POUVOIR JUDICIAIRE
A/1885/2003 ATAS/468/2004
ARRET
DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES
4ème chambre
du 16 juin 2004
En la cause
Monsieur A__________,
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DES PERSONNES AGEES,route de Chêne 54, 1211 Genève 29
intimé
EN FAIT
Monsieur A__________, né en 1960, originaire d’ex-Yougoslavie, naturalisé suisse depuis octobre 2002, est au bénéfice d’une rente entière de l’assurance-invalidité depuis le 1er novembre 1991. Son épouse, Madame A__________, née en 1967, également originaire d’ex-Yougoslavie, est venue le rejoindre en Suisse depuis 1988. Les époux ont quatre enfants, nés en 1989, 1991, 1993 et 2002.
L’intéressé a été mis au bénéfice de prestations complémentaires fédérales à hauteur de Fr. 4'003.- par mois dès le 1er octobre 2002 et de prestations complémentaires cantonales de Fr. 1'148.- par mois, plus la couverture intégrale des cotisations d’assurance-maladie pour toute la famille.
Dans un courrier adressé à l’intéressé en date du 5 décembre 2002, l’Office cantonal des personnes âgées (ci-après l’OCPA) a informé l’assuré qu’il reprenait le calcul des prestations avec effet au 1er décembre 1997, compte tenu notamment de la naissance de son fils Gent le 11 octobre 2002. Il l’informait d’autre part que dès le 1er janvier 2003, il retiendra un gain potentiel de l’épouse de Fr. 33'760.- par année.
Par décision du 2 janvier 2003, l’OCPA a réduit ses prestations mensuelles à Fr. 3'838.- dès le 1er janvier 2003, compte tenu d’un gain potentiel pour épouse qu’il a fixé à Fr. 34'600.-.
Par courrier du 17 janvier 2003, les époux A__________ ont formé opposition auprès de l’OCPA ; ils relèvent que leur dernier enfant est né en octobre 2002 et que la mère doit s’en occuper. Quant à Monsieur A__________, il allègue qu’il travaille à 50% auprès de la Fondation PRO et qu’en raison des séquelles de polyomélites et d’infarctus, il ne peut assumer que des tâches légères à la maison. Il demande de ne pas tenir compte d’un gain hypothétique jusqu’à ce que le dernier enfant soit scolarisé.
Par décision du 30 avril 2003, l’OCPA a admis partiellement l’opposition de l’intéressé, admettant que pour le mois de janvier 2003, il convenait de ne pas retenir un gain hypothétique de l’épouse, compte tenu du délai de 16 semaines après l’accouchement accordé à la mère. Un montant de Fr. 1'438.- a dès lors été versé rétroactivement pour le mois de janvier 2003. L’OCPA a considéré en revanche qu’à partir du 1er février 2003, l’épouse, âgée de 36 ans et en Suisse depuis 14 ans, devait contribuer à l’entretien de la famille, sa situation n’étant guère différente de celle de nombreuses mères de famille ayant des enfants en bas âge.
Le 16 mai 2003, l’intéressé a interjeté recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière de prestations complémentaires (ci-après la Commission de recours). Il a fait valoir que son épouse devait assumer seule les tâches ménagères pour la famille de six personnes, car lui-même était trop fatigué : il a exposé qu’il prenait des médicaments chaque jour, qu’il travaillait au maximum de ses possibilités, soit à 50% auprès de la Fondation PRO, et qu’il devait se reposer en rentrant à la maison. D’autre part, les frais de garde d’un enfant sont trop onéreux. Il a sollicité de ne tenir compte d’un gain hypothétique pour son épouse qu’une fois le dernier enfant scolarisé.
La cause a été transmise d’office dès le 1er août 2003 au Tribunal cantonal des assurances sociales. Dans son préavis du 21 octobre 2003, l’OCPA a conclu au rejet du recours. Il considère que les deux enfants aînés, âgés respectivement de 14 ans et 12 ans, sont relativement autonomes, ne demandent pas l’attention constante d’un adulte et qu’il devrait être possible de trouver une solution de garde pour l’enfant de 5 ans et le dernier, âgé d’une année et quelques mois.
Une audience de comparution personnelle des parties s’est tenue devant le Tribunal de céans le 10 décembre 2003, au cours de laquelle l’intéressé a confirmé qu’il est en Suisse depuis 1985, date à laquelle il a obtenu le statut de réfugié. Son épouse, qui l’a rejoint en 1988, n’a aucune formation, mais elle a fréquenté le collège au Kosovo, en section économique où elle a obtenu son diplôme vers l’âge de 18 ou 19 ans. Ce dernier n’est toutefois pas reconnu en Suisse. Il a confirmé que son épouse parlait le français relativement bien, qu’elle le lisait, mais ne l’écrivait pas et qu’elle n’a jamais exercé d’activité lucrative en Suisse. Il a exposé qu’il travaillait à mi-temps à la Fondation PRO pour un revenu brut d’environ Fr. 1'200.-. Il a soutenu ne pas pouvoir s’occuper du bébé, en raison des séquelles de poliomyélite ainsi que de problèmes cardiaques, car il habite au 3ème étage, sans ascenseur. Il a déclaré d’autre part être très fatigué lorsqu’il rentrait du travail et devoir se reposer ; il ne pouvait s’occuper de ses quatre enfants.
L’OCPA a persisté dans ses conclusions et exposé qu’il avait retenu un revenu hypothétique pour l’épouse dans une activité simple à plein-temps, ne nécessitant aucune formation. Il s’est fondé sur les revenus minimaux des conventions collectives de travail, soit environ Fr. 2'800.- par mois. L’OCPA considère que les trois aînés, âgés de 10 et 14 ans, sont aptes à participer au travaux de la maison et que pour le bébé, il existe divers modes de garde d’enfant à la portée des parents.
Pour le surplus, les divers allégués des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.
EN DROIT
Dans un arrêt du 30 mars 2004, cependant, le Tribunal administratif (ci-après TA) a constaté d’office la nullité de l’art. 1 let. r LOJ, considérant que le TCAS avait été créé en violation de l’art. 131 de la Constitution genevoise - Cst GE -.
b) Force est de constater que cette conclusion ne saurait lier le tribunal de céans, aux motifs suivants :
elle ne figure pas dans le dispositif de l’arrêt. Or, seul le dispositif d’un jugement peut acquérir l’autorité de la chose jugée, et non ses motifs. L’autorité de la chose jugée ne s’étend à ceux-ci que dans la mesure où le dispositif y renvoie expressément et où ils se rapportent à la question litigieuse (ATF 96 I 295 ; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991, p. 248 ss ; Habscheid, droit judiciaire privé suisse, 1981 p. 313 et ss.).
l’autorité de la chose jugée ne vaut quoi qu’il en soit que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (cf. Knapp, op. cit. p. 251). Or, il apparaît en l’espèce douteux que le TA devait, et même pouvait, à l’occasion d’un recours interjeté pour violation des droits politiques contre un arrêté du Conseil d’Etat fixant la date de l’élection des juges assesseurs au TCAS, contrôler la constitutionnalité de la loi instituant cette juridiction.
une loi inconstitutionnelle ne saurait être déclarée nulle. Seul, l’acte pris en application de celle-ci est annulable (cf. Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, p. 178, note 430). Il convient au surplus de relever qu’un tribunal se doit en règle générale d’agir avec retenue, plus particulièrement lorsque les conséquences de l’annulation bouleverseraient tout un régime juridique (ATF 112 Ia 313). Tel est manifestement le cas ici, dès lors que le considérant topique de l’arrêt du TA revient à nier l’existence d’une juridiction qui fonctionne depuis le 1er août 2003 déjà, et dont les juges titulaires, ainsi que les juges suppléants, ont été régulièrement élus.
c) Le TCAS examine d’office sa compétence ; vu l’arrêt du TA du 30 mars 2004 niant jusqu’à son existence, il a également à vérifier la conformité à l’art. 131 Cst GE de la loi l’instituant.
Le TCAS est une juridiction administrative spéciale, en ce sens qu’elle traite du domaine particulier des assurances sociales. Il y a lieu de rappeler que selon l’art. 57 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales -LPGA-, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, chaque canton institue un tribunal des assurances, qui statue en instance unique sur les recours dans le domaine des assurances sociales. Cette disposition légale fédérale oblige les cantons à regrouper tout le contentieux des assurances sociales sous le même toit, contentieux jusque là réparti à Genève entre diverses commissions cantonales de recours et le TA. C’est ainsi pour répondre à l’exigence posée par la loi fédérale que le législateur genevois a créé le TCAS.
Selon l’art. 131 al. 1 Cst GE, « La loi établit des tribunaux permanents pour juger toutes les causes civiles et pénales ; elle en règle le nombre, l’organisation, la juridiction et la compétence ». Lors de la création du TA en 1971, la disposition constitutionnelle a été complétée par un alinéa 2, libellé comme suit : «Un tribunal administratif est institué pour statuer sur les recours de droit administratif dans les cas où la loi le prévoit ».
La Constitution s’interprète selon les mêmes principes que les lois ordinaires. Les règles d’interprétation permettant au juge de dégager le sens d’une disposition sont connues : ce dernier peut recourir à une interprétation littérale, historique, téléologique ou systématique de la norme. Le juge devra partir prioritairement du texte clair de la loi. Le TA, dans son arrêt du 30 mars 2004, a considéré que le texte de l’art. 131 al. 2 Cst GE ne laissait pas de place pour d’autres tribunaux statuant sur les recours de droit administratif ; il a interprété « un tribunal » comme signifiant « un seul tribunal ». Or, l’art. 131 al. 2 Cst GE précise que ce tribunal administratif est institué « dans les cas où la loi le prévoit ». C’est dire que nécessairement le reste du contentieux administratif relève d’autres juridictions. Ainsi l’interprétation littérale permet à elle seule de conclure que le terme « un » doit être qualifié, grammaticalement, d’article indéterminé.
Une telle analyse est du reste confirmée par les interprétations historique et téléologique. Il résulte des travaux préparatoires (Mémorial du Grand Conseil – MGC - 1970, p. 554 ss.) que le législateur en 1970 entendait créer, aux côtés des juridictions civiles et pénales existantes prévues à l’art. 131 al. 1 Cst GE, un tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif. Ce tribunal était destiné à remplacer les autres autorités – Conseil d’Etat, commissions de recours, etc… qui avaient à connaître des recours contre les décisions des départements. Il n’était cependant pas question que ce remplacement soit général, raison pour laquelle ce tribunal s’était vu doté de compétences d’attribution. Il était évident que certaines commissions spéciales devaient subsister, notamment en raison de leur composition particulière (composition paritaire, experts…). Selon le Mémorial du Grand Conseil, p. 557, « dans le système envisagé, le TA, le Conseil d’Etat et les commissions spécialisées dont le maintien aura été décidé, constitueront autant de juridictions administratives distinctes et indépendantes, entre lesquelles se répartiront les compétences ».
Dès le 1er janvier 2000, le TA a été mis au bénéfice d’une clause générale de compétence. Il est ainsi devenu la juridiction administrative supérieure de droit commun (art. 56 A LOJ). A nouveau, le maintien des commissions de recours spéciales a été expressément réaffirmé (MGC 1997, p. 9430). La constitutionnalité de ces juridictions n’a de plus jamais été remise en cause, ni par le TF ni par le TFA. On ne voit pas dans ces conditions ce qui aurait empêché le législateur, quelques années plus tard, de confier la compétence en matière d’assurances sociales, jusque là dévolues à ces commissions de recours, à une juridiction administrative spéciale, le TCAS en l’occurrence.
Si l’on devait suivre l’interprétation du TA dans son arrêt du 30 mars 2004, non seulement le TCAS, mais également toutes les autres commissions de recours spéciales, y compris celles rattachées au TA lui-même seraient inconstitutionnels. Tel n’a manifestement pas été le but visé par le législateur.
Au vu de ce qui précède, la création du TCAS en application de la LPGA est conforme à la Constitution genevoise.
L’élection des juges assesseurs ayant par ailleurs été annulée par le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 27 janvier 2004, le Grand Conseil genevois a adopté, le 13 février 2004, une disposition transitoire permettant au TCAS de siéger sans assesseurs à trois juges titulaires, ce, dans l’attente de l’élection de nouveaux assesseurs.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003 ; ses dispositions s’appliquent aux prestations versées par les cantons en vertu du chapitre 1a, à moins que la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 19 mars 1965 (LPC) n’y déroge expressément (cf. article 1 alinéa 1 LPC).
L’intéressé qui s’estime lésé par une décision opposition de l’OCPA peut former un recours, par écrit et dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision sur réclamation, auprès de l’autorité compétente (art. 60 alinéa 1 LPGA ; art. 9 de la loi sur les prestations fédérales complémentaires à l’assurance vieillesse et survivants et à l’assurance invalidité, du 14 octobre 1965 – LPCF J 7 10 ; art. 43 de la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance vieillesse et survivants et à l’assurance invalidité du 25 octobre 1968 – LPCC J 7). Interjeté dans le délai et la forme prescrits par la loi, le recours est recevable.
Les ressortissants suisses qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse et qui remplissent une des conditions prévues aux art. 2a à 2d doivent bénéficier de prestations complémentaires si les dépenses reconnues par la présente loi sont supérieures aux revenus déterminants (article 2 alinéa 1 LPC). Selon l’article 2 alinéa 2 lettre a LPC, les étrangers qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse doivent bénéficier de prestations complémentaires au même titre que les ressortissants suisses s’ils ont habité en Suisse pendant les dix ans précédant immédiatement la date à partir de laquelle ils demandent la prestation complémentaire et s’ils ont droit à une rente, à une allocation pour impotent ou à une indemnité journalière de l’assurance invalidité.
Dans ces conditions, ils bénéficient de prestations complémentaires si les dépenses reconnues (art. 3b LPC) sont supérieures aux revenus déterminants (art. 3c LPC). Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excèdent les revenus déterminants (art. 3a al. 1 LPC).
4.a) Conformément à l’article 3c alinéa 1 let. g LPC, les revenus déterminants comprennent les ressources et parts de fortune dont un ayant droit s’est dessaisi. Cette disposition est notamment applicable lorsqu’une personne assurée renonce sans obligation juridique à des éléments de fortune, ou peut prétendre à certains éléments de revenu et de fortune sans faire valoir ses droits correspondants, voire renonce à mettre en valeur sa capacité de gain alors que l’on pourrait exiger d’elle qu’elle exerce une activité lucrative (ATF 121 V 205 consid. 4a, 117 V 289 consid. 2).
En outre, selon la jurisprudence, il y a également lieu de tenir compte, au titre des ressources dont un ayant droit s’est dessaisi, d’un revenu hypothétique de l’épouse d’un assuré sollicitant l’octroi de prestations complémentaires, dans la mesure où elle renonce à exercer une activité lucrative que l’on est en droit d’exiger d’elle, ou à l’étendre (ATF 117 V 291 consid. 3b ; VSI 2001 p. 127, consid. 1b). Aux termes de l’article 3a alinéa 7 lettre c LPC, le Conseil fédéral règle la prise en compte du revenu de l’activité lucrative que l’on peut exiger de la part d’invalides partiels et de veuves sans enfants mineurs. Il a fait usage de cette compétence aux articles 14a alinéa 2 et 14b de l’Ordonnance sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 15 janvier 1971 (OPC-AVS/AI), qui prévoient des montants minimaux de revenus d’activité lucrative à prendre en compte en fonction du degré d’invalidité et/ou de l’âge du bénéficiaire de rente. Il appartient à l’administration ou, en cas de recours, au juge des assurances sociales d’examiner si l’on peut exiger de l’intéressée qu’elle exerce une activité lucrative et, le cas échéant, de fixer le salaire qu’elle pourrait en retirer en faisant preuve de bonne volonté. Cela étant, s’agissant de déterminer le montant hypothétique du revenu de l’activité lucrative susceptible d’être obtenu par l’épouse d’un requérant de prestations complémentaires, on ne saurait se fonder sur les montants forfaitaires minimaux au sens de l’article 14b OPC. Pour ce faire, il y a lieu de tenir compte des circonstances concrètes du cas d’espèce en fonction des normes d’usage du droit de la famille (ATF 117 V 292 consid. 3c, RCC 1992 p. 348 et ss). Les critères décisifs auront notamment trait à l’âge de la personne, à son état de santé, à ses connaissances linguistiques, à sa formation professionnelle, à l’activité exercée jusqu’ici, au marché de l’emploi, et le cas échéant, au temps plus ou moins long pendant lequel elle aura été éloignée de la vie professionnelle (ATF 117 V 290 consid. 3a ; VSI 2001 p. 128 consid. 1b). Le revenu de l’activité lucrative potentielle devra alors, conformément à l’article 3c alinéa 1a in fine LPC, être pris en compte à raison des deux tiers seulement (ATF 117 V 292 consid. 3c et la référence).
Il importe également, lors de la fixation de revenu hypothétique, de tenir compte du fait que la reprise d’une activité lucrative exige une période d’adaptation, et qu’après une longue absence de la vie professionnelle, une pleine intégration sur le marché de l’emploi n‘est plus possible à partir d’un certain âge. Les principes prévus en matière d’entretien après le divorce sont aussi pertinents ; à cet égard, la jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien droit du divorce partait du principe qu’au-delà de la quarante-cinquième année, une femme ne pouvait en règle générale plus se voir opposer l’exigence ou la possibilité d’une insertion ou d’une réinsertion entière et durable dans la vie professionnelle (ATF 115 V 11 consid. 5a, 114 II 11 consid. 7b). Cette jurisprudence reste en principe d’actualité sous le nouveau droit du divorce entré en vigueur au 1er janvier 2000, si ce n’est qu’en vertu du principe du partage de la prévoyance désormais prévu par l’article 122 CC, une élévation de la limite d’âge sus-indiquée peut désormais en ligne de compte (Sutter/Freiburghaus, Kommentar zum neuen Scheidungsrecht, Zürich 1999, N 28 ad art. 125 CC ; Schwenzer, Kommentar ad art. 125 CC, in Ingebord Schwenzer, Scheidungsrecht, Bâle 2000, N 63). L’article 14b OPC parle certes de l’hypothèse qu’un retour à la vie professionnelle de femmes sans enfants mineurs est défendable lors même qu’elles ont plus de cinquante ans, mais pour un montant minimal – réduit en conséquence – de deux tiers du montant maximum destiné à la couverture des besoins vitaux selon la lettre a. Le respect de ces principes – qui relèvent tant du droit des PC que du droit civil – est primordial lorsqu’il s’agit d’examiner, à la lumière d’un cas concret, si et dans quelle mesure on est en droit – en fonction de son âge – d’exiger de l’épouse d’un requérant de prestations complémentaires qu’elle prenne ou reprenne l’exercice d’une activité lucrative.
b) Sur le plan cantonal, l’article 5 LPCC prévoit également que le revenu déterminant comprend notamment les ressources en espèces ou en nature provenant de l’exercice d’une activité lucrative et les ressources dont un ayant droit s’est dessaisi (art. 5 al. 1 let. a et j LPCC). La prise en compte d’un gain hypothétique intervient conformément aux dispositions fédérales en vigueur.
L’OCPA relève quant à lui que les trois premiers enfants du recourant sont âgés de 10 à 14 ans ; ils ne nécessitent en conséquence pas la présence constante d’un adulte et peuvent également participer aux travaux ménagers. Quant au bébé, il existe divers modes de garde d’enfants à la portée des parents. La situation de l’épouse ne diffère en rien de celle de beaucoup d’autres femmes avec des enfants qui exercent une activité lucrative pour contribuer à l’entretien de la famille. L’intimé souligne que l’épouse du recourant est âgée de 36 ans et que si l’on devait attendre que le dernier enfant soit scolarisé, elle aura alors 40 ans, soit un âge où il lui sera alors très difficile d’entrer sur le marché du travail.
Le Tribunal de céans constate que l’épouse du recourant dispose d’une bonne instruction de base, puisqu’elle a fréquenté le collège au Kosovo jusqu’à l’âge de 18 ou 19 ans, qu’elle lit et parle relativement bien le français, ainsi que l’a confirmé l’intéressé (cf. procès-verbal de comparution personnelle). D’autre part, les trois premiers enfants du couple, âgés de 12 à 14 ans, sont scolarisés et ne nécessitent plus la présence constante d’un adulte. Ils peuvent aussi, ainsi que le relève à juste titre l’intimé, participer aux travaux ménagers. S’agissant du bébé, il y a lieu de relever qu’il existe diverses possibilités de garde à disposition des parents. Si le placement en crèche pourrait s’avérer quelque peu onéreux pour une famille à revenus modestes, il n’en va pas de même du placement chez une maman de jour, dans une garderie ou un jardin d’enfants. On ne voit pas pour quelles raisons l’épouse du recourant, encore jeune et qui jouit d’une bonne santé, serait empêchée de prendre un emploi, dès après les 16 semaines qui ont suivi son accouchement.
Toutefois, pour tenir compte du fait que l’épouse ne peut compter sur l’aide de son époux, en raison de la fatigabilité et des séquelles physiques qu’il présente, et du fait que la famille compte quatre enfants, le Tribunal considère qu’il peut être raisonnablement exigé de l’épouse du recourant qu’elle prenne une activité lucrative à 50 % seulement, jusqu’à ce que le dernier enfant soit scolarisé.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES
Statuant conformément à la disposition transitoire de l’art. 162 LOJ
A la forme :
Reçoit le recours interjeté par Monsieur A__________ contre la décision sur opposition de l’OCPA du 30 avril 2003 ;
Au fond :
L’admet partiellement dans le sens des considérants ;
Annule la décision sur opposition ;
Renvoie la cause à l’OCPA pour nouvelle décision ;
Dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, la procédure étant gratuite ;
Dit que pour ce qui a trait aux prestations complémentaires fédérales, les parties peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification par pli recommandé adressé au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE, en trois exemplaires. Ce mémoire doit : a) indiquer exactement quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la décision attaquée; b) exposer pour quels motifs le recourant estime pouvoir demander cette autre décision; c) porter la signature du recourant ou de son représentant. Si le mémoire ne contient pas les trois éléments énumérés sous lettres a) b) et c) ci-dessus, le Tribunal fédéral des assurances ne pourra pas entrer en matière sur le recours qu’il devra déclarer irrecevable. Le mémoire de recours mentionnera encore les moyens de preuve, qui seront joints au mémoire s’il s’agit de pièces en possession du recourant. Seront également jointes au mémoire la décision attaquée et l’enveloppe dans laquelle elle a été expédiée au recourant (art. 132 106 et 108OJ).
Le greffier:
Walid BEN AMER
La Présidente :
Juliana BALDE
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe