POUVOIR JUDICIAIRE
A/1162/2024-LIPAD ATA/460/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 29 avril 2025
dans la cause
A______ recourant représenté par Me Manuel Bolivar, avocat
contre
COMMANDANTE DE LA POLICE intimés
et
PRÉPOSÉ CANTONAL À LA PROTECTION DES DONNÉES ET À LA TRANSPARENCE
EN FAIT
A. a. Le 22 décembre 2022, A______ a sollicité du département des institutions et du numérique (ci-après : le département), et plus spécifiquement, de la police, la radiation de son dossier de police.
b. Par décision du 8 mars 2023, la Commandante de la police a procédé à la radiation des documents n° 1 à 9 de son dossier de police, qui figuraient à l’inventaire établi le 20 janvier 2023.
c. Le 17 mars 2023, A______ a interpellé la Commandante de la police au sujet de l’absence, dans son dossier de police, d’informations concernant le salon de massage « B______ », dont il était responsable.
d. Le 17 avril 2023, la Commandante de la police a répondu que son dossier de police pénal comportait uniquement les documents relatifs aux procédures pénales qui avaient été ouvertes à son encontre, et non les données relatives à son activité de responsable d’un salon de massage, lesquelles faisaient partie d’un fichier spécifique intitulé « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ».
e. Le 27 avril 2023, A______ a informé la Commandante de la police qu’il souhaitait consulter les bases de données « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation » et « Travailleurs du sexe ».
f. Le 15 août 2023, A______ a consulté le « Fichier SIRE – Monde de la nuit » dans les locaux du service juridique de la police.
g. Par courriel du 28 août 2023, A______ a sollicité la radiation de toutes les données personnelles le concernant dans les fichiers « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ». Il n’était plus responsable de salons de massage depuis le 15 mai 2023.
h. Par décision du 15 novembre 2023, la Commandante de la police a informé A______ que ses données personnelles seraient radiées partiellement du fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ». La majorité de ses données personnelles avaient une grande utilité pour la police, car elles lui permettaient d’avoir une vision globale de son activité dans le milieu de la prostitution et d’établir les liens entre les événements en vue d’éviter la traite d’êtres humains ou l’exploitation de la prostitution. Lesdites informations permettaient également à la police de rendre des décisions à son égard pour l’ouverture d’un salon de massage ou de rendre des préavis à l’attention du département en charge de la police. La police avait un intérêt public à conserver la majorité de ses données personnelles au sein du fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », afin notamment d’assurer l’ordre, la sécurité et la tranquillité publics, de prévenir des infractions, de veiller au respect des lois et d’exercer la police judiciaire, ce afin de réaliser les missions qui lui étaient assignées par la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49) dans le milieu de la prostitution. L’intérêt public à la conservation de ses données personnelles était prépondérant à l’intérêt privé à les voir radiées. La conservation de la majorité de ses données personnelles demeurait proportionnelle et constitutionnelle.
B. a. Le 4 décembre 2023, A______ a sollicité du département, et plus spécifiquement, de la police, la consultation de tous les fichiers figurant dans le « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation ».
b. Par décision du 20 février 2024, la Commandante de la police a informé l’intéressé qu’il disposait uniquement d’un accès partiel au « Fichier SIRE – Monde de la nuit », et ce en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant. Afin de ne pas compromettre ledit intérêt, elle n’était pas en mesure de lui transmettre, en l’état, davantage de précisions à cet égard, ni la nature de cet intérêt.
Cette décision a été contestée devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) et le recours a été enregistré sous la cause A/1161/2024.
c. La consultation du fichier a eu lieu le 6 mars 2024. Préalablement à celle-ci, la Commandante de la police a retiré les fichiers concernés par l’intérêt public prépondérant. Les fiches soumises à consultation ont été caviardées.
d. Le 12 mars 2024, A______ a indiqué qu’après consultation du fichier, il apparaissait que certains fichiers avaient été modifiés après sa demande de consultation et sans que de nouveaux éléments ne soient intervenus. Il invitait la Commandante de la police à lui indiquer le type de données modifiées, les raisons de ces modifications, l’auteur des modifications, le contenu des fichiers avant modification et, enfin, si des collaborateurs de la Brigade de lutte contre la traite d’humains et la prostitution illicite (ci-après : BTPI) avaient été informés de la consultation du 6 mars 2024.
e. Par courrier du 25 mars 2024, la Commandante de la police a répondu que des collaborateurs de la BTPI avaient été informés de la consultation du 6 mars 2024. Pour le reste, elle n’était pas en mesure de répondre à ses interrogations, et ce en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant, tel que mentionné dans sa décision du 20 février 2024.
Ce courrier ne mentionne pas les voies de recours.
C. a. Par acte du 8 avril 2024, A______ a formé recours devant la chambre administrative contre le courrier du 25 mars 2024, concluant à son annulation. Préalablement, il a sollicité la jonction avec la procédure A/1161/2024 et à ce que le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) soit invité à participer à la procédure. Sur le fond, la Commandante de la police devait lui transmettre toute information relative aux modifications intervenues après la demande de consultation du « Fichier SIRE – Monde de la nuit – personnel d’animation ».
Le courrier du 25 mars 2024 constituait une mesure individuelle et concrète prise par une autorité, fondée sur le droit public cantonal et ayant pour objet de rejeter sa demande relative à son droit d’accès à des données personnelles traitées par la police. Il s’agissait dès lors d’une décision, nonobstant l’absence de mention des voies de recours.
La décision violait l’art. 46 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD ‑ A 2 08). Aucun intérêt public prépondérant ne permettait de refuser de lui donner accès aux informations demandées. Le fait de modifier les fichiers avant une consultation vidait l’art. 44 LIPAD de son sens, la version des fichiers consultés n’étant pas la version réellement tenue par les autorités. Il avait donc un intérêt à ce que l’autorité réponde à ses interrogations relatives au traitement illicite de ses données personnelles.
b. Le 14 juin 2024, la Commandante de la police a conclu au rejet du recours, se rapportant à justice quant à sa recevabilité et à l’opportunité de joindre la cause à la procédure A/1161/2024.
Avant toute consultation dans les locaux de la police, l’autorité devait soustraire toutes les données de tiers des documents mis en consultation. Dans le cas du recourant, elle avait dû caviarder les données de tiers, ainsi que les noms ou initiales de ses collaborateurs, sur les fiches consultées par le recourant le 6 mars 2024. En agissant de la sorte, elle s’était conformée aux dispositions légales, lui permettant d’accorder un accès partiel aux données figurant dans le fichier litigieux, et ce afin de préserver les intérêts prépondérants de tiers.
c. Par réplique du 9 août 2024, le recourant a rappelé que le refus de transmettre les informations sollicitées ne pouvait être justifié par un intérêt public prépondérant.
d. Le 9 septembre 2024, le préposé a indiqué que la consultation de l’entier du dossier litigieux avait mis en évidence et avec certitude l’intérêt prépondérant de tiers à un accès restreint, tel que requis par les art. 3A de la loi sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et mœurs du 29 septembre 1977 (LCBVM - F 1 25) et 46 LIPAD, s’opposant à un accès total du recourant au dossier souhaité. Il était d’avis que seul un accès partiel au dossier SIRE « Monde de la nuit », plus spécifiquement aux fiches provenant de ce fichier, était effectivement justifié, vu l’intérêt prépondérant en cause.
e. Le 18 octobre 2024, le recourant a persisté dans ses conclusions en consultation du dossier dans son intégralité. Il était étonnant que, sur la base d’un « même dossier », le préposé était parvenu à deux conclusions différentes, soit l’existence d’un « intérêt public supérieur » (A/1161/2024) et l’existence d’un « intérêt prépondérant de tiers » (A/1162/2024). Ces contradictions commandaient d’examiner les éléments qui ressortaient de la procédure avec une grande circonspection. Si la restriction posée sur le droit d’accès à ses données concernait uniquement les données de tiers, l’autorité intimée aurait fait valoir un intérêt privé prépondérant et non un intérêt public prépondérant dans ses décisions des 20 février et 25 mars 2024. Il en résultait que l’intérêt « réellement visé » par la restriction du droit d’accès posée par l’autorité intimée était un intérêt public et non pas un intérêt privé de tiers.
C’était uniquement sur la base de l’art. 9A al. 2 LProst que la police pouvait tenir des données sur des personnes responsables de salons. Or, les données auxquelles l’autorité refusait l’accès en raison d’un intérêt public prépondérant outrepassaient le cadre posé par l’art. 9A al. 2 LProst.
Il faisait l’objet d’une procédure pénale en cours. Or, la police devait transmettre toutes les pièces relatives à ses investigations au Ministère public selon l’art. 307 al. 3 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0). Ainsi, outre le fait que la police ne pouvait conserver des informations sur les personnes responsables de salon qui n’étaient pas prévues par la loi, elle ne pouvait pas non plus conserver des données qui n’étaient pas en mains du Ministère public.
Il appartenait au préposé et à la chambre administrative de se prononcer sur la légalité de la tenue des données dont l’accès lui avait été refusé.
f. Le 17 décembre 2024, la Commandante de la police a rappelé que le recourant avait pu accéder à toutes ses données personnelles figurant dans le fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », à l’exception des fiches valablement soustraites en vertu d’un intérêt public prépondérant.
g. Le 11 février 2025, répondant aux questions de la chambre de céans, le Procureur en charge de la procédure P/1______/2024 a indiqué que la consultation par le recourant de ses données personnelles pouvait être autorisée. Il était parfaitement au courant de l’existence de la procédure P/1______/2024 et n’était pas concerné par la procédure P/2______/2017. La réponse donnée par le Procureur précédent en janvier 2024 n’était plus d’actualité.
h. Par pli du 17 février 2025, la chambre de céans a transmis cette détermination aux parties et leur a imparti un délai pour se déterminer à ce sujet, ainsi que sur la suite à donner à la procédure.
i. Le 28 février 2025, le recourant a sollicité l’accès à l’intégralité du dossier que la Commandante de la police a transmis à la chambre de céans, à l’intégralité du dossier transmis au préposé et à tout courrier adressé de manière confidentielle par la chambre de céans au Ministère public. L’accès à ces documents lui permettrait de se déterminer sur la suite à donner à la procédure.
j. Le 3 mars 2025, la Commandante de la police a persisté dans ses conclusions en rejet du recours. Elle prenait bonne note du courrier du Procureur du 11 février 2025. Ce dernier n’avait toutefois pas d’incidence particulière sur la décision rendue le 25 mars 2024. Les fiches consultées par le recourant le 6 mars 2024 dans les locaux de la police avaient dû être caviardées, non pas en raison de la procédure pénale P/1______/2024, mais afin que les données de tiers, à savoir les noms ou initiales des collaborateurs de la police, soient supprimés. En vertu de l’art. 3 al. 1 LCBVM, le recourant ne pouvait ignorer qu’il n’avait qu’un droit d’accès à ses propres données personnelles. S’agissant des fiches figurant dans le ficher « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », dont l’accès avait été refusé au recourant en raison d’un intérêt public prépondérant par décision du 20 février 2024, elles pourraient être consultées au sein de la police, dans le mesure où elles n’étaient jamais annexées aux rapports de police envoyés au Ministère public, étant précisé qu’elles devraient éventuellement faire l’objet d’un caviardage, afin de supprimer les données de tiers auxquelles le recourant n’avait pas le droit d’accéder. S’agissant des fiches pouvant être consultées par le recourant le 6 mars 2024, il avait pu accéder à toutes ses données personnelles, à l’exception des données de tiers valablement soustraites par l’autorité. À la lumière des documents confidentiels qui avaient été produits le 14 juin 2024, la chambre de céans devait être en mesure d’admettre que seuls les noms ou les initiales des collaborateurs de la police et des données de tiers avaient été soustraits du droit d’accès au recourant, ce que le préposé avait d’ailleurs confirmé dans sa détermination du 9 septembre 2024.
k. Le 4 mars 2025, le préposé a relevé qu’il n’avait pas de raison de remettre en cause ce qui était avancé par le Procureur. Il se devait tout de même de rendre la chambre de céans attentive à d’éventuelles données personnelles de tiers qui pourraient figurer dans le dossier et qu’il conviendrait de caviarder.
l. Le 11 avril 2025, le recourant a sollicité le versement dans la présente procédure de ses courriers des 13 et 26 mars et 11 avril 2025 et du courrier de la Commandante de la police du 4 avril 2025, produits dans la procédure A/1161/2024. Il a relevé que dans la mesure où il n’existait plus d’intérêt public pour s’opposer à la consultation des données, il n’y en avait plus non plus à maintenir secret le contenu des modifications effectuées avant la consultation du 6 mars 2025.
m. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.
EN DROIT
La chambre de céans examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 11 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ATA/583/2023 du 5 juin 2023 consid. 1 ; ATA/91/2023 du 31 janvier 2023 consid. 1).
Il convient en premier lieu de vérifier s’il existe un acte attaquable devant la chambre administrative, plus particulièrement si le courrier litigieux peut être qualifié de décision.
2.1 La compétence de la chambre administrative est définie à l'art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Elle est, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales, l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 LOJ). Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi.
En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c).
À teneur de l’art. 4A al. 1 LPA, intitulé « droit à un acte attaquable », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou des obligations s’abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque (let. a), élimine les conséquences d'actes illicites (let. b), constate le caractère illicite de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (art. 4A al. 2 LPA). Lorsqu'elle n'est pas désignée, l'autorité compétente est celle dont relève directement l'intervention étatique en question (art. 4A al. 3 LPA).
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (ATA/1656/2019 du 12 novembre 2019 consid. 2b ; ATA/385/2018 du 24 avril 2018 consid. 4b et les références citées). Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de la loi et conformément à celle-ci (ATA/599/2021 du 8 juin 2021 consid. 5b ; ATA/1656/2019 précité consid. 2c). La décision a pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 339 ss).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de « décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; 99 Ia 518 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré (ATF 141 I 201 consid. 4.2). Constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'État (arrêt du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et les références citées). De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les références citées).
Un acte matériel est défini comme un acte qui n'a pas pour objet de produire un effet juridique, même s'il peut en pratique en produire, notamment s'il met en jeu la responsabilité de l'État (ATA/1292/2021 du 25 novembre 2021 consid. 2d ; ATA/354/2017 du 28 mars 2017 consid. 3a ; ATA/549/2016 du 28 juin 2016 consid. 2d ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, p. 12 s ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 52 ; MGC 2007-2008/XI 1 A p. 10926). Les mesures internes, qui organisent l'activité concrète de l'administration, sont assimilables aux actes matériels de celle-ci. Il en résulte qu'elles ne peuvent être attaquées en tant que telles par des recours, qui ne sont en principe ouverts que contre des décisions, voire contre des normes (ATA/1292/2021 précité consid. 2d ; ATA/549/2016 précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 666).
2.2 Selon l’art. 3A LCBVM, à l’égard des données personnelles la concernant qui sont contenues dans les dossiers et fichiers de police, toute personne a le droit d’accès et les autres prétentions prévus par la LIPAD (al. 1). La requête d’accès ou d’exercice des autres prétentions de la personne concernée doit être formulée par le requérant en personne ou par son avocat, et être adressée par écrit au commandant de la police (art. 3B al. 1 LCBVM). Il statue sur la requête par voie de décision, qu’il notifie au requérant ou le cas échéant à son avocat (al. 3). Les décisions prises par le commandant de la police en application des art. 3A et 3B peuvent être déférées dans les 30 jours dès leur notification à la chambre administrative de la Cour de justice (art. 3C al. 1 LCBVM).
Les « droit d’accès et les autres prétentions prévus par la LIPAD » au sens de l’art. 3A LCBVM sont notamment définis aux 44ss LIPAD. Selon l’art. 44 al. 1 LIPAD, toute personne physique ou morale de droit privé justifiant de son identité peut demander par écrit aux responsables désignés en vertu de l’art. 50 al. 1, si des données la concernant sont traitées par des organes placés sous leur responsabilité. Selon l’al. 2, sous réserve de l'art. 46, le responsable doit lui communiquer : toutes les données la concernant contenues dans un fichier, y compris les informations disponibles sur l’origine des données (let. a) ; sur demande, les informations relatives au fichier considéré contenues dans le catalogue des fichiers (let. b).
2.3 En l’occurrence, par son courrier du 12 mars 2024, le recourant a indiqué qu’après consultation du fichier, il apparaissait que certaines fiches avaient été modifiées après sa demande de consultation, sans que de nouveaux éléments ne soient intervenus. Il invitait la Commandante de la police à lui indiquer le type de données modifiées, les raisons de ces modifications, l’auteur des modifications, le contenu des fichiers avant modification et, enfin, si des collaborateurs de la BTPI avaient été informés de la consultation du 6 mars 2024. Dans sa réponse du 25 mars 2024, la Commandante de la police a confirmé que des collaborateurs de la BTPI avaient été informés de la consultation du 6 mars 2024. Pour le reste, elle n’était pas en mesure de répondre à ses interrogations, en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant, tel que mentionné dans sa décision du 20 février 2024. Afin de ne pas compromettre cet intérêt, elle ne pouvait lui transmettre davantage d’informations, ni la nature de cet intérêt.
Le courrier du 25 mars 2024 constitue ainsi une réponse à une demande de renseignements formulée par le recourant sur la base de l’art. 44 al. 2 let. b LIPAD. Or, selon l’art. 3B al. 3 LCBVM, la Commandante de la police statue sur cette prétention par la voie de la décision. Partant, et quand bien même il ne mentionne pas les voies de droit, ce courrier constitue une décision au sens de l’art. 4 LPA, si bien qu’il peut être attaqué comme tel devant la chambre de céans.
Pour le reste, interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 3C al. 1 LCBVM), le recours est recevable.
3.1 Selon l’art. 70 LPA, l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune (al. 1). La jonction n’est toutefois pas ordonnée si la première procédure est en état d’être jugée alors que la ou les autres viennent d’être introduites (al. 2).
3.2 En l’espèce, les deux causes, toutes deux gardées à juger, concernent les mêmes parties et portent sur un complexe de faits quasiment identique. Les décisions reposent toutefois sur un fondement juridique différent. Alors que dans la procédure A/1161/2024, la décision entreprise porte sur un accès partiel aux données du recourant, certaines pièces ayant été soustraites à la consultation, la procédure A/1162/2024 concerne le caviardage des données soumises à la consultation. Ainsi, par souci de clarté, il ne se justifie pas de joindre les causes.
4.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend notamment le droit d’obtenir qu’il soit donné suite aux offres de preuves des parties, à condition qu’elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_762/2021 du 1er mars 2022 consid. 4.1). Il n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1).
4.2 En l’occurrence, le recourant demande l’accès à l’intégralité du dossier que l’intimée a transmis à la chambre de céans et à l’intégralité du dossier transmis au préposé. Or, faire droit à cette requête reviendrait à lui accorder ce qu’il demande au fond, à savoir obtenir des informations quant au contenu, avant modification, du fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », ce qui n’est pas admissible. Il n’y a pas non plus lieu de donner suite à la requête visant à la production de tout courrier adressé de manière confidentielle par la chambre de céans au Ministère public. Comme il sera exposé ci-après, la présente procédure n’est pas concernée par la procédure pénale dont fait l’objet le recourant, si bien que cette mesure d’instruction n’est pas de nature à influer sur la décision à rendre.
5.1 La jurisprudence déduit du droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 148 III 30 consid. 3.1 ; 142 II 154 consid. 4.2). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives, mais doit se prononcer sur celles-ci (ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 142 II 154 consid. 4.2). Il suffit, du point de vue de la motivation de la décision, que les parties puissent se rendre compte de sa portée à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (ATF 148 III 30 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_548/2021 du 24 février 2023 consid. 5.2).
5.2 En l’espèce, dans la décision attaquée, l’intimée a notamment relevé qu’elle n’était pas en mesure de répondre aux interrogations du recourant, en raison de l’existence d’un intérêt public prépondérant ; elle ne pouvait pas transmettre davantage d’informations, ni préciser la nature de cet intérêt, afin de ne pas le compromettre. Sur la base de ces explications, le recourant pouvait comprendre qu’il existait un intérêt prépondérant s’opposant à ce qu’il ait accès à son fichier sans modifications préalables. Le point de savoir si la motivation est convaincante est une question distincte de celle du droit à une décision motivée, et sera examinée ci-après. Dès lors que l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision entreprise, et que le recourant a été en mesure de la contester en connaissance de cause, le droit à une décision motivée est respecté.
Le grief sera en conséquence rejeté.
6.1 Dans le canton de Genève, la protection des particuliers en matière de dossiers et fichiers de police est assurée par les dispositions de la LCBVM et de la LIPAD.
6.2 Ainsi, à teneur de l’art. 1 al. 1 LCBVM, la police est autorisée à organiser et à gérer des dossiers et fichiers pouvant contenir des renseignements personnels en rapport avec l’exécution de ses tâches, en particulier en matière de répression des infractions ou de prévention des crimes et délits au sens de l’art. 1 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05). Les dossiers et fichiers de police ne peuvent contenir des données personnelles qu’en conformité avec la LIPAD (art. 1 al. 2 LCBVM).
6.3 La LProst a pour buts de garantir, dans le milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de la traite d'êtres humains, de menaces, de violences, de pressions ou d'usure ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel (art. 1 al. 1 let. a LProst).
Selon l’art. 9 al. 1 LProst, toute personne physique qui, en tant que locataire, sous-locataire, usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un salon et met à disposition de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution doit s'annoncer, préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le nombre et l'identité des personnes qui y exercent la prostitution.
L’art. 9A al. 1 LProst consacre le droit pour la police de tenir un fichier des personnes responsables de salons. L’al. 2 fixe de manière exhaustive le contenu des fichiers.
6.4 Selon l’art. 1A LCBVM, les dossiers de police sont rigoureusement secrets. Aucun renseignement contenu dans les dossiers ou fichiers de police ne peut être communiqué à des tiers, à l’exception des autorités désignées par les art. 2, 4 et 6 LCBVM (art. 320 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 - CP - RS 311.0).
À l’égard des données personnelles la concernant qui sont contenues dans les dossiers et fichiers de police, toute personne a le droit d’accès et les autres prétentions prévus par la LIPAD (art. 3A al. 1 LCBVM). Les droits et prétentions visés à l’al. 1 peuvent être limités, suspendus ou refusés si un intérêt prépondérant public ou privé l’exige, en particulier l’exécution d’une peine, la prévention efficace des crimes et délits ou la sauvegarde d’intérêts légitimes de tiers (art. 3A al. 2 LCBVM).
La requête d’accès ou d’exercice des autres prétentions de la personne concernée doit être formulée par le requérant en personne ou par son avocat, et être adressée par écrit au commandant de la police (art. 3B al. 1 LCBVM). Il statue sur la requête par voie de décision, qu’il notifie au requérant ou le cas échéant à son avocat (art. 3B al. 3 LCBVM).
6.5 La LIPAD est constituée de deux volets, correspondant aux deux buts énoncés à l’art. 1 al. 2 LIPAD. Elle a pour premier but de favoriser la libre formation de l’opinion et la participation à la vie publique par l’information du public et l’accès aux documents (art. 1 al. 2 let. a LIPAD ; titre II LIPAD) et pour second but de protéger les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. b LIPAD ; titre III LIPAD).
À teneur de l'art. 44 LIPAD, inséré dans le titre III afférent à la « protection des données personnelles », toute personne physique ou morale de droit privé justifiant de son identité peut demander par écrit aux responsables désignés en vertu de l'art. 50 al. 1 LIPAD, si des données personnelles la concernant sont traitées par des organes placés sous leur responsabilité (al. 1). Sous réserve de l'art. 46 LIPAD, le responsable doit lui communiquer : toutes les données la concernant contenues dans un fichier, y compris les informations disponibles sur l'origine des données (let. a) ; sur demande, les informations relatives au fichier considéré contenues dans le catalogue des fichiers (let. b ; al. 2).
L’accès aux données personnelles ne peut être refusé que si un intérêt public ou privé prépondérant le justifie, en particulier lorsqu’il rendrait inopérantes les restrictions au droit d’accès à des dossiers qu’apportent les lois régissant les procédures judiciaires et administratives (art. 46 al. 1 let. a LIPAD).
On entend par données personnelles toutes les informations se rapportant à une personne physique ou morale de droit privé, identifiée ou identifiable (art. 4 let. a LIPAD). La personne concernée est la personne physique ou morale au sujet de laquelle des données sont traitées (art. 4 let. g LIPAD). Constitue un traitement de ces données toute opération relative à celles-ci – quels que soient les moyens et procédés utilisés – notamment leur collecte, conservation, exploitation, modification, communication, archivage ou destruction (art. 4 let. e LIPAD). La communication est définie comme le fait de rendre accessibles des données personnelles ou un document, par exemple en autorisant leur consultation, en les transmettant ou en les diffusant (art. 4 let. f LIPAD).
La communication de ces données et informations doit être faite sous une forme intelligible et, en règle générale, par écrit et gratuitement (art. 45 LIPAD).
Selon l’art. 46 LIPAD, l’accès aux données personnelles ne peut être refusé que si un intérêt public ou privé prépondérant le justifie, en particulier lorsqu’il rendrait inopérantes les restrictions au droit d’accès à des dossiers qu’apportent les lois régissant les procédures judiciaires et administratives (let. a), lorsque la protection de données personnelles sensibles de tiers l’exige impérativement (let. b) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale le prévoit expressément (let. c ; al. 1). Un accès partiel ou différé doit être préféré à un refus d’accès dans la mesure où l’intérêt public ou privé opposé reste sauvegardé (al. 2).
6.6 Dans la décision entreprise, la Commandante de la police a justifié le refus de donner au recourant les informations requises par un « intérêt public prépondérant, tel que mentionné dans sa décision du 20 février 2024 ». Elle a expliqué ne pas pouvoir transmettre davantage d’informations, ni préciser la nature de cet intérêt, afin de ne pas le compromettre.
Une telle motivation, en tant qu’elle se réfère à l’intérêt public prépondérant mentionné dans la décision du 20 février 2024 (cause A/1161/2024), porte à confusion. En effet, dans la cause précitée, le refus d’accès à certaines pièces du dossier avait été motivé exclusivement par l’existence d’une procédure pénale en cours. Or, dans le cas présent, l’instruction menée par la chambre de céans a permis d’établir que l’intérêt prépondérant mentionné par l’intimée dans la décision entreprise constitue en réalité un intérêt prépondérant de tiers à la protection de leurs données personnelles. Cela ressort tant de la détermination du préposé du 9 septembre 2024 que des observations de l’intimée du 3 mars 2025, selon lesquelles les fiches consultées par le recourant le 6 mars 2024 avaient dû être caviardées, non pas en raison de l’existence de la procédure pénale, mais afin que les données de tiers, à savoir notamment les noms ou initiales des collaborateurs de la police, soient protégées. Cela résulte également de la lecture, par la chambre de céans, des pièces transmises par l’intimée. Ainsi, et quand bien même la décision entreprise se réfère à l’intérêt public prépondérant opposé au recourant dans la cause A/1161/2024, le fondement de la décision entreprise est autre : il s’agissait uniquement de protéger les données personnelles de tiers, ainsi que l’intérêt public à un bon accomplissement des tâches de sécurité publique de la police.
Reste à examiner si l’autorité intimée était fondée à caviarder les données personnelles de tiers.
Ainsi que le rappelle l’intimée, le droit d’accès prévu par l’art. 3A LCBVM porte uniquement sur les données qui concernent la personne qui en sollicite l’accès, et non sur les données personnelles de tiers. Comme indiqué, la chambre de céans a eu accès, dans le cadre de la présente procédure, aux fiches litigieuses non caviardées. Au vu du contenu de celles-ci, il apparaît que les seules modifications opérées par l’intimée avant la consultation du fichier « Monde de la nuit (SIRE) » par le recourant ont trait au caviardage des noms ou initiales des collaborateurs de la police, qui ont œuvré dans l’exercice de leurs fonctions, ainsi que les données personnelles de tiers. Or, dans la mesure où ces données personnelles requéraient une protection particulière (art. 46 al. 1 let. b LIPAD et art. 3A al. 2 LCBVM), elles méritaient d’être caviardées dans les fiches soumises à consultation.
C’est partant à raison que l’intimée a considéré qu’il existait un intérêt prépondérant à ce que les données personnelles de tiers soient caviardées. C’est le lieu de préciser que le caviardage des données de tiers n’a pas eu pour effet de rendre les fiches inintelligibles, ce que le recourant ne soutient d’ailleurs pas.
La décision entreprise, en tant qu’elle refuse de donner des informations relatives aux modifications intervenues dans le fichier « Monde de la nuit (SIRE) – Personnel d’animation », en particulier quant à leur contenu, en raison de l’existence d’un intérêt prépondérant, doit ainsi être confirmée.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 8 avril 2024 par A______ contre la décision de la Commandante de la police du 25 mars 2024 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge de A______ ;
dit qu’aucune indemnité de procédure ne sera allouée ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Manuel BOLIVAR, avocat du recourant, à la Commandante de la police ainsi qu'au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence.
Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Florence KRAUSKOPF, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Catherine TAPPONNIER, Eleanor McGREGOR, juges
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
le président siégeant :
P. CHENAUX
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :