POUVOIR JUDICIAIRE
A/959/2025-LIPAD ATA/5/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 6 janvier 2026
dans la cause
A______ recourante représentée par Me Stéphanie FULD, avocate
contre
DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA FORMATION ET DE LA JEUNESSE intimé
EN FAIT
A. a. A______ travaille en qualité de cheffe du service B______ (ci-après : B______) du département de l’instruction publique, de la formation et de la jeunesse (ci-après : DIP), ce depuis le 1er février 2018.
Elle a été nommée fonctionnaire le 9 octobre 2019.
b. Le 31 juillet 2023, elle a été convoquée à un entretien de service fixé le 22 août suivant en vue de la résiliation de ses rapports de service fondée sur plusieurs manquements à ses devoirs de service.
c. Le 24 janvier 2024, le DIP a transmis à la fonctionnaire un rapport du service d’audit interne (ci-après : SAI) concernant le B______ et l’a convoquée à un second entretien de service fixé au 15 février suivant pour l’entendre sur les éléments du rapport susceptibles d’appuyer les manquements qui lui étaient reprochés.
d. Le 20 juin 2024, le groupe de confiance a rendu un rapport d’investigation concernant la fonctionnaire et sa supérieure hiérarchique, C______, directrice du D______ (ci-après : D______).
Par l’envoi d’un courriel du 22 août 2022, cette dernière avait attenté à la personnalité de la fonctionnaire, en violant sa dignité, son honneur et sa réputation professionnelle. Le contenu du courriel la dénigrait de manière insultante, moqueuse et discriminatoire.
Le harcèlement psychologique allégué par la fonctionnaire n’avait par contre pas été retenu. La relation professionnelle entre les parties avait immédiatement été difficile, dans un contexte de tensions entourant le B______, mais également généralisé autour de la collaboration de C______ avec les différents chefs de service de son pôle. Les mesures liées aux prestations de la fonctionnaire étaient à relier à des défauts de prestations remontés par différentes personnes, sans lien avec les conséquences du courriel du 22 août 2022.
B. a. Le 15 avril 2024, dans ses observations complémentaires à l’entretien de service du 15 février précédent, A______ a sollicité du DIP l’accès à tous les documents concernant la procédure menée à son encontre qui viseraient à lui imputer des prétendus défauts de prestation, soit : tous les échanges (courriels, notes, etc.) à son sujet depuis le 25 août 2022 entre C______ et E______, juriste du D______, entre les précitées et la F______ (ci-après : F______), entre les précitées et le secrétariat général du DIP, entre le DIP, G______ (ci-après : G______), C______, E______ et le SAI.
b. Le 2 août 2024, le DIP a informé la fonctionnaire avoir demandé à huit collaborateurs susceptibles d’avoir traité des documents concernant sa procédure de rechercher dans leurs messageries les courriers comportant son nom, celui de C______ ou de E______ depuis le 22 août 2022. Ils en avaient recensé respectivement 2’097, 2’019 et 1'577, travail qui leur avait pris plusieurs heures. L’examen des courriels et leur tri pour déterminer ceux concernant la procédure à son encontre, ainsi que le caviardage des éventuelles données personnelles et sensibles de tiers exigeraient un travail disproportionné, alors que tous les éléments utiles relatifs à la procédure lui avaient été transmis. Quant au contenu des échanges avec le SAI, leur communication violerait la garantie de confidentialité de la mission des auditeurs ainsi que le secret de fonction de leurs interlocuteurs.
c. La fonctionnaire a saisi le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) d’une requête de médiation, laquelle a eu lieu le 17 octobre 2024, sans aboutir à un accord.
Les discussions se sont toutefois poursuivies entre les parties.
d. Le 21 octobre 2024, la fonctionnaire, « faisant suite à la séance de médiation auprès du préposé », a, « comme convenu », réduit le champ de sa demande d’accès aux échanges de courriels, notes, mémos, etc. à son sujet du 1er septembre 2022 au 31 décembre 2023 entre C______ et E______, ainsi qu’entre les précitées, la F______ et deux autres personnes.
e. Le 5 novembre 2024, le DIP a, « dans le cadre de la médiation en cours », informé la fonctionnaire que selon une estimation de l’office cantonal des systèmes d’information et du numérique (ci-après : OCSIN), le travail requis prendrait 55 heures sur une durée d’environ six semaines. Il comprenait la compréhension de la procédure, la mise en place d’une méthodologie de travail, l’extrait des messages des boîtes aux lettres concernées, leur indexation, la recherche et l’identification des messages pertinents, leur regroupement et leur mise à disposition du DIP. Ce dernier aurait besoin de 50 heures supplémentaires pour relire et caviarder les messages pertinents. Pour ce faire, une moyenne de 30 minutes par message avait été prise en compte, ce qui était plutôt court pour une personne rompue à l’exercice. Cette estimation, portant sur 100 messages, devrait être revue à la hausse ou à la baisse selon leurs nombres définitifs.
La fonctionnaire devrait payer un émolument de CHF 5'450.-, correspondant à 109 demi-heures à CHF 50.-, pour couvrir les frais de travail de l’OCSIN. Le DIP évaluerait ensuite la possibilité, selon leur nombre, de traiter les messages extraits.
f. La fonctionnaire s’est opposée auprès du préposé à un tel émolument, inadéquat voire prohibitif.
g. Le 13 décembre 2024, le DIP a informé le préposé que le traitement de la demande requerrait un travail disproportionné. L’OCSIN lui avait confirmé que, même dans sa version actualisée, elle exigerait 55 heures d’activité sur une durée d’au moins six semaines. Si des documents pouvaient être extraits de cette recherche, ils devraient encore être lus et caviardés pour tenir compte des exceptions prévues par la loi.
h. Le 27 janvier 2025, après avoir examiné un échantillon des documents requis, le préposé a émis une recommandation de rejet de la demande d’accès. Le travail de lecture des courriels, de leurs éventuelles annexes et des suites de courriels potentiellement en copie était nécessaire pour déterminer si un caviardage s’imposait. Ces messages contenaient en effet des données concernant des collègues de la fonctionnaire ainsi que des informations sur des dossiers du B______. Le traitement de 240 courriels par heure sur lequel se basait la fonctionnaire était moins réaliste que le temps avancé par le DIP, devant intervenir après un travail de recherche important de l’OCSIN, estimé à 55 heures.
i. Par décision du 10 février 2025, le DIP a rejeté la demande d’accès, adhérant aux motifs développés par le préposé. L’estimation temporelle du DIP, de 55 heures de travail sur une durée d’au moins six semaines pour l’OCSIN, suivi d’un temps de traitement des messages, apparaissait plausible. Une telle durée s’apparentait aux cas où la jurisprudence et le préposé avaient admis un travail disproportionné.
La fonctionnaire invoquait en outre son droit d’accès non pas pour exercer des prétentions en lien avec la protection des données, mais pour obtenir des éléments relatifs à une procédure pendante. La loi s’opposait pour le surplus à la divulgation à des tiers d’informations auxquels avaient eu accès les auditeurs.
C. a. Par acte posté le 14 mars 2025, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision, concluant à son annulation, à l’accès aux documents mentionnés dans sa demande du 21 octobre 2024, subsidiairement au renvoi de la cause au DIP pour nouvelle décision, ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure.
La décision querellée avait indument ignoré l’actualisation de sa demande, qui sortait pourtant du cadre de la médiation. Sur cette base, le DIP aurait pu lui accorder un accès partiel aux documents visés, moyennant le cas échéant le paiement d’un émolument comme proposé le 5 novembre 2024. Aussi, la décision querellée violait son droit d’être entendue.
Les documents en cause comportaient des courriels dénigrants et attentatoires à sa personnalité par sa supérieure hiérarchique, menant une politique d’acharnement et d’écartement concertée avec E______.
Dans le respect du principe de proportionnalité, le DIP aurait dû pour le moins lui offrir un accès partiel aux documents visés, ce d’autant plus qu’elle n’avait pas refusé sur le principe d’acquitter un émolument. Dans un contexte d’atteintes réitérées à sa personnalité, son intérêt à la satisfaction de sa demande était prépondérant par rapport à ceux du DIP ou de l’OCSIN à éviter une charge de travail supplémentaire.
b. Le DIP a conclu au rejet du recours, subsidiairement à l’invitation de la recourante à l’autoriser à divulguer ce qui avait été décidé lors de la séance de médiation du 17 octobre 2024 et à produire deux pièces supplémentaires à ce sujet.
Les discussions avec la fonctionnaire s’étaient poursuivies sous le sceau du secret jusqu’à ce que le préposé mette un terme au processus de médiation par sa recommandation. Cela ressortait sans ambiguïté du contenu des échanges de courriers y relatifs, faisant référence à la médiation. L’autorité pourrait le prouver si nécessaire en produisant les informations et pièces susmentionnées avec l’accord de la recourante. Elle était dès lors fondée à ne pas prendre en compte la demande actualisée. La décision querellée était en tout état de cause fondée sur la recommandation du préposé, qui portait sur la demande initiale de la recourante, conformément à la procédure prévue.
Même actualisée, la demande de la recourante requerrait 55 heures d’activité de l’OCSIN, qui disposait pourtant d’un moteur de recherche puissant, complétées par le traitement des messages par le DIP, ce qui était considérable. La décision querellée respectait donc le principe de proportionnalité.
La recourante invoquait par ailleurs son droit d’accès dans le but d’obtenir des éléments pour défendre sa position dans le litige qui l’opposait à l’État, ce qui était contraire à la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD ‑ A 2 08). Dans la mesure où les messages en cause n’avaient pas déjà été versés à cette procédure, ils constituaient des documents purement internes, soustraits au droit d’accès.
c. Le juge délégué a fixé aux parties un délai au 6 juin 2025 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.
d. Dans ce délai, la recourante a répliqué et persisté dans ses conclusions.
L’actualisation de sa demande était intervenue postérieurement à la séance de médiation du 17 octobre 2024, seule soumise au secret et n’ayant pas abouti à un accord.
L’intimé avait accepté d’entrer en matière sur un accès partiel aux documents visés et il invoquait le secret de la médiation pour désormais le refuser, ce qui était constitutif d’une fraude à la loi.
e. Dans sa duplique, le DIP a persisté dans ses conclusions et certifié que la médiation et les discussions subséquentes s’étaient déroulées comme décrites dans sa réponse.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
La recourante reproche à l’intimée d’avoir violé son droit d’être entendue en n’ayant pas traité sa demande actualisée, ainsi que de se prévaloir du secret de la médiation de manière infondée, voire abusive.
2.1 Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 142 II 154 consid. 4.2). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 146 II 335 consid. 5). Il suffit, de ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1). Le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).
L’autorité qui ne traite pas un grief relevant de sa compétence, motivé de façon suffisante et pertinente pour l'issue du litige, commet un déni de justice formel proscrit par l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; 136 I 6 consid. 2.1). On ne saurait admettre un déni de justice, pas plus qu’une violation du droit d'être entendu, du seul fait que la motivation de l'autorité cantonale n'est pas celle attendue par le recourant (arrêt du Tribunal fédéral 7B_166/2023 du 29 septembre 2023 consid. 3).
2.2 L’art. 30 LIPAD prévoit que dans le cadre de la médiation devant le préposé, celui-ci recueille de manière informelle l’avis des institutions et personnes concernées (al. 3 1ère phr.). Si la médiation aboutit, l’affaire est classée (al. 4). À défaut, le préposé formule, à l’adresse du requérant ainsi que de l’institution ou des institutions concernées, une recommandation écrite sur la communication du document considéré (al. 5 1ère phr.).
L’art. 10 du règlement d'application de la loi sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 21 décembre 2011 (RIPAD – A 2 08.01) décrit la procédure de médiation en général. Elle a pour but la recherche d’une solution consensuelle relative à la communication d’un ou de plusieurs documents détenus par l’institution, à la suite d’une requête individuelle d’accès d’une personne physique ou morale (al. 1). Elle nécessite le consentement de toutes les parties. La procédure se déroule avec le concours du préposé et des parties. Elle doit être simple et rapide, afin de faciliter son issue (al. 2). La confidentialité des échanges oraux ou écrits qui ont lieu entre les parties à cette occasion est garantie (al. 3).
2.3 En l’espèce, l’intimé ne s’est pas référé explicitement à la demande actualisée de la recourante. Ses explications selon lesquelles elle craignait, ce faisant, de contrevenir au secret de la médiation apparaissent de bonne foi. L’actualisation de la demande et l’estimation par l’OCSIN du travail requis sur cette base sont en effet intervenues dans le cadre de discussions informelles ayant suivi la séance de médiation et mentionnant expressément cette dernière. Cette actualisation et la suite qui lui a été donnée pouvaient donc être considérées comme entrant dans le cadre de la médiation et couvertes par le secret y relatif.
Quoi qu’en dise la recourante, il ressort par ailleurs des pièces qu’elle a produites qu’elle a refusé la proposition de l’intimé ayant résulté de ces discussions, soit de charger dans un premier temps l’OCSIN d’extraire les message requis des boîtes aux lettres concernées moyennent le paiement d’un émolument. L’autorité n’a donc pas invoqué le secret de la médiation pour empêcher la recourante de se prévaloir de l’existence d’un accord entre les parties.
Sur le fond, la décision querellée traite bien de la demande actualisée, bien qu’elle s’abstienne de la mentionner. Elle se fonde en effet sur une estimation de 55 heures de travail de l’OCSIN suivi du temps de traitement nécessaire des messages extraits. Or, cette durée a été évaluée par l’OCSIN précisément dans le cadre de l’examen de la demande actualisée de la recourante. Cette dernière ne peut donc pas reprocher à l’intimé de ne pas en avoir tenu compte, ni par ailleurs d’avoir insuffisamment motivé sa décision sur ce point. La motivation de la décision querellée permet en effet de comprendre pour quels motifs, surtout sur la base de quelle estimation, le travail requis a été considéré comme disproportionné.
Au vu de ce qui précède, les griefs de la recourante tirés d’un déni de justice formel ou d’une violation de son droit d’être entendue, ainsi que d’une invocation sans fondement ou abusive du secret de la médiation, doivent être écartés.
3.1 Aux termes de l’art. 24 al. 1 LIPAD, toute personne, physique ou morale, a accès aux documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par la loi.
L’art. 25 LIPAD définit les documents comme tous les supports d’informations détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (al. 1). Sont notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions (al. 2). Les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux non encore approuvés ne constituent pas des documents (al. 4).
Selon l’art. 6 RIPAD, constituent notamment des notes à usage personnel, qu’elles soient manuscrites ou non et quels qu’en soient la forme ou le support : les notes prises en vue de la rédaction future d’un document (a) ; les notes de séance éventuellement prises à défaut d’une obligation légale ou réglementaire d’élaborer des procès-verbaux (b) ; les notes prises dans le cadre d’un entretien d’embauche et les écrits ou tableaux établis dans la suite de la procédure, jusqu’à l’engagement ou la réponse négative à une postulation (c).
L’art. 26 al. 1 LIPAD soustrait au droit d’accès les documents à la communication desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose. Tel est notamment le cas, selon l’al. 2, lorsque l’accès aux documents est propre à entraver notablement le processus décisionnel ou la position de négociation d’une institution (let. c), compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement d’enquêtes prévues par la loi (let. d), rendre inopérantes les restrictions au droit d’accès à des dossiers qu’apportent les lois régissant les procédures judiciaires et administratives (let. e) ou les restrictions légales à la communication de données personnelles à des tiers (let. f) et porter atteinte à la sphère privée ou familiale (let. g).
3.2 Selon la jurisprudence, le document au sens de l’art. 25 LIPAD doit avoir un contenu informationnel, c'est-à-dire contenir un élément de connaissance ou un renseignement, quelle qu'en soit la nature, à condition toutefois qu'il concerne l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir une activité étatique ou paraétatique. Tant les activités étatiques que paraétatiques doivent en effet échapper au secret, sur le plan du principe, en tant qu’elles servent à l’accomplissement de tâches publiques financées au moyen des deniers publics (ATA/1137/2023 du 17 octobre 2023 consid. 3.4).
On ne peut pas exclure le caractère personnel d’une correspondance au seul motif qu’elle est échangée pour le moins entre deux personnes. Le fait qu’un document soit utilisé par plusieurs collaborateurs n’est pas déterminant. Pour autant qu’il soit utilisé par un cercle restreint de personnes, un document est destiné à l’usage personnel tant qu’il demeure informel, à l’état d’ébauche et sert d’outil de travail aux membres d’une administration. L’accès à la correspondance peut aussi être refusé sur la base de l’art. 26 al. 2 let. c LIPAD. Dès lors qu’elle consiste en un échange de vues informel entre collaborateurs en amont de la prise d’une décision, un tel accès serait en effet propre à entraver notablement le processus décisionnel ou la position de négociation l’autorité. Ses collaborateurs doivent pouvoir échanger officieusement à ce stade, sans être restreints dans leurs recherches et réflexions par la crainte que de tels échanges soient accessibles au public. Ces échanges relèvent en quelque sorte de leur sphère privée, dont l’atteinte justifie également que l’accès à la correspondance requise soit soustrait au droit d’accès, conformément à l’art. 26 al. 2 let. g LIPAD (ATA/268/2025 du 18 mars 2025 consid. 3.6).
3.3 Le Tribunal fédéral a considéré, dans une affaire concernant un rapport d’audit, qu’afin d'éviter une collision de normes, il était impossible de recourir à la loi sur la transparence dans le but d'éluder les règles spéciales concernant l'accès aux documents relevant des procédures topiques. L'accès à un document ne devait pas pouvoir entraver la bonne marche d'une procédure judiciaire. Il fallait au contraire distinguer, d'une part, entre les documents élaborés en dehors d'une procédure judiciaire (et pas non plus explicitement en vue d'une telle procédure) et, d'autre part, les documents qui avaient été ordonnés expressément dans le cadre d'une procédure judiciaire (par exemple un échange d'écritures ou une expertise mise en œuvre par les autorités judiciaires). C'était seulement pour ces derniers que le principe de la transparence ne s'appliquait pas ; les autres documents demeuraient accessibles en vertu du principe de la transparence (arrêt du Tribunal fédéral 1C_367/2020 du 12 janvier 2021 consid. 3.4).
Le Tribunal fédéral a rappelé que le fait que les documents dont la production était demandée, en l’occurrence l'acte d'acquisition de l'immeuble litigieux, le détail du financement de l'immeuble, l'état des charges immobilières sur les cinq dernières années et l'état locatif, avaient déjà été sollicités dans le cadre de la procédure civile intentée en parallèle, ne s’opposait pas à la transmission de ces documents par le biais de la LIPAD, dès lors qu’une décision rejetant une demande de production de pièces en main d'un tiers concernait l'administration des preuves et ne pouvait être assimilée à une restriction d'accès au dossier de la procédure civile, les pièces requises n'en faisant d'ailleurs pas encore partie. Pour le surplus, on ne distinguait pas quelles règles de procédure civile ou administrative étaient éludées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_132/2022 du 20 mars 2023 consid. 4.3 et 4.4).
3.4 Aux termes de l’art. 27 LIPAD, pour autant que cela ne requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un simple refus d’accès à un document dans la mesure où seules certaines données ou parties du document considéré doivent être soustraites à communication en vertu de l’art. 26 LIPAD (al. 1). Les mentions à soustraire au droit d’accès doivent être caviardées de telle façon qu’elles ne puissent être reconstituées et que le contenu informationnel du document ne s’en trouve pas déformé au point d’induire en erreur sur le sens ou la portée du document (al. 2).
Selon la jurisprudence cantonale, un travail de tri et de caviardage portant sur huit volumes reliés par des anneaux pour les années 1992 à 1999 et sur cinq classeurs fédéraux pour les années 2000 à 2002, détenus par l’autorité de surveillance des offices de poursuites et de faillites, était un travail considérable au vu de l’importance et de la masse desdits documents (ATA/231/2006 du 2 mai 2006 consid. 5).
En revanche, un travail visant la mise à disposition de dix arrêts rendus par la Cour de justice en application de la loi sur la responsabilité de l’État et des communes, estimé à une durée de six heures, ne pouvait être qualifié de disproportionné, aucune autre solution n’étant offerte au recourant (ATA/307/2008 du 10 juin 2008 consid. 5). Il en allait de même d’un travail de six heures pour remettre dix arrêts (ATA/307/2008 du 10 juin 2008 consid. 5), de huit heures pour établir la liste de chauffeurs de taxi se trouvant dans un système informatique (ATA/919/2014 du 25 novembre 2014 consid. 5c) ou un travail d’extraction et de caviardage de 18 documents (ATA/1099/2017 du 18 juillet 2017 consid. 13).
La recherche des subventions versées à une association entre 1988 et 2007 était manifestement disproportionnée au vu de l’étendue de la période visée et du fait que la recherche et le classement des documents demandés n’étaient pas couverts par les obligations instaurées par la LIPAD (ATA/564/2008 du 4 novembre 2008 consid. 15d).
Une demande d’accès aux décisions de classement de la commission cantonale de surveillance des professions de la santé et des droits des patients au cours des cinq dernières années, représentant 243 décisions à caviarder, exigeait un travail estimé à 148 heures, ce qui était excessif (arrêt du Tribunal fédéral 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.2).
Dans un cas où une société sollicitait l'ensemble de la correspondance intervenue entre l’administration fiscale et son ancienne mandataire, ainsi que l’ensemble des communications internes intervenues entre des membres de l’autorité ayant traité la procédure de rappel d'impôt, concernant la période du 1er septembre 2022 au 10 avril 2023, un éventuel accès partiel, avec caviardage, n’était pas envisageable compte tenu du travail requis manifestement disproportionné. L’administration avait estimé à une centaine d'heures de travail au minimum, réparties entre chacun des collaborateurs concernés, l'activité nécessaire pour satisfaire la requête, concernant plus de 865 courriels. L’importance de la tâche était amplifiée par le fait que des données pourraient concerner des tiers, si bien qu'un examen minutieux et rigoureux de chaque courriel serait indispensable (ATA/1446/2024 au 10 décembre 2024 consid. 5.9).
Dans une affaire vaudoise, le Tribunal fédéral a confirmé que la demande d’une copie anonymisée des décisions, prononcés et arrêts rendus entre 2010 et 2020 par les tribunaux de première instance, sans autre précision, à l'encontre de personnes séparées ou divorcées appelées en solidarité des dettes fiscales de leur conjoint, avec la référence attribuée à chacune des affaires, l'année, les montants réclamés, et en précisant le code postal et le sexe des personnes concernées, ainsi que la demande de la liste à établir par dix offices de poursuites de tous les actes rendus sur une période de dix ans et ayant pour cause de l'obligation la solidarité fiscale, nécessitait de longues recherches et un investissement temporel qui excédait les ressources dont disposaient les tribunaux et les offices concernés (arrêt du Tribunal fédéral 1C_494/2023 du 2 février 2004 consid. 3.5).
3.5 En l’espèce, les messages faisant l’objet de la demande d’accès ont été échangés avant ou à l’extérieur de la procédure ouverte contre la recourante en vue de la résiliation des rapports de service. Cette demande est donc soumise à la LIPAD et, rien n’indiquant qu’elle viserait à éluder des restrictions prévues par les règles de procédure administrative, elle ne peut pas être rejetée sur le principe pour le motif prévu à l’art. 26 al. 2 let. e LIPAD.
Même en tenant compte de la demande actualisée de la recourante, il résulte toutefois de l’estimation de l’OCSIN que le travail de recherche et d’extraction des messages concernant la recourante des boîtes aux lettres électroniques des personnes visées, jusqu’à leur remise à l’intimé, nécessite plus de 50 heures d’activité. Cette estimation n’est pas contestée par la recourante ni n’apparaît exagérée. Il s’agit en effet de rechercher des messages concernant cette dernière sur une période de seize mois dans les boîtes aux lettres de cinq personnes.
À cette durée s’ajoutera un travail d’examen et de caviardage des messages identifiés, pour les motifs suivants. Comme mis en exergue par le préposé, les messages comportent des informations sur des collègues de la recourante ainsi que des dossiers du B______, dont l’accès peut porter atteinte à la sphère privée ou concerner des données personnelles de tiers. Il existe donc un intérêt privé et public prépondérant à ce que la recourante n’accède pas à ces informations, qu’elle ne sollicite par ailleurs pas, sa demande concernant sa seule personne. À cette nécessité d’identifier et de caviarder le cas échéant les informations concernant des tiers, s’ajoutera celle de soustraire au droit d’accès les messages qui, de par leur nature et du stade de la procédure concernée, consistent en échanges de vues informels entre collaborateurs en amont de la prise d’une décision ou durant une enquête. Conformément à la jurisprudence susmentionnée et en application des art. 25 al. 4 et 26 al. 2 let. c, d et g LIPAD, de tels messages sont assimilables à des notes à usage personnel soustraites au droit d’accès, dont la communication au public peut toucher à la protection de la sphère privée de leurs auteurs et destinataires, ainsi que compromettre le processus décisionnel ou le déroulement d’enquêtes en cours.
Cette tâche d’examen, de tri et de caviardage, impliquant une analyse attentive de chaque message, nécessitera un travail important. L’estimation de l’OCSIN de 30 minutes par message, soit d’une durée de 50 heures pour 100 messages le cas échéant, n’apparaît pas excessive au vu des éléments à prendre en compte. Le nombre de messages qui sera extrait ne peut pas être déterminé à l’avance, mais la base de calcul de 100 messages semble se situer dans la fourchette basse des possibilités, eu égard au plus de 5'000 messages identifiés dans un premier temps par l’intimé dans l’examen de la demande d’accès initial. Celle-ci n’était en effet pas massivement plus large que sa version actualisée, puisqu’elle portait sur une période de quelques mois plus longue, ciblait aussi des membres de l’G______ et du DIP mais sans les circonscrire nommément, et incluait les membres d’un seul service supplémentaire, soit le SAI.
Les 105 heures de travail estimées à titre indicatif apparaissent ainsi comme une durée minimale de l’activité que l’administration sera amenée à réaliser pour répondre à la demande d’accès de la recourante. Or, une telle durée, ou le traitement d’à tout le moins une centaine de messages, au vu de la jurisprudence résumée ci‑dessus, représente un travail disproportionné au sens de l’art. 27 al. 1 LIPAD.
En vertu de cette disposition, qui tient précisément compte du principe de proportionnalité invoqué par la recourante, l’intimé était donc fondé à refuser un accès partiel à la demande d’accès de cette dernière, même actualisée. L’autorité n’était en particulier pas tenue d’y répondre favorablement moyennant le paiement d’un émolument, lequel n’est pas propre à supprimer le caractère disproportionné du travail requis, celui-ci demeurant en tout état de cause à la charge de l’administration. Si la perception d’un émolument est possible à partir d’un travail dépassant huit heures (art. 28 al. 7 LIPAD et 24A RIPAD), elle n’oblige pas l’autorité à accepter tout travail dépassant ce seuil contre paiement d’un tel émolument.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 14 mars 2025 par A______ contre la décision du département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse du 10 février 2025 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge de A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Stéphanie FULD, avocate de la recourante, au département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse ainsi que, pour information, au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence.
Siégeant : Michèle PERNET, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Patrick CHENAUX, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
J. RAMADOO
la présidente siégeant :
M. PERNET
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :