POUVOIR JUDICIAIRE
A/4010/2025-FPUBL ATA/219/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 3 mars 2026
dans la cause
A______ recourante représentée par Me Aliénor WINIGER, avocate
contre
DÉPARTEMENT DE LA SANTÉ ET DES MOBILITÉS intimé
EN FAIT
A. a. A______, née le ______ 1988, a été engagée en qualité de laborantine au sein du service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci‑après : SCAV), rattaché au département de la santé et des mobilités (ci-après : DSM).
b. À compter du 6 septembre 2021, elle a accusé de nombreuses absences pour cause de maladie.
c. À la suite de nombreux incidents sur le lieu de travail, sur lesquels il sera revenu ci-après, la responsable des ressources humaines (ci-après : RRH) du DSM a libéré A______ de son obligation de travailler le 26 avril 2024. Il était précisé qu’elle restait tenue de produire un certificat médical tant qu’elle était en incapacité de travail.
d. Selon l’avis du 8 août 2024 du médecin du travail du service de prévention et de la santé au travail (ci-après : SPST), l’état de santé de la précitée ne permettait pas d’envisager la restauration d’une capacité de travail dans les deux mois à venir. Les difficultés et dysfonctionnements professionnels constatés en 2023 et 2024 étaient le fait d’une altération de son état de santé, qui était en voie de résolution.
e. Les demandes du SCAV d’obtenir un certificat médical justifiant l’absence d’A______ pour les mois de novembre 2024 à février 2025 sont restées vaines, malgré plusieurs relances, y compris à l’avocate de l’intéressée.
f. A______ ne s’est pas présentée aux rendez-vous que la médecin du travail lui a fixé les 10 mars et 3 avril 2025.
g. À la suite du rendez-vous du 19 mai 2025 avec la médecin du travail auquel A______ s’est présentée, la médecin a établi un avis médical le 20 mai 2025 constatant que l’état de santé de l’employée et sa situation professionnelle ne permettaient pas la reprise de son activité dans son poste à court ou moyen terme.
h. Le 28 mai 2025, le Conseil d’État a rendu un arrêt validant la libération de l’obligation de travailler d’A______.
i. Lors d’un entretien du 17 juin 2025 avec A______, son avocate, le directeur général de l’office cantonal de la santé (ci-après : OCS), le chimiste cantonal et la RRH, cette dernière a rappelé l’avis du SPST, qui avait été établi notamment à la suite d’échanges avec les médecins traitants de l’employée. Elle a indiqué qu’au regard de cet avis et du fait qu’A______ allait atteindre 730 jours d’absence sur 1'095 jours civils le 17 juillet 2025, le DSM allait ouvrir une procédure de résiliation des rapports de service.
j. Dans un courrier du 2 juillet 2025, A______ a contesté le calcul du droit au traitement et soutenu être capable de travailler depuis le 1er janvier 2025. Ses médecins n’avaient plus établi de certificat médical depuis cette date. En outre, son assurance-invalidité ne s’était pas prononcée sur sa capacité de travail.
k. Le 10 juillet 2025, le Docteur B______, médecin chef de clinique au centre ambulatoire de psychiatrie et psychothérapie intégré (CAPPI) des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG), a établi un certificat d’aptitude au travail retenant qu’à compter du 25 août 2025, A______ pourrait reprendre un travail, « idéalement à 60% », avec un retour progressif « selon tolérance ».
l. Le 16 juillet 2025, la RRH a répondu à A______ que le SPST avait constaté le 20 mai 2025 que son état de santé ne permettait pas une reprise d’activité à court ou moyen terme. L’incapacité de travail était ainsi établie. Le DSM envisageait de la convoquer à un entretien de service, susceptible de conduire à la résiliation des rapports de service.
m. La fin du droit au traitement a pris effet le 17 juillet 2025.
n. Le 21 juillet 2025, A______ a formulé des observations au sujet du compte rendu de l’entretien du 17 juin 2025. Elle n’était plus suivie par sa médecin traitante depuis plusieurs mois et bénéficiait d’un suivi auprès du CAPPI qui estimait qu’une reprise de travail pouvait être envisagée en août 2025. Une mesure de réadaptation de l’assurance-invalidité pouvait être mise en place. Elle a joint l’avis précité du Dr C______, dont la première phrase était caviardée.
o. La RRH a relevé ce dernier point ainsi que le fait que le certificat avait été établi le 10 juillet 2025 pour le 25 août 2025. Un tel document n’avait pas de valeur probante.
p. Le 25 septembre 2025, A______ a communiqué un nouveau certificat médical du Dr C______, daté du même jour, considérant qu’une reprise de travail progressive après réaffectation à un autre poste serait possible, la situation devant être réévaluée en octobre 2025. Elle a sollicité le versement de son salaire pour les mois d’août et septembre 2025 selon sa capacité de travail ou de rendre une décision sujette à recours. Elle devait, par ailleurs, bénéficier des mesures de réadaptation de l’assurance-invalidité.
q. Le 8 octobre 2025, elle a écrit au directeur de l’OCS en faisant valoir qu’elle avait droit à son traitement à 50% pour le mois d’octobre 2025, à défaut de quoi une décision devait être rendue.
r. Par courrier du 13 octobre 2025, le directeur de l’OCS a indiqué à A______ que le droit au traitement au-delà de 730 jours d’absence ne pouvait reprendre que si l’employée retravaillait. Or, selon l’avis du SPST du 20 mai 2025, elle ne pouvait retourner à son poste. Partant, le versement de son salaire ne pouvait être repris, aucune base légale ou réglementaire ne le permettant.
s. Le 3 novembre 2025, A______ a informé le chimiste cantonal que l’entretien de service, prévu le lendemain, pourrait avoir un effet délétère sur son état de santé, qui était stabilisé. Elle sollicitait donc que l’entretien se fasse par voie écrite. Elle a joint un certificat médical du Dr C______ préconisant un entretien de service sous forme écrite.
t. L’entretien de service du 4 novembre 2025 a porté sur les absences d’A______ et l’insuffisance de ses prestations (arrivées tardives, attitude dispersée, réalisation des tâches de manière inconstante, conflit avec D______, problèmes de concentration et retards dans l’exécution de tâches de routine, utilisation « en permanence » de son téléphone portable, commission de deux fois plus d’erreurs qu’acceptable, absence d’annonce à son supérieur que le résultat d’une analyse était erroné, forte perturbation et discours confus à l’occasion d’un exercice d’évacuation pourtant annoncé, indication à son retour de vacances qu’elle s’était rendue à Valence et qu’elle avait parlé à Jésus, alors qu’elle avait rendu visite à sa mère en Slovénie, venue au travail malgré un arrêt de travail pour cause d’accident non professionnel, envoi d’un courriel au contenu insultant, interruption d’un atelier mené par l’office du personnel de l’État avec tenue de propos virulents, comportement agressif et donnant l’impression d’être en détresse, accusation de ses collègues D______ et E______ de l’avoir droguée et d’avoir abusé d’elle lors de l’apéritif d’octobre 2019 ainsi qu’accusation selon laquelle tous les inspecteurs du SCAV se livraient à des soirées « putes/coke » en se filmant, accusations sur lesquelles elle était ensuite partiellement revenue).
B. a. Par acte expédié le 13 novembre 2025 à la chambre administrative de la Cour de justice, A______ a recouru contre le courrier du 13 octobre 2025. Il convenait de constater qu’elle avait droit à son traitement dès le 25 août 2025 à son taux résiduel de capacité de travail et de condamner le DSM « à prester en conséquence », subsidiairement de renvoyer le dossier au DSM pour qu’il rende une décision.
Le courrier du 13 octobre 2025 constituait une décision. Si tel n’était pas le cas, elle recourait pour déni de justice. Elle ne contestait pas avoir été en incapacité totale de travail en juillet 2025. À la suite du désistement de son médecin traitant, elle avait commencé, au printemps 2025, une nouvelle thérapie au sein du CAPPI. Depuis le 25 août 2025, elle avait recouvré une capacité de travail de 50 %. Son traitement devait ainsi lui être versé. Elle ne pouvait pas reprendre son activité compte tenu du fait qu’elle avait été libérée de son obligation de travailler. Le SPST ne s’était pas prononcé sur sa capacité de travail en août, septembre et octobre 2025.
b. Le DSM a conclu à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
L’acte querellé constituait un simple courrier. S’il devait être considéré comme une décision, elle serait nulle, car signée par une autorité incompétente, le chef du DSM étant compétent pour rendre ce type de décision. Le recours était ainsi irrecevable.
Si le recours devait être considéré comme recevable, il devrait être rejeté. En effet, mis en demeure le 8 octobre 2025, le directeur général de l’OCS avait répondu cinq jours plus tard. Il n’y avait donc pas de déni de justice.
La valeur probante des certificats médicaux du Dr C______ était douteuse. De toute manière, il ne retenait pas que la recourante pouvait retourner à son poste. En outre, le 4 novembre 2025, son état de santé ne lui avait pas permis d’assister à l’entretien de service. Ainsi, son état de santé ne lui permettait toujours pas de travailler.
La recourante n’ayant pas répondu au SPST, malgré plusieurs relances, celui-ci avait indiqué le 30 octobre 2025 qu’il allait clore son dossier.
c. Dans sa réplique, la recourante a exposé que sa capacité de travail était de 50% jusqu’au 5 janvier 2026, puis depuis lors de 80%. Elle n’avait plus reçu de convocation du SPST depuis juillet 2025 et son médecin traitant n’avait pas non plus eu d’échanges avec celui-ci.
Si son recours était déclaré irrecevable, les frais devraient être mis à la charge de l’État de Genève. Par ailleurs, si la suspension de son traitement ne reposait sur aucune base légale, son versement devrait être repris. Enfin, dès lors que le DSM reconnaissait que le directeur général de l’OCS n’était pas compétent pour statuer sur ses prétentions salariales, il avait commis un déni de justice.
Elle a produit les certificats médicaux du Dr C______ des 25 septembre, 30 octobre, 17 novembre, 9 décembre 2025 et 21 janvier 2026. Ils sont tous libellés de la même manière, à savoir que la recourante était considérée apte à reprendre le travail de façon progressive, mais avec une réaffectation à un autre poste similaire, dans un autre service. Seule variait l’indication du « pourcentage arrêt de travail », de 50%, puis de 20% dans le dernier certificat.
d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
Se pose la question de savoir si le courrier du 13 octobre 2025 du directeur général du DSM constitue une décision susceptible de recours.
2.1 Au sens de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
2.2 Doivent être considérées comme des décisions les mesures qui affectent les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, ou d'indemnités diverses, les sanctions disciplinaires ou encore le changement d'affectation qui va au-delà de l'exécution des tâches qui incombent au fonctionnaire dans sa sphère d'activité habituelle ou des instructions qui lui sont données dans l'exercice de ces tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_8/2020 du 6 juillet 2021 consid. 5.3 et les références citées).
2.3 Le recours auprès de la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 3, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sauf exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), ou encore lorsque la saisine est prévue dans des lois particulières (art. 132 al. 6 LOJ).
À teneur de l’art. 5 LPA, sont réputées autorités administratives au sens de l’art. 1 LPA a) le Conseil d’État ; b) la chancellerie d’État ; c) les départements ; d) les services de l’administration cantonale et g) les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal.
2.4 Selon l’art. 1A al. 3 du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01), le chef du département est l’autorité compétente pour la catégorie des fonctionnaires sous sa responsabilité.
2.5 La nullité d'une décision peut être invoquée en tout temps. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement reconnaissables et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 130 II 249 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_354/2015 du 21 janvier 2016 consid. 4.1). Entrent avant tout en considération comme motifs de nullité l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée à statuer ainsi qu'une erreur manifeste de procédure (ATF 148 II 564 consid. 7.2 ; 144 IV 362 consid. 1.4.3 ; 129 I 361 consid. 2.1 et les arrêts cités).
2.6 La nullité ne se décide pas ; elle se constate, d'office, en tout temps, devant toute autorité ayant à connaître de cette décision (ATF 146 I 172 consid. 7.6 ; 134 III 75 consid. 2.4 ; 122 I 97 consid. 3a).
2.7 En l’espèce, le courrier litigieux répond à celui de la recourante réclamant la reprise du versement de son salaire. En tant qu’il refuse cette reprise, il convient d’admettre qu’il s’agit d’une décision. En effet, il touche directement les droits de la recourante, à savoir son droit au versement du salaire, qui lui est en l’occurrence nié.
En revanche et comme le reconnaît le DSM, le directeur général de l’OCS n’était pas compétent pour rendre la décision querellée, cette compétence revenant au chef du DSM. Dès lors qu’elle est ainsi affectée d’un vice particulièrement grave, la décision attaquée est nulle.
Compte tenu de cette nullité – qu’il conviendra de constater –, le recours, en tant qu’il est dirigé contre une décision inexistante, doit être déclaré irrecevable.
3.1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101).
3.2 Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).
3.3 La recevabilité du recours pour déni de justice suppose que la passivité de l'autorité intervienne sans droit. Il faut donc que l'autorité s'abstienne de statuer alors qu'elle y est obligée, ce qu'il appartient au recourant d'établir (ATF 135 II 60 consid. 3.1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_139/2009 du 7 juillet 2009 consid. 6). Les conclusions en déni de justice sont irrecevables lorsque le recourant n’a pas procédé à la mise en demeure prévue à l’art. 4 al. 4 LPA (ATA/63/2023 du 24 janvier 2023 consid. 3b et la référence citée).
3.4 En l’espèce, la recourante a mis en demeure le directeur général de l’OCS de statuer sur son droit à percevoir son traitement à 50% pour le mois d’octobre 2025. Comme cela vient d’être constaté (consid. 2), celui-ci n’était cependant pas compétent pour se prononcer sur les prétentions salariales de la recourante. Cette dernière n’ayant ainsi pas mis en demeure l’autorité habilitée à se prononcer sur sa demande, elle ne peut se plaindre d’un déni de justice.
Son recours apparaît ainsi, pour ce motif également, irrecevable.
3.5 Enfin, en tant que la recourante demande à la chambre administrative de se prononcer sur son droit au traitement, ses conclusions sont également irrecevables.
En effet, en cas de recours contre l’absence de décision, les conclusions ne peuvent tendre qu’à contraindre l’autorité à statuer (ATA/820/2023 du 9 août 2023 consid 2.1 ; ATA/595/2017 du 23 mai 2017 consid. 6c et les références citées). Selon l’art. 69 al. 4 LPA, l’admission du recours pour déni de justice ne peut que conduire au renvoi de la cause à l’autorité en lui donnant des instructions impératives.
La chambre administrative ne peut ainsi statuer en l’espèce en lieu et place du chef du DSM.
Au vu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable.
Il est encore relevé que les offres de preuve formulées par la recourante – qui n’a pas pris de conclusions visant son audition ou celle de témoins – se rapportent à l’absence de démarche entreprise par le SPST postérieurement à son avis du mois de mai 2025. Ces éléments étant sans incidence sur la recevabilité du recours, il n’y a pas lieu de procéder à des actes d’instruction.
Compte tenu des conclusions du recours, la valeur litigieuse est supérieure à CHF 15'000.- (art. 112 al. 1 let. d de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
constate la nullité de la décision rendue le 13 octobre 2025 par le directeur général de l’office cantonal de la santé ;
déclare irrecevable le recours interjeté le 13 novembre 2025 par A______ contre le département de la santé et de la mobilité ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge d’A______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Aliénor WINIGER, avocate de la recourante, ainsi qu'au département de la santé et des mobilités.
Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Eleanor McGREGOR, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
le président siégeant :
P. CHENAUX
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :