POUVOIR JUDICIAIRE
A/1931/2003 ATAS/372/2004
ARRÊT
DU TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES
du 25 mai 2004
1ère Chambre
En la cause
Monsieur U__________,
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DES PERSONNES ÂGEES, route de Chêne 54 à Genève
intimé
EN FAIT
Monsieur U__________, né en 1957 et ressortissant d’ex-Yougoslavie, est arrivé en Suisse en mars 1991. Il est au bénéfice d’une rente d’invalidité depuis avril 1999. Son épouse, Madame U__________, née en 1963 et également ressortissante d’ex-Yougoslavie, est venue le rejoindre en 1993. Les époux U__________ ont sept enfants, nés en 1987, 1988, 1989, 1991, 1995, 1997 et 2000.
De 1995 à 1997, l’épouse du recourant a accompli 2 heures de nettoyage le soir auprès de l’entreprise Network. Puis, du 1er mai 1998 au 31 janvier 1999, elle a travaillé comme aide-cuisinière dans une brasserie à raison de 4 heures par jour. Licenciée pour cause de restructuration économique, elle s’est inscrite auprès de l’assurance-chômage et a ainsi perçu des indemnités du 1er février 1999 au 31 janvier 2001. C’est pendant cette période, soit le 11 mai 2000, que Madame U__________ a donné naissance à son dernier enfant, A__________. Elle travaille comme patrouilleuse scolaire, depuis le 25 novembre 2002, pour la Ville de Genève, à raison de 22 heures par mois, soit les lundis, m A_________ s, jeudis et vendredis le matin de 7 heures 40 à 8 heures 50 et de 11 heures 30 à 11 heures 50, l’après-midi de 13 heures 10 à 14 heures 05 et de 16 heures à 16 heures 20. Ainsi qu’il ressort du certificat de salaire pour le mois d’avril 2004, son salaire horaire se monte à 709 fr. 55 brut par mois. Pour l’année 2003, elle a perçu la somme de 10'635 fr.35 brut (cf. attestation de salaire).
L’assuré a perçu des prestations complémentaires fédérales plafonnées du 1er décembre 1997 au 30 novembre 2002.
Par décision du 14 novembre 2002, l’Office cantonal des personnes âgées (ci-après : l’OCPA) lui a octroyé des prestations complémentaires fédérales et cantonales, dès le 1er décembre 2002, en tenant compte d’un gain potentiel pour son épouse de 21'506 fr.
Le 2 janvier 2003, l’OCPA a rendu une nouvelle décision concernant les prestations dues pour l’année 2003, en indexant ce gain à 22'066 fr. 80.
Le 29 janvier 2003, le bénéficiaire a déposé une réclamation contre la décision précitée, au motif qu’il n’était pas possible d’exiger de son épouse qu’elle augmente son temps de travail, compte tenu de sa lourde charge de famille. Il y avait lieu de tenir compte du gain effectivement réalisé en tant que patrouilleuse scolaire en lieu et place d’un gain potentiel. Il demandait dès lors que l’OCPA annule sa décision et retienne la somme de 7'800 fr. (12 X 650 fr.) à titre de ressources liées à l’activité de son épouse.
Le 16 avril 2003, l’OCPA a rendu sa décision sur réclamation. Il a déclaré l’opposition irrecevable, en tant qu’elle visait en réalité à contester la décision du 14 novembre 2002, laquelle, entrée en force, tenait compte pour la première fois du gain potentiel pour l’épouse. L’opposition pouvait tout au plus porter sur l’augmentation du montant du gain potentiel. Par ailleurs, il a refusé de réexaminer la décision querellée.
Le 13 mai 2003, le bénéficiaire des prestations a interjeté recours contre ladite décision. S’agissant de la recevabilité de l’opposition, il soutient que la nouvelle décision modifiant le gain d’activité potentiel avait annulé de jure la précédente, de sorte qu’elle pouvait être contestée dans sa totalité. Quant au fond, il se réfère aux mêmes arguments que ceux soulevés dans le cadre de la procédure de réclamation.
Par préavis du 16 juin 2003, l’OCPA a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 11 mai 2004, les parties ont été convoquées à une audience de comparution personnelle. A cette occasion, le recourant a déclaré persister dans ses conclusions au motif que, par l’exercice de son activité de patrouilleuse scolaire à raison de 22 heures par mois, son épouse fournissait tous les efforts qui pouvaient raisonnablement être exigés de sa part, compte tenu de la lourde charge représentée par leurs sept enfants. Il a au surplus souligné qu’à cet égard, dès que cela lui était possible, son épouse assumait des remplacements. Il a expliqué qu’après la naissance de A__________, son épouse n’avait pas recherché de travail, considérant qu’elle avait trop à faire à la maison. S’agissant de la période pendant laquelle elle travaillait à mi-temps dans une brasserie, il a précisé qu’une amie venait l’aider à la maison de temps à autre à titre bénévole. Il a admis qu’actuellement ses enfants étaient tous scolarisés, excepté le dernier, A__________, âgé de quatre ans (de deux au moment de la décision litigieuse). Il a expliqué ne pouvoir tout au plus qu’assurer une présence auprès des enfants, en l’absence de leur mère. Il a précisé qu’il ne concevait pas de devoir s’occuper de A__________ régulièrement, ne serait-ce que quelques heures par jour, avouant « s’énerver trop vite ». A l’issue de l’audience, le recourant a produit deux nouvelles pièces, soit une attestation de salaire pour l’année 2003 et un certificat de salaire pour le mois d’avril 2004.
EN DROIT
Dans un arrêt du 30 mars 2004, cependant, le Tribunal administratif (ci-après TA) a constaté d’office la nullité de l’art. 1 let. r LOJ, considérant que le TCAS avait été créé en violation de l’art. 131 de la Constitution genevoise - Cst GE -.
b) Force est de constater que cette conclusion ne saurait lier le tribunal de céans, aux motifs suivants :
elle ne figure pas dans le dispositif de l’arrêt. Or, seul le dispositif d’un jugement peut acquérir l’autorité de la chose jugée, et non ses motifs. L’autorité de la chose jugée ne s’étend à ceux-ci que dans la mesure où le dispositif y renvoie expressément et où ils se rapportent à la question litigieuse (ATF 96 I 295 ; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991, p. 248 ss ; Habscheid, droit judiciaire privé suisse, 1981 p. 313 et ss.).
l’autorité de la chose jugée ne vaut quoi qu’il en soit que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (cf. Knapp, op. cit. p. 251). Or, il apparaît en l’espèce douteux que le TA devait, et même pouvait, à l’occasion d’un recours interjeté pour violation des droits politiques contre un arrêté du Conseil d’Etat fixant la date de l’élection des juges assesseurs au TCAS, contrôler la constitutionnalité de la loi instituant cette juridiction.
une loi inconstitutionnelle ne saurait être déclarée nulle. Seul, l’acte pris en application de celle-ci est annulable (cf. Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. I, 1991, p. 178, note 430). Il convient au surplus de relever qu’un tribunal se doit en règle générale d’agir avec retenue, plus particulièrement lorsque les conséquences de l’annulation bouleverseraient tout un régime juridique (ATF 112 Ia 313). Tel est manifestement le cas ici, dès lors que le considérant topique de l’arrêt du TA revient à nier l’existence d’une juridiction qui fonctionne depuis le 1er août 2003 déjà, et dont les juges titulaires, ainsi que les juges suppléants, ont été régulièrement élus.
c) Le TCAS examine d’office sa compétence ; vu l’arrêt du TA du 30 mars 2004 niant jusqu’à son existence, il a également à vérifier la conformité à l’art. 131 Cst GE de la loi l’instituant.
Le TCAS est une juridiction administrative spéciale, en ce sens qu’elle traite du domaine particulier des assurances sociales. Il y a lieu de rappeler que selon l’art. 57 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales -LPGA-, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, chaque canton institue un tribunal des assurances, qui statue en instance unique sur les recours dans le domaine des assurances sociales. Cette disposition légale fédérale oblige les cantons à regrouper tout le contentieux des assurances sociales sous le même toit, contentieux jusque là réparti à Genève entre diverses commissions cantonales de recours et le TA. C’est ainsi pour répondre à l’exigence posée par la loi fédérale que le législateur genevois a créé le TCAS.
Selon l’art. 131 al. 1 Cst GE, « La loi établit des tribunaux permanents pour juger toutes les causes civiles et pénales ; elle en règle le nombre, l’organisation, la juridiction et la compétence ». Lors de la création du TA en 1971, la disposition constitutionnelle a été complétée par un alinéa 2, libellé comme suit : «Un tribunal administratif est institué pour statuer sur les recours de droit administratif dans les cas où la loi le prévoit ».
La Constitution s’interprète selon les mêmes principes que les lois ordinaires. Les règles d’interprétation permettant au juge de dégager le sens d’une disposition sont connues : ce dernier peut recourir à une interprétation littérale, historique, téléologique ou systématique de la norme. Le juge devra partir prioritairement du texte clair de la loi. Le TA, dans son arrêt du 30 mars 2004, a considéré que le texte de l’art. 131 al. 2 Cst GE ne laissait pas de place pour d’autres tribunaux statuant sur les recours de droit administratif ; il a interprété « un tribunal » comme signifiant « un seul tribunal ». Or, l’art. 131 al. 2 Cst GE précise que ce tribunal administratif est institué « dans les cas où la loi le prévoit ». C’est dire que nécessairement le reste du contentieux administratif relève d’autres juridictions. Ainsi l’interprétation littérale permet à elle seule de conclure que le terme « un » doit être qualifié, grammaticalement, d’article indéterminé.
Une telle analyse est du reste confirmée par les interprétations historique et téléologique. Il résulte des travaux préparatoires (Mémorial du Grand Conseil – MGC - 1970, p. 554 ss.) que le législateur en 1970 entendait créer, aux côtés des juridictions civiles et pénales existantes prévues à l’art. 131 al. 1 Cst GE, un tribunal administratif indépendant du pouvoir exécutif. Ce tribunal était destiné à remplacer les autres autorités – Conseil d’Etat, commissions de recours, etc… qui avaient à connaître des recours contre les décisions des départements. Il n’était cependant pas question que ce remplacement soit général, raison pour laquelle ce tribunal s’était vu doté de compétences d’attribution. Il était évident que certaines commissions spéciales devaient subsister, notamment en raison de leur composition particulière (composition paritaire, experts…). Selon le Mémorial du Grand Conseil, p. 557, « dans le système envisagé, le TA, le Conseil d’Etat et les commissions spécialisées dont le maintien aura été décidé, constitueront autant de juridictions administratives distinctes et indépendantes, entre lesquelles se répartiront les compétences ».
Dès le 1er janvier 2000, le TA a été mis au bénéfice d’une clause générale de compétence. Il est ainsi devenu la juridiction administrative supérieure de droit commun (art. 56 A LOJ). A nouveau, le maintien des commissions de recours spéciales a été expressément réaffirmé (MGC 1997, p. 9430). La constitutionnalité de ces juridictions n’a de plus jamais été remise en cause, ni par le TF ni par le TFA. On ne voit pas dans ces conditions ce qui aurait empêché le législateur, quelques années plus tard, de confier la compétence en matière d’assurances sociales, jusque là dévolues à ces commissions de recours, à une juridiction administrative spéciale, le TCAS en l’occurrence.
Si l’on devait suivre l’interprétation du TA dans son arrêt du 30 mars 2004, non seulement le TCAS, mais également toutes les autres commissions de recours spéciales, y compris celles rattachées au TA lui-même seraient inconstitutionnels. Tel n’a manifestement pas été le but visé par le législateur.
Au vu de ce qui précède, la création du TCAS en application de la LPGA est conforme à la Constitution genevoise.
L’élection des juges assesseurs ayant par ailleurs été annulée par le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 27 janvier 2004, le Grand Conseil genevois a adopté, le 13 février 2004, une disposition transitoire permettant au TCAS de siéger sans assesseurs à trois juges titulaires, ce, dans l’attente de l’élection de nouveaux assesseurs.
Conformément à l’article 3 alinéa 3 des dispositions transitoires, les causes introduites avant l’entrée en vigueur de la loi et pendantes devant la Commission cantonale de recours ont été transmises d’office au Tribunal cantonal des assurances sociales, statuant en instance unique sur les contestations en matière de prestations complémentaires (cf. article 56 V LOJ). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (ci-après : LPGA), entrée en vigueur le 1er janvier 2003 est applicable en l’espèce s’agissant des prestations complémentaires fédérales, la décision litigieuse datant du 2 janvier 2003.
Déposé dans les formes et délai imposés par la loi, le présent recours est recevable à la forme (art. 9 de la loi sur les prestations fédérales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité du 14 octobre 1965 [ci-après LPCF] et 43 de loi sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité du 25 octobre 1968 [ci-après LPCC]).
Il s’agit au préalable, dans le présent litige, de déterminer si la décision du 2 janvier 2003 peut être attaquée dans son entier ou si, comme le prétend l’intimé, seule l’augmentation du montant du gain potentiel peut être contestée, à l’exception de la prise en compte du gain potentiel lui-même.
Le Tribunal de céans ne saurait se rallier à la position de l’OCPA sur ce point. Il y a lieu d’admettre en effet, à l’instar du recourant, que l’acte du 2 janvier 2003 constitue une nouvelle décision annulant de jure la précédente et, qu’à ce titre, il peut être contesté dans sa totalité. Comme le souligne à juste titre l’intéressé, l’interprétation de l’intimé reviendrait à considérer que le gain d’activité potentiel admis une première fois ne pourrait plus être contesté par la suite, ce qui ne saurait indéniablement être admis. Il y a par ailleurs lieu d’ajouter que lorsque la décision litigieuse lui a été notifiée, son épouse n’exerçait pas encore l’activité de patrouilleuse scolaire.
En principe, seuls la fortune et les revenus effectifs sont pris en compte pour le calcul des prestations complémentaires. Cependant, aux termes de l’art. 3 al. 1 let. g LPC, le revenu déterminant comprend aussi les ressources et parts de fortune dont l’ayant droit s’est dessaisi. Selon la jurisprudence, il n’est plus nécessaire d’examiner si la renonciation est intervenue dans le but d’obtenir une prestation complémentaire.
Il y a dessaisissement au sens de cette disposition lorsque l’assuré renonce à des éléments de fortune sans obligation juridique correspondante, ou qu’il ne fait pas valoir des prétentions éventuelles en relation avec certains revenus ou éléments de fortune ou encore qu’il renonce à mettre en valeur sa capacité de gain en exerçant une activité lucrative exigible (ATF 121 V 205 s. consid. 4a ; VSI 2001 p. 127 consid. 1b et les références citées dans ces arrêts). Selon la jurisprudence, il y a lieu de tenir compte, au titre des ressources dont un ayant droit s’est dessaisi, d’un revenu hypothétique de l’épouse de l’assuré qui sollicite des prestations complémentaires si elle s’abstient d’exercer une activité lucrative que l’on est en droit d’exiger d’elle ou d’étendre une telle activité (ATF 117 V 291 s. consid. 3b ; VSI 2001 p. 127 s. consid. 1b). En effet, la capacité de gain de l’époux doit être utilisée, dans la mesure où il est tenu, selon l’art. 160 al. 2 CC, de contribuer à l’entretien convenable de la famille (art. 163 CC).
Il appartient à l’administration ou, en cas de recours, au juge des assurances sociales, d’examiner si l’on peut exiger de l’intéressée qu’elle exerce une activité lucrative et, le cas échéant, de fixer le salaire qu’elle pourrait en retirer en faisant preuve de bonne volonté. Pour ce faire, il y a lieu d’appliquer à titre préalable les principes du droit de la famille, compte tenu des circonstances du cas d’espèce (ATF 117 V 292 consid. 3c). Les critères décisifs auront notamment trait à l’âge de la personne, à son état de santé, à ses connaissances linguistiques, à sa formation professionnelle, à l’activité exercée jusqu’ici, au marché de l’emploi, et le cas échéant, au temps plus ou moins long pendant lequel elle aura été éloignée de la vie professionnelle (ATF 117 V 290 consid. 3a ; VSI 2001 p. 128 consid. 1b). Le revenu de l’activité lucrative potentielle devra alors être pris en considération dans la fixation du revenu déterminant au même titre qu’un gain effectivement réalisé ; en particulier, il devra, conformément à l’art. 3 al. 2 in fine LPC, être pris en compte à raison des deux tiers seulement (ATF 117 V 292).
En ce qui concerne le critère de la mise en valeur de la capacité de gain sur le marché de l’emploi, le Tribunal fédéral des assurances a considéré qu’il importe de savoir si et à quelles conditions l’intéressée est en mesure de trouver un travail. A cet égard, il faut prendre en considération, d’une part, l’offre des emplois vacants appropriés et, d’autre part, le nombre de personnes recherchant un travail (ATFA non publié P 2/99 du 9 décembre 1999). Il y a lieu d’examiner concrètement la situation du marché du travail (ATFA non publié P 18/02 du 9 juillet 2002).
Cette jurisprudence constante a encore été rappelée récemment dans un ATFA non publié du 8 octobre 2002 en la cause P 88/01.
Dans sa réclamation, le recourant fait valoir que son épouse doit s’occuper de leurs sept enfants mineurs, dont les trois derniers sont âgés respectivement de 3, 6 et 9 ans. Elle ne serait dès lors pas en mesure d’augmenter son temps de travail.
L’OCPA soutient, quant à lui, que la situation de l’épouse de l’assuré ne diffère en rien de celle de beaucoup d’autres jeunes mères avec enfants en bas âge. Il relève également que plusieurs modes de garde des enfants sont à disposition des mères qui travaillent, tels le placement dans une crèche, la possibilité de confier les enfants à une maman de jour ou encore l’engagement d’une baby-sitter, si bien qu’elle ne se verrait pas empêchée d’étendre son activité lucrative.
Il sied à l’évidence de constater, de même que le relève le recourant, que l’épouse de ce dernier a une disponibilité réduite pour accomplir un travail salarié, compte tenu de sa lourde charge de famille, constituée par la présence de sept enfants mineurs et d’un mari invalide. Elle est par ailleurs d’origine étrangère, ne parle pas bien le français, selon les dires de son époux, et ne bénéficie d’aucune formation professionnelle. Certes ces arguments parlent-ils en faveur du recourant. Il convient toutefois de ne pas perdre de vue qu’à la date de la décision querellée tous les enfants étaient scolarisés, à l’exception de A__________ - âgé à cette époque de deux ans. La présence de leur mère ne se révèle dès lors pas indispensable durant la journée à l’égard des premiers – l’école les occupant à plein temps. Quant aux repas de midi, les cantines scolaires constituent à l’évidence une solution envisageable pour eux. S’agissant du plus jeune enfant, il apparaît qu’aucun obstacle majeur ne s’opposerait à son placement dans une garderie – mode de garde qui se révèle en effet peu coûteux et donc parfaitement adapté aux ressources financières modestes de la famille, contrairement aux autres modes – à raison de quelques heures par semaine. A cet égard, il y a lieu en effet de souligner que l’épouse ne peut compter sur l’appui de son époux, qui ne conçoit pas de pouvoir s’occuper de son plus jeune fils davantage qu’il ne le fait déjà aujourd’hui, pour des motifs en partie étrangers à ses problèmes de santé.
En effet, l’on ne voit pour quelles raisons l’épouse du recourant serait aujourd’hui empêchée de travailler à 50% – taux maximum exigible en l’occurrence. Preuve en est qu’à une époque récente – soit du 1er mai 1998 au 31 janvier 1999 – elle parvenait à s’acquitter de son obligation de contribuer aux charges du ménage par une occupation à temps partiel (aide-cuisinière dans une brasserie). Certes, la famille s’est depuis lors élargie – avec la naissance de A__________. Il sied néanmoins de faire observer qu’aujourd’hui l’épouse du recourant est mère d’un seul enfant en bas âge, tous les autres ayant atteint l’âge de la scolarité, alors qu’à l’époque susmentionnée, elle avait à sa charge deux enfants très jeunes, soit Blerina et Besmir, alors âgés respectivement de trois et un an. Pour ce qui est des tâches ménagères, il ne semble pas qu’exiger des aînés du couple U__________ une certaine aide puisse compromettre leur scolarité, si ladite aide se révèle proportionnée au regard de leurs devoirs scolaires.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal de céans est d’avis qu’il peut être raisonnablement exigé de l’épouse du recourant qu’elle augmente son temps de travail, jusqu’à hauteur d’environ 50%. Il considère à cet égard qu’elle serait en mesure d’effectuer deux heures de nettoyage journalières en sus de son activité de patrouilleuse scolaire, eu égard à son état de santé considéré comme bon et à l’expérience qu’elle possède déjà dans ce type d’activité. Elle devrait par ailleurs pouvoir trouver un tel emploi sans grandes difficultés. A raison de dix heures par semaine, cette activité pourrait, à titre d’exemple, être concentrée sur deux après-midi par semaine et nécessiter dès lors le placement de A__________ en garderie pour ces moments-là uniquement. Il apparaît, d’après les tarifs du marché, qu’une nettoyeuse peut gagner jusqu’à 25 fr. de l’heure. L’épouse de l’assuré pourrait ainsi prétendre à un salaire approximatif de 1000 fr. par mois (40 X 25). En ajoutant ce montant aux revenus qu’elle obtient en tant que patrouilleuse scolaire, on obtient la somme de 1'665 fr. 70 par mois (1000 + 665.70), soit, à l’année, le montant de 19'998 fr. 40, voire celui de 22'635 fr. 35 (12'000 + 10'635.35), si l’on prend en compte le salaire effectivement perçu par l’épouse du recourant en 2003 (comprenant les heures de remplacement).
Eu égard aux calculs qui précèdent, il apparaît donc que le gain d’activité que l’on peut raisonnablement exiger de l’épouse de l’assuré correspond approximativement au gain hypothétique retenu par l’OCPA dans sa décision litigieuse, ce dernier se montant à 22'066 fr. 80. La prise en compte d’un tel gain hypothétique est dès lors justifiée. Une révision du dossier devrait en revanche être prévue par l’OCPA et la question réexaminée lorsque l’épouse de l’intéressé aura effectivement augmenté son temps de travail dans le sens des considérants qui précèdent. En effet, il s’agira alors de retenir les ressources liées à l’activité effective de l’épouse.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
Conformément à la disposition transitoire de l’art. 162 LOJ
A la forme :
Déclare le recours recevable.
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Dit que pour ce qui a trait aux prestations complémentaires fédérales, les parties peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification par pli recommandé adressé au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE, en trois exemplaires. Le délai ne peut être prolongé. Le mémoire doit : a) indiquer exactement quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la décision attaquée; b) exposer pour quels motifs il estime pouvoir demander cette autre décision; c) porter sa signature ou celle de son représentant. Si le mémoire ne contient pas les trois éléments énumérés sous lettres a) b) et c) ci-dessus, le Tribunal fédéral des assurances ne pourra pas entrer en matière sur le recours qu'il devra déclarer irrecevable. Le mémoire de recours mentionnera encore les moyens de preuve, qui seront joints, ainsi que la décision attaquée et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée au recourant (art. 132, 106 et 108 OJ).
La greffière :
Marie-Louise QUELOZ
La Présidente :
Doris WANGELER
La secrétaire-juriste : Elisa COACCI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe