoit que l’intéressé qui s’estime lésé par une décision de l’office peut former une réclamation, par écrit et dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision, auprès de l’office (…). Quant à l’art. 51 de la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA), il prévoit que la réclamation est formée par écrit avec indication des motifs ainsi que des moyens de preuves éventuels.

Il sied de relever en premier lieu qu’il n’est nulle part prévu que la non-motivation d’une réclamation entraîne son irrecevabilité. Au contraire, parvenir à une telle conclusion relève dans le cas d’espèce du formalisme excessif. S’il est en effet de jurisprudence constante que les formes procédurales sont nécessaires à la mise en oeuvre des voies de droit pour assurer le déroulement de la procédure conformément au principe de l'égalité de traitement, ainsi que pour garantir l'application du droit matériel, il y a formalisme excessif au sens de l’art. 29 Cst, lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux. L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142; 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34; 125 I 166 consid. 3a p. 168 et les références citées). Il y a formalisme excessif lorsqu’une règle de procédure impose un comportement aux conséquences graves sans justification raisonnable ou lorsqu’une règle de forme de peu d’importance est violée et que cette violation entraîne une sanction grave et disproportionnée, telle par exemple qu’une décision d’irrecevabilité (Pierre MOOR, « Droit administratif », vol. II, les actes administratifs et leur contrôle, 2ème édition, p. 231, éd. Stämpfli).

Il apparaît in casu que la recourante a formulé des conclusions claires dans sa réclamation du 5 mars 2002 (cf. pièce 70, fourre OCPA) en requérant l’annulation des décisions du 28 janvier 2002. Ainsi, même en l’absence de motivation, il paraissait évident que la recourante souhaitait que l’OCPA réexamine sa situation et se prononce à nouveau sur le fond du litige. L’office intimé a dès lors fait preuve de formalisme excessif en s’attachant uniquement au défaut de motivation de la réclamation alors que cette écriture comportait des conclusions dépourvues de toute ambiguïté. Il sied de relever par ailleurs que cette manière de faire est d’autant plus erronée que l’OCPA, lors des divers courriers de prolongation du délai, n’a à aucun moment menacé la recourante d’irrecevabilité. Au contraire, il l’a avertie que, « passé le délai et sans nouvelle de sa part, il statuerait en l’état du dossier » (cf. pièces 73 et 75, fourre OCPA). A la lecture de ces missives et au regard des conclusions claires prises à l’encontre des décisions de l’OCPA du 28 janvier 2002, la recourante était dès lors en droit de penser que l’office statuerait effectivement sur le fond du dossier, même en l’absence d’une motivation quelconque. Le Tribunal de céans souligne au surplus que, compte tenu des éléments figurant au dossier, l’intimé pouvait et devait rendre une décision motivée sur le fond du litige.

Pour toutes ces raisons, la décision sur réclamation du 27 janvier 2003 sera annulée et la cause renvoyée à l’OCPA afin qu’il se prononce sur le fond du litige.

Le Tribunal de céans attire l’attention de l’OCPA sur la teneur de la pièce 56 (extrait du registre foncier fourni par Monsieur V__________) et du contrat de vente produit par la recourante dans le cadre de son recours. Il ressort de ces pièces en langue portugaise que la recourante, mariée sous le régime de la séparation de biens, était propriétaire du bien immobilier dès le 26 février 1996 et que le bien n’a été vendu que le 23 août 2001 et non en juin 2000.

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

(conformément à la disposition transitoire de l’art. 162 LOJ)

A la forme :

Déclare le recours recevable ;

Au fond :

L’admet ;

Annule la décision sur réclamation de l’OCPA du 27 janvier 2003 ;

Renvoie la cause à l’intimé afin qu’il rende une décision sur le fond du litige.

La greffière :

Janine BOFFI

La Présidente :

Karine STECK

La secrétaire-juriste :

Flore PRIMAULT

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe