POUVOIR JUDICIAIRE
A/3611/2024-TAXIS ATA/1186/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 octobre 2025
2ème section
dans la cause
A______ recourant représenté par Me Samir DJAZIRI, avocat
contre
AÉROPORT INTERNATIONAL DE GENÈVE intimé
EN FAIT
A. a. A______ exerce la profession de chauffeur de taxi et conduit un véhicule immatriculé GE 1______ à Genève.
b. Il est au bénéfice d’une carte n° 2______ lui donnant accès aux zones réservées aux taxis et voitures de transport avec chauffeur (ci-après : VTC) dans les zones de prise en charge sur les parkings de l’Aéroport international de Genève (ci‑après : AIG).
B. a. Deux constats d’infraction ont été dressés le 12 juillet 2024 à l’encontre de A______ par l’agent immatriculé 3______ (ci-après également : l’agent), l’un pour refus de course et l’autre pour refus de présentation du badge d’accès.
b. Selon le premier constat, A______ avait envoyé un client vers les navettes gratuites mises à disposition par l’hôtel B______ pour le transport de clients vers l’établissement d’hébergement. Le chauffeur demandait à l’agent de sécurité présent sur place d’expliquer au client comment prendre les navettes. Le client insistait vouloir « payer le taxi ». A______ avait insisté au point que le client décide de prendre un deuxième véhicule. L’agent s’était rapproché et avait demandé à A______ pourquoi le client avait refusé de prendre le taxi, ce à quoi A______ avait répliqué qu’il n’avait pas à accepter toutes les courses. Sur l'insistance de A______, le client avait décidé de prendre un autre taxi. Dans un deuxième constat, l’agent lui avait alors demandé de présenter son badge, A______ rétorquait qu’il demandait à l’agent « ce qui dans la loi l’oblige[ait] à présenter son badge ». L’agent lui avait demandé à plusieurs reprises de lui montrer son badge, ce que A______ avait refusé de faire. A______ était reparti à vide.
c. Par courrier du 12 août 2024, A______ a adressé une réponse à l’AIG. Il expliquait aimablement au client qu’il existait des navettes gratuites à destination de l’hôtel B______. A______ appelait l’agent afin de renseigner le client sur l’existence des navettes. Malgré les explications de l’agent, le client souhaitait néanmoins prendre le taxi. A______ avait proposé au client de remonter dans son taxi. Pour une raison inconnue, celui-ci avait préféré monter dans un second taxi. Par courtoisie pour son collègue, il l’avait laissé faire. A______ ne s’est pas prononcé sur la non-présentation du badge.
d. Par courrier du 27 août 2024, l’AIG a informé A______ de son intention de lui infliger une mesure administrative et lui a accordé un délai de quinze jours afin d’exercer son droit d’être entendu.
e. Dans ses déterminations écrites du 11 septembre 2024, A______ a expliqué que le client était monté et avait demandé l’hôtel B______. Il avait expliqué au client que des navettes gratuites étaient mises à disposition par l’hôtel B______ afin de le transporter vers celui-ci. Néanmoins, le client préférait tout de même se rendre à l’hôtel en taxi. Pour une raison inconnue, le client voulait monter dans un autre taxi. L’agent lui avait demandé de présenter son badge d’accès. Voyant que d’autres taxis souhaitaient avancer, l’agent l'avait sommé de quitter les lieux à vide. Pour éviter la confrontation, il s’était exécuté.
f. Par décision du 30 septembre 2024, l’AIG a sanctionné A______ d’une exclusion temporaire de la zone de prise en charge des taxis et VTC pendant une durée de 60 jours. A______ avait refusé une course et refusé de présenter son badge d’accès. Il ressortait du constat d’infraction établi le 12 juillet 2024 que le client voulait prendre le taxi, mais que A______ avait insisté pour que celui-ci prenne la navette. Le client s’était découragé suite à l'insistance de A______. Malgré de nombreuses injonctions de la part de l’agent mandaté par l’AIG, le chauffeur n’avait pas présenté son badge d’accès.
C. a. Par acte posté le 30 octobre 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative), concluant principalement à l’annulation de la décision, et préalablement à sa comparution personnelle et à la comparution de l’agent.
L’autorité intimée avait constaté de manière inexacte les faits. Il pensait que le client ignorait l’existence des navettes. Pour cette raison, il avait demandé à l’agent de lui expliquer leur fonctionnement. Le client avait souhaité tout de même prendre un taxi mais, pour une raison inconnue, avait décidé de prendre un second taxi. Le client avait décidé librement, en connaissant toutes les options, de refuser d’honorer la course. Il était en possession de son badge et l’aurait présenté s’il en avait eu l’occasion. L’agent, voyant les voitures suivantes avancer, l’avait sommé de quitter les lieux, lui donnant ainsi deux injonctions contradictoires, soit quitter les lieux et présenter son badge. Il avait exécuté l’une d’elles.
b. L’AIG s’est déterminé sur le recours. Le recourant avait insisté pour que le client prenne une navette gratuite. Le client avait réitéré son souhait de prendre un taxi et avait été découragé par l’insistance du recourant.
c. Une audience de comparution personnelle des parties ainsi que d’audition de l’agent a été convoquée pour le 29 janvier 2025.
d. Le 20 janvier 2025, l'agent a envoyé à la chambre administrative, sans davantage d'explications, un certificat médical établi le 8 janvier 2025 par un médecin de la C______, à teneur duquel il était d'un point de vue médical dans l'incapacité de se rendre à la Cour de justice le 29 janvier 2025.
e. Un nouveau courrier a été adressé le 7 février 2025 à l’agent afin que celui‑ci indique ses disponibilités. Ce courrier est resté sans réponse. Toute tentative de contact ultérieure est restée infructueuse.
f. Par courrier du 2 avril 2025, le juge délégué a informé les parties que vu l’impossibilité de joindre le témoin, l'instruction de la cause apparaissait terminée. Un délai au 17 avril 2025, prolongé par la suite au 5 mai 2025, leur était imparti pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.
g. Le 14 avril 2025, l'AIG a indiqué ne pas avoir de requêtes ni d'observations complémentaires à formuler.
h. Le 15 mai 2025, le recourant a indiqué considérer que l’audition du témoin était toujours nécessaire, car il devait pouvoir être confronté à l’agent verbalisateur, d'autant plus que sa version des faits était différente mais aussi plus détaillée que celle dudit agent.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10; ; art. 8 du règlement sur les conditions d’accès au périmètre de l’AIG du 13 avril 2022 - RCAP-AIG).
Le recourant sollicite le témoignage de l’agent verbalisateur immatriculé 3______ présent le 12 juillet 2024, ainsi que sa comparution personnelle.
2.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes et d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_157/2021 du 7 juillet 2021 consid. 3.1). Ce droit n’empêche toutefois pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3). En outre, il n’implique pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1 ; art. 41 LPA).
2.2 En l’espèce, la chambre administrative a donné suite à la demande d'audition de l'agent. Une audience d'enquêtes a ainsi été convoquée, qui a dû être annulée dans la mesure où le témoin a fourni un certificat médical selon lequel il ne pouvait pas participer à l'audience. Par la suite, malgré de raisonnables efforts consentis pour joindre l’agent, sa participation n'a pu être assurée. Les conséquences de cette absence doivent ainsi être prises en compte dans l'appréciation des preuves et seront dès lors examinées ci-après.
Quant à la comparution personnelle du recourant, ce dernier a pu s’exprimer par écrit à tous les stades de la procédure, et il n'indique pas quels éléments supplémentaires son audition permettrait d'apporter à la résolution du litige. La demande y relative sera dès lors rejetée.
3.1 En vertu de l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l’espèce.
3.2 À l’exception des cas de refus objectivement justifiés, lesquels sont précisés par le Conseil d’État dans le RTVTC, les chauffeurs de taxi doivent accepter toutes les courses (art. 23 al. 1 LTVTC). Ils sont tenus d’accepter toutes les courses, lorsqu’ils sont sur une station de taxis, dans la zone de prise en charge de l’AIG ou lorsqu’ils s’arrêtent pour prendre en charge la cliente ou le client qui les a hélés ou commandés, sous réserve de l’al. 2 de l’art. 33 RTVTC (art. 33 al. 1 RTVTC).
Une course peut être refusée si : (a) elle est susceptible de mettre en danger la sécurité du chauffeur ou d’endommager sa voiture; (b) la cliente ou le client présente une impécuniosité manifeste; (c) le chauffeur ne peut accomplir la course sans dépasser la durée maximale de travail autorisée par l’ordonnance fédérale sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels de véhicules légers affectés au transport de personnes et de voitures de tourisme lourdes, du 6 mai 1981 ; (d) le lieu de destination se trouve à une distance supérieure à 80 km (art. 33 al. 2 RTVTC).
3.3 L’art. 33 LTVTC attribue à l’AIG la compétence de réguler l’accès des taxis et des VTC à son périmètre (al. 1). Pour les services de taxis, le règlement de l’AIG peut, notamment, fixer des critères d’exclusion temporaire ou définitive, si, sur le périmètre aéroportuaire notamment, un chauffeur entrave la circulation, crée un trouble à l’ordre public, stationne hors de la zone de prise en charge, viole le devoir de courtoisie, refuse indûment des courses ou des moyens de paiement usuels, ou ne respecte pas les obligations légales liées à la fixation des tarifs (art. 33 al. 2 let. e LTVTC).
3.4 Selon l’art. 38 LTVTC, les agents de la force publique et tout autre agent ayant mandat de veiller à l’observation de ladite loi et de ses dispositions d’exécution sont compétents pour dresser les constats d’infraction.
Les conditions d’accès à l’AIG sont régies par le RCAP-AIG du 13 avril 2022 (art. 39 RTVTC). Le personnel affecté par l’AIG au contrôle du respect des prescriptions sur le site aéroportuaire est assermenté par le département ; le serment prévu à l’art. 5 de la loi sur la prestation des serments, du 24 septembre 1965 (LSer - A 2 15) est applicable (art. 40 RTVTC).
3.5 L’AIG est compétent pour rendre les décisions découlant de l’application du RCAP-AIG (art. 2 al. 1 let. f RCAP-AIG).
Dans la zone de prise en charge réservée, les chauffeurs de taxi sont notamment tenus de présenter, sur demande de l’AIG ou du personnel mandaté par ce dernier ou de potentiels clients, leur carte professionnelle, d’accepter toutes les courses, même pour des destinations proches de l’Aéroport, à l’exception des cas spécifiquement prévus à l’art. 23 al. 1 LTVTC et dans le RTVTC, et de se conformer aux instructions données par l’AIG ou le personnel mandaté par ce dernier (art. 3 al. 6 RCAP-AIG).
Aux termes de l’art. 6 RCAP-AIG, en cas de constat du non-respect d’une des obligations incombant aux chauffeurs de taxi ou aux chauffeurs de VTC, l’AIG ou le personnel mandaté par ce dernier peut exiger que la situation soit immédiatement régularisée ou que le chauffeur concerné quitte immédiatement la zone dans laquelle il se trouve (al. 1). En sus, l’AIG ou le personnel mandaté par lui dresse un constat d’infraction (al. 2). L’AIG interpelle le chauffeur concerné pour que celui‑ci se détermine, par écrit, dans un délai de quinze jours, sur le contenu du constat d’infraction (al. 3). Passé ce délai, l’AIG peut prononcer l’une des mesures suivantes : a) l’avertissement ; b) l’exclusion temporaire des zones de prise en charge ; c) l’exclusion définitive des zones de prise en charge (al. 4).
3.6 L’exclusion des zones de prise en charge entraîne une interdiction de se rendre sur lesdites zones et la désactivation temporaire ou définitive du badge d’accès. Sauf exception prévue à l’al. 6, la période d’exclusion débute dix jours après que la décision est devenue exécutoire au sens de l’art. 53 LPA (art. 6 al. 5 RCAP-AIG).
Lorsque les circonstances l’imposent, que l’infraction est particulièrement grave ou que le comportement du chauffeur menace l’ordre public, l’AIG peut, à titre provisionnel, prononcer la suspension immédiate du droit d’accès aux zones de prise en charge, voire une interdiction d’accès au périmètre aéroportuaire. Dans ce cas, le badge d’accès est immédiatement désactivé (art. 6 al. 6 RCAP-AIG).
L’art. 7 est un tableau classifiant les catégories d’infraction et le type de sanction (de faible, moyenne gravité ou grave, en tenant compte d’éventuelles récidives). Une première infraction moyenne est sanctionnée d’un avertissement ou d’une exclusion temporaire entre un à 60 jours. Une première infraction grave est sanctionnée d’une exclusion temporaire entre un et 365 jours ou d’une exclusion définitive avec une éventuelle suspension immédiate.
3.7 La constatation des faits est, en procédure administrative, gouvernée par le principe de la libre appréciation des preuves (art. 20 al. 1 phr. 2 LPA ; ATF 139 II 185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2011 du 12 avril 2011 consid. 3.3 ; ATA/874/2020 du 8 septembre 2020 consid. 5a ; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 2b et les références citées). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves administrées et ce n’est ni le genre, ni le nombre des preuves qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/957/2020 du 29 septembre 2020 consid. 3d et les références citées).
De jurisprudence constante, la chambre de céans accorde généralement valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés, sauf si des éléments permettent de s’en écarter (ATA/1085/2025 du 7 octobre 2025 consid. 2.4 ; ATA/487/2025 du 29 avril 2025 consid. 2.4). Dès lors que le personnel affecté par l’AIG au contrôle du respect des prescriptions sur le site aéroportuaire est assermenté (art. 40 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 21 juin 2017 - RTVTC - H 1 31 01), le même raisonnement peut être appliqué aux rapports établis par ces derniers (ATA/22/2024 du 9 janvier 2024 consid. 5.4).
3.8 La procédure administrative est aussi régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle l'autorité établit les faits d’office art. 19 LPA sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties. Dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l’autorité qu’elle les recueille, elle réunit ainsi les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle apprécie les moyens de preuve des parties et recourt s’il y a lieu à d'autres moyens de preuve (art. 20 LPA).
La maxime inquisitoire oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d’office l’ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Toutefois, elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l’établissement des faits (ATF 124 II 361 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_728/2020 du 25 février 2021 consid. 4.1 ; 2C_416/2013 du 5 novembre 2013 consid. 10.2.2 ; 2C_84/2012 du 15 décembre 2012 consid. 3.1) ; il leur incombe d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, d’étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1), spécialement lorsqu’il s’agit d’élucider des faits qu’elles sont le mieux à même de connaître ou qui relèvent de leur sphère d’influence. La jurisprudence considère à cet égard que le devoir de collaboration des parties à l’établissement des faits est spécialement élevé s’agissant de faits que celles-ci connaissent mieux que quiconque (arrêts du Tribunal fédéral 2C_284/2019 du 16 septembre 2019 consid. 4.3 ; 1C_426/2017 du 11 mars 2019 consid. 5.3 et les références citées), faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 128 II 139 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_454/2017 du 16 mai 2018 consid. 4.1 ; ATA/621/2025 du 3 juin 2025 consid. 7.9 et l'arrêt cité).
3.9 En l'espèce, la version des faits résumée dans le rapport dressé par l'agent verbalisateur et celle donnée par le recourant sont contradictoires et irréconciliables. Celle du recourant est plus précise que celle, peu détaillée, consignée dans les procès-verbaux d'infraction. Malgré le caractère probant généralement accordé aux rapports établis par des agents assermentés (ATA/1085/2025 du 7 octobre 2025 consid. 2.4 et les références citées), de nombreux doutes subsistent quant à l’exactitude de ce rapport. La chambre administrative considère ainsi qu'il existe des éléments susceptibles de remettre en cause la valeur probante desdits procès‑verbaux, et qu'il était indispensable de pouvoir entendre l'agent et de le confronter au recourant. Elle a donc convoqué l'agent en tant que témoin. Ce dernier a tout d'abord fourni un certificat médical (non circonstancié) indiquant qu'il ne pouvait pas participer à l'audience, laquelle a donc été annulée. Tous les efforts subséquents pour joindre le témoin se sont révélés vains, si bien que les rapports à l'origine de la décision contestée – et sur lesquels celle-ci repose intégralement – n'ont pu être confirmés.
Dans ces conditions, il n'apparaît pas envisageable d'avaliser simplement le contenu du rapport, alors que celui-ci est toujours fermement contesté, et de laisser le justiciable pâtir de l'absence de disponibilités – voire de la mauvaise volonté – du témoin. Au vu des doutes subsistant sur ce rapport, la chambre de céans ne peut ainsi considérer le contenu des deux rapports d'infraction comme établis, ce qui conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 30 octobre 2024 par A______ contre la décision de l'Aéroport international de Genève du 30 septembre 2024 ;
au fond :
l’admet ;
annule la décision de l’Aéroport international de Genève du 30 septembre 2024 ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ;
alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 500.-, à la charge de l’Aéroport International de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Samir DJAZIRI, avocat du recourant, ainsi qu'à l'Aéroport international de Genève.
Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
la présidente siégeant :
F. KRAUSKOPF
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :