A/1427/2003Cour de justice de Genève / Chambre des assurances sociales22 juil. 2004
Selon la LAMal entrée en vigueur le 1er janvier 1996, les caisses maladie ont notamment le droit de pratiquer des assurances complémentaires, régies par la LCA, en plus de l'assurance maladie obligatoire (art. 12 al. 2 LAMal), ce qui a entraîné une divergence des voies de droit. Auparavant, le TA genevois ne connaissait que des litiges portant sur des assurances complémentaires privées, pratiquées par une caisse-maladie reconnue. Or, un Tribunal cantonal des assurances sociales a été institué le 1er août 2003. L'art. 56 V al. 1 let. c LOJ lui confère la compétence de connaître en instance unique des contestations relatives aux assurances complémentaires à la LAMal et la LAA obligatoires. Toute référence à l'art. 12 LAMal a été supprimée. Cette réforme vise à améliorer la situation des assurés qui, en cas de litige avec un assureur privé portant sur des prestations complémentaires à LAMAL ou à la LAA, peuvent désormais saisir le Tribunal des assurances. Le problème du dédoublement des voies procédurales est ainsi écarté et les assurés bénéficient d'une procédure cantonale de première instance plus simple, dans laquelle le juge établit d'office les faits, apprécie librement les preuves et statue gratuitement. Le droit fédéral n'impose en outre pas au canton d'attribuer les contentieux relevant respectivement du droit public et du droit privé à des juridictions distinctes. Le TCAS est donc désormais saisi de l'ensemble du contentieux en matière d'assurances complémentaires privées tant dans le domaine de l'assurance-maladie que dans celui de l'assurance-accident.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1427/2003 ATAS/591/2004
ARRET
DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES
du 22 juillet 2004
3ème chambre
En la cause
Monsieur U__________
recourant
contre
GENERALI ASSURANCES GENERALES, place Longemalle 18, case postale 3826, 1211 Genève
intimée
EN FAIT
GENERALI ASSURANCES a établi à l'attention de Monsieur U__________ en date du 26 novembre 2002 un calcul de prestations lui allouant des indemnités journalières pour les périodes du 26 au 28 juin 2002 et du 1er au 5 juillet 2002 pour un montant total de Fr. 1'277.90 sur la base de la police d'assurance pour perte de gain en cas de maladie conclue avec son employeur.
Par courrier du 1er août 2003, l'intéressé a interjeté recours contre cette décision. Il allègue avoir été malade du 18 juin au 5 juillet 2002, période durant laquelle il a travaillé de manière temporaire pour l'agence X__________ A. Il soutient que malgré la production des attestations médicales nécessaires, l'assurance perte de gain de son employeur ne l'a pas dédommagé correctement.
Par courrier du 17 décembre 2003, GENERALI a confirmé assurer la société X__________SA pour la perte de gain maladie de ses employés. Elle a par ailleurs conclu à l'incompétence du Tribunal cantonal des assurances sociales, au motif qu'il s'agit d'une contestation relative à une assurance collective régie par le droit privé.
EN DROIT
Dans un arrêt du 30 mars 2004, cependant, le Tribunal administratif (ci-après TA) a constaté d'office la nullité de l'art. 1 let. r LOJ, considérant que le TCAS avait été créé en violation de l'art. 131 de la Constitution genevoise (Cst GE).
b) Force est de constater que cette conclusion ne saurait lier le tribunal de céans, aux motifs suivants :
elle ne figure pas dans le dispositif de l'arrêt. Or, seul le dispositif d'un jugement peut acquérir l'autorité de la chose jugée, non ses motifs. L'autorité de la chose jugée ne s'étend à ceux-ci que dans la mesure où le dispositif y renvoie expressément et où ils se rapportent à la question litigieuse (ATF 96 I 295 ; KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991, p. 248ss ; HABSCHEID, droit judiciaire privé suisse, 1981 p. 313ss.) ;
l'autorité de la chose jugée ne vaut quoi qu'il en soit que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (cf. KNAPP, op. cit., p. 251). Or, il apparaît en l'espèce douteux que le TA devait - et même pouvait - à l'occasion d'un recours interjeté pour violation des droits politiques contre un arrêté du Conseil d'Etat fixant la date de l'élection des juges assesseurs au TCAS, contrôler la constitutionnalité de la loi instituant cette juridiction ;
une loi inconstitutionnelle ne saurait être déclarée nulle. Seul, l'acte pris en application de celle-ci est annulable (cf. Jean-François AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, p. 178, note 430). Il convient au surplus de relever qu'un tribunal se doit en règle générale d'agir avec retenue, plus particulièrement lorsque les conséquences de l'annulation bouleverseraient tout un régime juridique (ATF 112 Ia 313). Tel est manifestement le cas ici, dès lors que le considérant topique de l'arrêt du TA revient à nier l'existence d'une juridiction qui fonctionne depuis le 1er août 2003 déjà, et dont les juges titulaires, ainsi que les juges suppléants, ont été régulièrement élus.
c) Le TCAS examine d'office sa compétence ; vu l'arrêt du TA du 30 mars 2004 niant jusqu'à son existence, il a également à vérifier la conformité à l'art. 131 Cst GE de la loi l'instituant.
Le TCAS est une juridiction administrative spéciale, en ce sens qu'elle traite du domaine particulier des assurances sociales. Il y a lieu de rappeler que selon l'art. 57 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales -LPGA -, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, chaque canton institue un tribunal des assurances, qui statue en instance unique sur les recours dans le domaine des assurances sociales. Cette disposition légale fédérale oblige les cantons à regrouper tout le contentieux des assurances sociales sous le même toit, contentieux jusque là réparti à Genève entre diverses commissions cantonales de recours et le TA. C'est ainsi pour répondre à l'exigence posée par la loi fédérale que le législateur genevois a créé le TCAS.
Selon l'art. 131 al. 1 Cst GE, « la loi établit des tribunaux permanents pour juger toutes les causes civiles et pénales ; elle en règle le nombre, l'organisation, la juridiction et la compétence ». Lors de la création du TA en 1971, cette disposition constitutionnelle a été complétée par un second alinéa, libellé comme suit : «Un tribunal administratif est institué pour statuer sur les recours de droit administratif dans les cas où la loi le prévoit ».
La Constitution s'interprète selon les mêmes principes que les lois ordinaires. Les règles d'interprétation permettant au juge de dégager le sens d'une disposition sont connues : ce dernier peut recourir à une interprétation littérale, historique, téléologique ou systématique de la norme. Le juge devra partir prioritairement du texte clair de la loi. Le TA, dans son arrêt du 30 mars 2004, a considéré que le texte de l'art. 131 al. 2 Cst GE ne laissait pas de place pour d'autres tribunaux statuant sur les recours de droit administratif ; il a interprété « un tribunal » comme signifiant « un seul tribunal ». Or, l'art. 131 al. 2 Cst GE précise que ce tribunal administratif est institué « dans les cas où la loi le prévoit ». C'est dire que, nécessairement, le reste du contentieux administratif relève d'autres juridictions. Ainsi l'interprétation littérale permet-elle à elle seule de conclure que le terme « un » doit être qualifié, grammaticalement, d'article indéterminé.
Une telle analyse est du reste confirmée par les interprétations historique et téléologique. Il résulte des travaux préparatoires (Mémorial du Grand Conseil - MGC - 1970, p. 554 ss.) que le législateur, en 1970, entendait créer, aux côtés des juridictions civiles et pénales existantes prévues à l'art. 131 al. 1 Cst GE, un tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif. Ce tribunal était destiné à remplacer les autres autorités - Conseil d'Etat, commissions de recours, etc. - qui avaient à connaître des recours contre les décisions des départements. Il n'était cependant pas question que ce remplacement soit général, raison pour laquelle ce tribunal s'était vu doté de compétences d'attribution. Il était évident que certaines commissions spéciales devaient subsister, notamment en raison de leur composition particulière (composition paritaire, experts...). Selon le Mémorial du Grand Conseil (p. 557), « dans le système envisagé, le TA, le Conseil d'Etat et les commissions spécialisées dont le maintien aura été décidé, constitueront autant de juridictions administratives distinctes et indépendantes, entre lesquelles se répartiront les compétences ».
Dès le 1er janvier 2000, le TA a été mis au bénéfice d'une clause générale de compétence. Il est ainsi devenu la juridiction administrative supérieure de droit commun (art. 56 A LOJ). A nouveau, le maintien des commissions de recours spéciales a été expressément réaffirmé (MGC 1997, p. 9430). La constitutionnalité de ces juridictions n'a de plus jamais été remise en cause, ni par le TF ni par le TFA. On ne voit pas dans ces conditions ce qui aurait empêché le législateur, quelques années plus tard, de confier la compétence en matière d'assurances sociales, jusque là dévolues à ces commissions de recours, à une juridiction administrative spéciale, le TCAS en l'occurrence.
Si l'on devait suivre l'interprétation du TA dans son arrêt du 30 mars 2004, non seulement le TCAS, mais également toutes les autres commissions de recours spéciales - y compris celles rattachées au TA lui-même - seraient inconstitutionnels. Tel n'a manifestement pas été le but visé par le législateur.
Au vu de ce qui précède, la création du TCAS en application de la LPGA est conforme à la Constitution genevoise.
L'élection des juges assesseurs ayant par ailleurs été annulée par le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 27 janvier 2004, le Grand Conseil genevois a adopté, le 13 février 2004, une disposition transitoire permettant au TCAS de siéger sans assesseur à trois juges titulaires, ce, dans l'attente de l'élection de nouveaux assesseurs.
Il s'agit à présent d'examiner la compétence du Tribunal de céans. L'intimée - compagnie d'assurance privée qui intervient dans le cadre d'une assurance-maladie collective soumise à la loi fédérale sur le contrat d'assurance (LCA ; RS ) - la conteste en effet. Elle soutient que le litige, relatif à un contrat collectif d'assurance perte de gain, relève de la compétence d'une juridiction civile, à savoir du Tribunal de Première Instance.
Le régime actuel de l'assurance-maladie a été introduit par la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal), entrée en vigueur le 1er janvier 1996. Il met les institutions d'assurance privées soumises à la loi fédérale du 23 juin 1978 sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01) sur un pied d'égalité avec les caisses-maladie et leur octroie la possibilité de pratiquer l'assurance-maladie obligatoire (art. 11 LAMal). Les caisses-maladie ont pour leur part le droit de pratiquer des assurances complémentaires - en plus de l'assurance-maladie obligatoire - ainsi que d'autres branches d'assurance, aux conditions et dans les limites fixées par le Conseil fédéral (art. 12 al. 2 LAMal). Or, les assurances complémentaires et « autres branches d'assurance » au sens de cette disposition sont régies par la LCA et relèvent désormais du droit privé (art. 12 al. 3 LAMal).
L'entrée en vigueur de la LAMal a ainsi eu des conséquences importantes sur le plan de la procédure et du contentieux. Elle a notamment institué une disparité des voies de droit, dans la mesure où les assurances complémentaires ne sont plus soumises au droit public mais relèvent du droit privé.
Le législateur genevois a partiellement remédié à cette divergence des voies de droit en prévoyant, à l'art. 37 al. 2 de la loi d'application de la LAMal (LALAMal ; RS GE J 3 05), que la compétence du tribunal des assurances s'étendait également aux contestations ayant trait aux assurances complémentaires. Il renvoyait expressément à l'art. 12 al. 2 LAMal, raison pour laquelle le Tribunal administratif n'admettait sa compétence pour connaître des litiges en matière d'assurances complémentaires que lorsque ces dernières étaient pratiquées par un assureur social tel que défini à l'article 12 LAMal (ATA GDS du 11 avril 2000).
L'art. 56V al. 1 let. c de la loi sur l'organisation judiciaire (LOJ ; E 2 05) - entré en vigueur le 1er août 2003 - lui confère la compétence de connaître, en instance unique, des contestations relatives aux assurances complémentaires à l'assurance-maladie sociale prévue par la LAMal et à l'assurance-accidents obligatoire prévue par la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (LAA ; RS 832.20). Toute référence à l'art. 12 LAMal a été supprimée.
Ainsi que cela ressort du reste de la lecture des travaux préparatoires, cette réforme vise à améliorer la situation des assurés qui, en cas de litige avec un assureur privé portant sur des prestations complémentaires à l'assurance-maladie obligatoire ou à l'assurance-accidents obligatoire, peuvent désormais saisir le tribunal des assurances. Le problème du dédoublement des voies procédurales est ainsi écarté et les assurés bénéficient d'une procédure cantonale de première instance plus simple, dans laquelle le juge établit d'office les faits, apprécie librement les preuves et statue gratuitement. Le Grand Conseil a souligné que ces allégement procéduraux visant l'ensemble du contentieux en matière d'assurances complémentaires ne constituaient en réalité qu'un simple prolongement de l'art. 47 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 23 juin 1978 sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01), qui impose déjà aux cantons de prévoir une procédure simple, rapide et gratuite pour les contestations relatives aux assurances complémentaires à l'assurance maladie sociale. D'ailleurs, l'art. 47 al. 1 LSA, applicable tant au domaine de l'assurance-maladie qu'à celui de l'assurance-accidents, exige uniquement qu'un « juge » statue sur les contestations de droit privé qui s'élèvent entre institutions d'assurance ou entre celles-ci et les assurés. Le droit fédéral n'impose pas aux cantons d'attribuer les contentieux relevant respectivement du droit public et du droit privé à des juridictions distinctes. Le Grand Conseil a encore relevé que le Tribunal fédéral avait également considéré que rien ne s'opposait à ce que le droit cantonal de procédure prévoie une attraction de compétence en faveur du juge des assurances sociales (cf. Mémorial du Grand Conseil 2001-2002, p. 98, relatif à l'art. 56G al. 1 let. g du projet de loi PL 8636, devenu l'art. 56V al. 1 let. c LOJ).
Des considérations qui précèdent, il faut conclure que le TCAS est désormais saisi de l'ensemble du contentieux en matière d'assurances complémentaires privées, tant dans le domaine de l'assurance-maladie que dans celui de l'assurance-accidents.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant sur incident,
conformément à la disposition transitoire de l'art. 162 LOJ
Dit que le recours est recevable ;
Se déclare compétent ;
Réserve le fond ;
Informe les parties de ce qu'elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 10 jours dès sa notification par plis recommandé adressé au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE, en trois exemplaires. Le délai ne peut être prolongé. Le mémoire doit : a) indiquer exactement quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la décision attaquée; b) exposer pour quels motifs il estime pouvoir demander cette autre décision; c) porter sa signature ou celle de son représentant. Si le mémoire ne contient pas les trois éléments énumérés sous lettres a) b) et c) ci-dessus, le Tribunal fédéral des assurances ne pourra pas entrer en matière sur le recours qu'il devra déclarer irrecevable. Le mémoire de recours mentionnera encore les moyens de preuve, qui seront joints, ainsi que la décision attaquée et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée au recourant (art. 132, 106 et 108 OJ).
La greffière :
Janine BOFFI
La présidente :
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe