A/1756/2024Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)4 mars 2025
Recours de propriétaires de la commune de Vandoeuvres contre l’arrêté du Conseil d’État du 24 avril 2024 approuvant la mise à jour partielle du plan directeur communal (PDCom), lequel délimitait trois périmètres de densification accrue en zone 5. À la forme, le PDCom constituait un plan directeur localisé au sens de l’art. 10 LaLAT. Les recourants considéraient toutefois que matériellement, il correspondait à un plan d’affectation. Or, le PDCom ne modifiait pas, même partiellement, l’affectation des périmètres choisis. Sur ceux-ci, le département pouvait autoriser une densification accrue aux conditions de l’art. 59 al. 4 LCI. Il n’en avait pas l’obligation, la décision étant soumise à son pouvoir d’appréciation, et il devait consulter la commune, voire obtenir son accord. Le PDCom n’octroyait pas au propriétaire un droit à un usage accru ni ne le contraignait à un tel usage. Il ne comportait pour le surplus aucune norme contraignante quant à l’emplacement, la nature, les dimensions des constructions, ainsi que les distances entres elles et le genre de développement souhaité, à l’instar par exemple d’un PLQ. Il ne touchait en définitive pas les droits et obligations des administrés et n’avait d’effet contraignant qu’à l’égard des autorités, en définissant la zone dans laquelle elles devraient exercer leur pouvoir d’appréciation en matière de densification accrue. Les propriétaires, dans la mesure où ils seraient spécialement touchés par un plan d’affectation spécial ou une demande d’autorisation de construire, pourront faire valoir leurs moyens dans la procédure de contestation y relative. Le PDCom ne pouvant être considéré comme un plan d’affectation, le recours était irrecevable
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1756/2024-AMENAG ATA/213/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 4 mars 2025
dans la cause
A______ et B______
C______ et D______
E______ et F______
G______ et H______
I______ et J______
K______ et L______ recourants représentés par Me François BELLANGER, avocat
contre
CONSEIL D’ÉTAT intimé
COMMUNE DE M______ appelée en cause représentée par Me Lucien LAZZAROTTO, avocat
EN FAIT
A. a. A______ et B______ sont propriétaires de la parcelle n° 1897, sise route de N______ 51.
C______ est propriétaire de la parcelle n° 1763, sise chemin de O______ 22.
F______ est propriétaire de la parcelle n° 2035, sise route de N______ 24.
G______ est propriétaire de la parcelle n° 3259, sise chemin de P______ 42.
I______ et J______ sont propriétaires de la parcelle n° 3081, sise chemin de Q______ 10.
K______ et L______ sont propriétaires de la parcelle n° 2803, sise chemin de P______ 44.
Les parcelles des précités (ci-après : les propriétaires) sont situées sur le territoire de la commune de M______, en 5e zone de construction (zone résidentielle destinée aux villas).
b. Le 29 avril 2015, le Conseil fédéral a approuvé le plan directeur cantonal 2030 (PDCn) adopté par le Grand Conseil le 20 septembre 2013. La fiche A04, relative à l’utilisation diversifiée de la zone villas, préconisait de poursuivre sa densification en favorisant l’habitat individuel groupé, notamment, dans le cadre de stratégies communales, en identifiant les secteurs à densifier ou à protéger.
c. Le 25 mai 2020, le Conseil d’État a approuvé le plan directeur communal et le plan directeur de chemins pour piétons (PDCom) adopté par la commune le 9 décembre 2019.
Au chapitre 5.1 « stratégie d’évolution de la zone 5 », le PDCom prévoyait un développement de la zone villas devant répondre à un ensemble de conditions définies par le PDCom concernant les composantes paysagères, les réseaux de mobilité et les réseaux naturels. Toute dérogation à l’indice légal d’occupation du sol était subordonnée à une contrepartie en faveur de la collectivité.
Le plan de synthèse désignait des secteurs à développer, moyennant l’établissement d’un plan de site, d’un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) ou d’une image directrice.
d. Le 1er octobre 2020, le Grand Conseil a adopté la loi modifiant la loi sur les constructions et les installations diverses (ci-après : L 12566), entrée en vigueur le 28 novembre suivant, qui obligeait les communes à définir des périmètres de densification accrue en zone 5.
B. a. À la suite de ce changement de législation, la commune a procédé à une mise à jour partielle du PDCom, soit de son chapitre 5.1. Invoquant les effets négatifs des nombreux projets de construction autorisés entre 2017 et 2021 à l’encontre du préavis communal, elle a soumis au canton une stratégie d’évolution de la zone 5 sans périmètre de densification accrue. Cette version a toutefois été préavisée négativement par l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC), indiquant que faute d’un tel périmètre, il serait possible d’octroyer des dérogations sur la base de l’art. 59 al. 4 bis de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).
La commune a donc choisi d’identifier des périmètres de densifications accrue.
b. Elle a réalisé pour ce faire une analyse de son territoire, en excluant les secteurs importants pour la biodiversité, les grands domaines à valeur biologique et patrimoniale, ainsi que les parcelles bordant les pénétrantes de verdure, la zone agricole et les « chemins historiques avec substance » (IVS), ou desservies par des voies privées étroites, d’une largeur de moins de 4.5 m. La commune a aussi écarté les secteurs du sud de son territoire ne répondant pas à ces critères d’exclusion, de 4.5 ha, au motif qu’ils avaient déjà été densifiés, qui plus est par des projets dont la qualité ne répondait pas à ses objectifs, et qu’une association de quartier s’y était constituée pour s’opposer à une densification accrue.
La commune a ainsi délimité les trois périmètres de densification accrue suivants, situés au nord de son territoire et totalisant 5.15 ha : neuf parcelles, nos 1553, 1830, 1831, 1828, 2729, 1829, 1827, 2727 et 2728, le long de la route de R______ représentant 1.4 ha, bien desservies par les transports publics ; la parcelle n° 1715 de 0.65 ha occupée par une institution pouvant ainsi bénéficier de la possibilité de s’étendre sans pression sur les équipements scolaires ; les parcelles nos 2006 et 2007, sur lesquelles elle pouvait exiger l’établissement d’une image directrice ou d’un PLQ, ainsi que négocier une contrepartie par exemple sous la forme d’équipements, d’installations ou d’espaces publics.
À l’intérieur de ces périmètres, l’État et les requérants devaient respecter l’ensemble des dispositions de la stratégie d’évolution de la zone 5. Pour les projets créant plus de deux places de parc supplémentaires, la commune définirait si la réalisation d’une image directrice portant sur plusieurs parcelles était nécessaire. Celle-ci serait établie en amont d’une requête en autorisation de construire et devrait porter sur un périmètre défini en accord avec la commune, afin d’identifier les installations et infrastructures pouvant être mutualisées. Si l’image directrice ne répondait pas aux exigences de la commune, elle pourrait requérir du canton un refus conservatoire en vue de l’établissement d’un PLQ.
La stratégie communale d’évolution de la zone 5 demeurait pour le surplus, avec ou sans demande de dérogation, soumise aux conditions définies par les dispositions spécifiques de la commune, faisant l’objet pour les différents secteurs de fiches de mesures spécifiques.
c. La commune a mis le projet de mise à jour partielle du PDCom, daté du 28 septembre 2023, en consultation publique du 9 octobre au 8 novembre suivants.
d. Le 8 novembre 2023, les propriétaires ont contesté la délimitation des périmètres de densification accrue.
Leur choix n’était pas compatible avec les cinq critères d’exclusion définis. La dimension des voiries, notamment chemin O______, était insuffisante. Les parcelles nos 2006 et 2007 étaient entièrement entourées d’arbres, ce qui excluait que la circulation pût passer ailleurs. Le périmètre choisi était classé dans un secteur à améliorer du point de vue de la biodiversité.
La stratégie d’évolution de la zone 5 revêtait les caractéristiques d’un plan d’affectation, dès lors qu’elle déterminait de manière obligatoire les conditions d’utilisation du sol et notamment les conditions d’application de l’art. 59 LCI. Les propriétaires se réservaient dès lors la faculté de contester cette modification du PDCom, valant plan d’affectation.
e. Le 20 décembre 2023, la commune a réfuté les objections des propriétaires.
Les conditions fixées dans le PDCom constituaient un moyen de contrôle des projets. L’inscription d’un terrain dans une zone de densification accrue n’octroyait pas automatiquement des droits à bâtir supplémentaires. Un indice d’utilisation des sols majoré demeurait une dérogation, conditionnée au respect des dispositions communales.
La stratégie d’évolution de la zone 5 ne revêtait pas les caractéristiques d’un plan d’affectation. Elle n’engageait que les autorités cantonale et communale, constituant une donnée de base, non opposable aux tiers, pouvant servir d’outil de discussion avec les propriétaires.
f. Le 17 janvier 2024, le département du territoire (ci-après : le département) a autorisé la commune à soumettre à son conseil municipal l’adaptation du PDCom.
g. Le 19 janvier 2024, les propriétaires ont fait valoir leurs objections auprès de ce dernier.
Celui-ci lui a rejeté leurs critiques. L’identification de la zone de densification accrue visait la défense de l’intérêt public de la collectivité. Elle ne devait pas éclipser le fait que des densifications demeureraient possibles dans les zones ordinaires, même sans dérogation. Non opposable aux tiers, elle permettrait de solliciter une dérogation, soumise à un certain nombre de conditions, mais ne constituait pas un blanc-seing à des projets qui iraient à l’encontre des objectifs communaux. Elle ne portait pas atteinte au droit des particuliers de faire opposition à un projet de construction.
h. Le 26 février 2024, le conseil municipal a adopté la mise à jour partielle du PDCom.
i. Par arrêté du 24 avril 2024, communiqué à la commune, le Conseil d’État l’a approuvée, au vu de sa conformité avec le PDCn.
Cette décision a fait l’objet d’une rubrique dans le communiqué hebdomadaire du Conseil d’État, précisant que les projets de densification seraient évalués en fonction de leur insertion dans le territoire, du respect de l’harmonie et du caractère des quartiers ainsi que des éléments constitutifs de l’identité communale.
j. Par arrêté du 5 juin 2024, annulant et remplaçant l’arrêté du 24 avril précédent, le Conseil d’État a corrigé deux erreurs figurant dans sa précédente décision, sans toutefois en modifier le dispositif.
C. a. Par acte déposé le 24 mai 2024, les propriétaires ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l’arrêté du 24 avril 2024, concluant à son annulation et à celle de la mise à jour partielle du PDCom, subsidiairement à la suppression des périmètres de densification accrue.
Déclarer le recours irrecevable en raison de l’absence d’effet obligatoire pour les particuliers d’un plan directeur localisé reviendrait à éluder les conséquences contraignantes de la modification du PDCom, identiques à celles d’un plan d’affectation. Le plan de synthèse y relatif délimitait strictement et expressément les périmètres de densification accrue. Le PDCom y déterminait ainsi de manière obligatoire les conditions d’utilisation du sol et notamment celles d’application de l’art. 59 LCI, ce qui appartenait au domaine des plans d’affectation. Il était suffisamment précis pour s’opposer à un projet particulier, sur une parcelle donnée. La protection juridique des propriétaires, impliquant la possibilité d’obtenir un contrôle préjudiciel de la planification directrice communale et de la pesée d’intérêts exigée, ne serait pas assurée par l’adoption subséquente d’un PLQ.
Les recourants disposaient de la qualité pour recourir, étant tous propriétaires de parcelles situées dans le périmètre visé par l’adaptation du PDCom.
Le PDCom contrevenait à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et à la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Il devait en effet être considéré comme un plan d’affectation, et les règles de procédure relatives à l’adoption d’un tel acte et à la protection des administrés n’avaient pas été respectées. Le PDCom avait un effet obligatoire assimilable à un changement de zone. Il déterminait une affectation obligatoire des terrains ainsi que les règles de construction, notamment de densité, y applicables. Dans les ATF 138 I 131 et 135 II 328, le Tribunal fédéral avait considéré une initiative populaire et une ordonnance du Conseil d’État neuchâtelois comme suffisamment précises pour être assimilées matériellement à un plan d’affectation, dès lors que ces actes déterminaient de façon contraignant le mode, le lieu et la mesure de l’utilisation admissible du sol.
Le choix des périmètres de densification était arbitraire. Il n’était pas compatible avec les cinq critères d’analyse du territoire utilisés par la commune. En cas de densification, la dimension des voiries était insuffisante. Les parcelles nos 2006 et 2007 étaient presque entièrement entourées d’arbres, ce qui excluait que la circulation générée puisse passer ailleurs que sur la voie d’accès existante. Les périmètres de densification étaient en outre classés dans un secteur à améliorer du point de vue de la biodiversité.
Le PDCom restreignait ainsi la garantie de la propriété des recourants sans que cela soit justifié par un intérêt public.
b. Le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.
En adaptant le PDCom, la commune s’était limitée à identifier les périmètres susceptibles de faire l’objet d’une densification aiguë conformément à l’art. 10 al. 3 LaLAT et, plus largement, aux objectifs fixés dans le PDCn. Une telle démarche ne modifiait pas l’affectation des parcelles visées et les règles y applicables. Elle ne déployait dès lors aucun effet à l’égard des individus et relevait indubitablement de la planification territoriale. Le PDCom ne déterminait en conséquence pas les conditions d’application de l’art. 59 LCI et, partant, les conditions d’utilisation du sol.
Le fait que le législateur ait choisi de n’ouvrir qu’aux seules constructions projetées à l’intérieur des périmètres de densification accrue la dérogation prévue par l’art. 59 al. 4 LCI n’y changeait rien. Son application, soumise à l’existence de circonstances exceptionnelles, n’intervenait qu’au stade de l’autorisation de construire, laquelle pouvait être contestée. Ce régime dérogatoire avait toujours existé et seules ses modalités avaient évolué au gré des changements de loi.
Un plan directeur communal avait pour but de désigner les périmètres présentant des enjeux particuliers pour la commune. Le fait qu’il s’applique sur une zone restreinte n’en modifiait ni la portée, ni les effets juridiques. Le PDCom n’intégrait pas des normes prescriptives claires et directement applicables, caractérisant un plan d’affectation. Concrètement, il ne signifiait pas qu’une autorisation de construire au bénéfice de la dérogation de l’art. 59 al. 4 LCI serait nécessairement accordée, cette dernière étant soumise à d’autres conditions ainsi que, pour la dérogation de la let. b, à l’accord exprès de la commune. Le PDCom prévoyait en outre, pour deux des parcelles, la production d’une image directrice ou, à défaut, l’établissement d’un PLQ.
Dans les ATF 138 I 131 et 135 II 328 invoqués par les recourants, le Tribunal fédéral avait considéré que les actes en cause contenaient des mesures suffisamment précises et détaillées pour être assimilées matériellement à un plan d’affectation. L’initiative prévoyait effectivement les conditions auxquelles une autorisation de construire pouvait être délivrée dans le périmètre visé, jusqu’à préciser le nombre de niveaux autorisés, tandis que l’ordonnance réglait le contenu des « contrats natures » auxquels les propriétaires devaient être parties.
Le PDCom ne pouvait donc pas être considéré comme un plan d’affectation, de sorte que le recours était irrecevable.
Les propriétaires n’avaient en outre pas la qualité pour recourir. Se contentant d’invoquer leur proximité avec les zones de densification accrue, ils n’exposaient pas quel était leur intérêt concret à l’annulation du PDCom. Leur recours laissait supposer qu’ils craignaient une charge accrue du trafic sur les accès aux parcelles en cause, ce qui n’était qu’une hypothèse et relevait de l’action populaire. Leur contestation portait sur les éventuels inconvénients potentiellement causés par une construction dont on ignorait les spécificités.
c. La chambre administrative a ordonné l’appel en cause de la commune et l’a invitée à présenter ses observations.
d. Cette dernière a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
L’indication dans un plan directeur communal des secteurs de densification accrue, bien que locale et précise, n’en influait pas la nature. Elle ne modifiait ni l’affectation des secteurs concernés, ni la nature des bâtiments susceptibles d’y être construits. Leur densité effective n’était pas fixée de manière obligatoire, mais sujette à conditions. Le PDcom était contraignant pour les autorités, leur indiquant comment exercer leur pouvoir d’appréciation, mais non pour les particuliers. Ceux‑ci n’avaient pas obtenu le droit d’exiger l’application d’un indice de densité supérieur sur les parcelles concernées. Une telle dérogation demeurait l’exception à la règle, accordée dans des cas particuliers au terme d’une pesée des intérêts et d’une prise en compte des circonstances locales.
Les arrêts invoqués par les recourants concernaient des actes qui désignaient de manière contraignante le mode, le lieu et la mesure de l’utilisation admissible du sol.
Le PDCom avait certes pour conséquence que les propriétaires hors de la zone de densification accrue ne pourraient pas prétendre à une dérogation, mais comme personne ne disposait d’un tel droit, toujours soumis au pouvoir d’appréciation de l’autorité, leur situation juridique n’était pas modifiée. Le PDCom demeurait ainsi un pur plan directeur localisé, contre lequel le recours devait être déclaré irrecevable.
La qualité pour recourir des propriétaires était exclue par les intérêts très vagues et généraux invoqués, ainsi que par l’impossibilité à ce stade de déterminer les atteintes qu’ils subiraient dans le cadre des projets concrets à venir, dont on ignorait si et dans quelle mesure ils bénéficieraient des dérogations prévues à l’art. 59 al. 4 LCI.
e. Dans leur réplique, les propriétaires ont persisté dans leurs conclusions.
En identifiant les zones à densifier, le PDCom fixait expressément et définitivement la condition sine qua non de l’application de l’art. 59 al. 4 LCI. Il tranchait déjà sur le principe des critères relatifs aux circonstances et au quartier, ne laissant plus au département qu’un pouvoir d’appréciation résiduel. Il avait donc un effet direct sur la situation des propriétaires. Il excluait pour le surplus une dérogation en faveur des parcelles sises hors du périmètre choisi.
L’art. 59 al. 4 LCI ne dérogeait pas à la zone villas, mais seulement au pourcentage de taux d’utilisation du sol admis. Une autorisation de construire délivrée sur cette base ne constituait dès lors pas une exception prévue à l’intérieur de la zone à bâtir, au sens des art. 22 et 23 LAT, ainsi que 26 LaLAT, concernant la nature des constructions.
Dès lors que le PDCom déterminait de façon obligatoire et définitive les parcelles concernées par la densification accrue et celles ne l’étant pas, il revêtait un caractère contraignant pour les administrés. Or, ceux-ci ne pourraient pas le remettre en cause à l’occasion de la contestation d’un futur plan d’affectation, dont l’élaboration n’était pas prévue.
Les propriétaires disposaient bien de la qualité pour recourir au vu de l’ensemble des nuisances que comportait toute densification et qui seraient susceptibles de les toucher plus que quiconque.
f. Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Il a été interjeté en temps utile devant l’autorité supérieure de recours (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).
Les autres conditions de recevabilité sont contestées.
2.1 Selon l’art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1, let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi.
L’art. 4 al. 1 LPA considère comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant notamment pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), et de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b). Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/775/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3a ; ATA/657/2018 du 26 juin 2018 consid. 3b).
Il existe des actes qui se situent entre la norme et la décision, et dont la nature juridique précise doit être déterminée de cas en cas. Il en va ainsi du plan d'affectation (ATF 121 II 317 consid. 12c). Un plan d'affectation peut être assimilé matériellement à une décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant préjuger d'une procédure d'autorisation subséquente (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 124 II 19 consid. 1a).
2.2 Selon l’art. 8 al. 1 LAT, tous les cantons établissent un plan directeur, précisant pour le moins : (a) le cours que doit suivre l’aménagement de leur territoire ; (b) la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire, afin d’atteindre le développement souhaité ; (c) une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre. Dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit notamment la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti (art. 8a al. 1 let. c LAT).
Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT). Les cantons règlent la compétence et la procédure (art. 10 al. 1 LAT).
Le plan directeur cantonal est un document destiné notamment à la coordination avec la Confédération et les cantons ainsi qu'avec les régions limitrophes. Il comprend le concept de l'aménagement cantonal, ainsi que le schéma directeur cantonal, et renseigne sur les données de base, les coordinations réglées, les coordinations en cours et les informations préalables (art. 3 al. 1 LaLAT). Il se définit comme un plan de gestion continue du territoire et non pas comme une conception détaillée de l'état futur de l'organisation du territoire. La planification directrice montre comment les organismes chargés de tâches d'organisation du territoire doivent exercer leurs compétences en regard de l'organisation du territoire souhaitée. Elle ne se limite pas à donner une image du développement souhaité, mais propose des moyens propres à atteindre ce but (ATF 143 II 276 consid. 4.1).
2.3 Aux termes de l’art. 10 LaLAT, le plan directeur localisé fixe les orientations futures de l’aménagement de tout ou partie du territoire d’une ou plusieurs communes. Il est compatible avec les exigences de l’aménagement du territoire du canton contenues notamment dans le plan directeur cantonal (al. 1). Le plan directeur communal est un plan directeur localisé dont le périmètre recouvre la totalité du territoire d’une ou plusieurs communes (al. 2, 1e phr. LaLAT).
Les communes sont tenues d’adopter un plan directeur communal, lequel détermine notamment les périmètres de 5e zone qui peuvent faire l’objet d’une densification accrue, ainsi que leurs voies d’accès, projetées ou existantes à modifier, au sens de l’art. 19 al. 1 LAT (art. 10 al. 3, 1e phr. LaLAT).
Le projet de plan directeur localisé est soumis par l’autorité initiatrice à une consultation publique de 30 jours annoncée par voie de publication dans la Feuille d’avis officielle et d’affichage dans la commune. Les maires ou les conseils administratifs des communes voisines concernées sont également consultés (art. 10 al. 5 LaLAT). Pendant la durée de la consultation publique, chacun peut prendre connaissance du projet de plan directeur localisé à la commune et au département et adresser ses observations à l’autorité initiatrice. À l’issue de la consultation publique, la commune et le département se transmettent copie des observations reçues (art. 10 al. 6 LaLAT). Le département vérifie que le plan est conforme notamment au PDCn. Dès la réception de l’accord du département, le conseil municipal adopte le plan sous forme de résolution, dans un délai de 90 jours. Le Conseil d’État statue dans un délai de 60 jours à moins que le conseil municipal n’ait apporté des modifications non conformes (art. 10 al. 7 LaLAT).
Le plan directeur localisé a force obligatoire pour ces autorités. Il ne produit aucun effet juridique à l’égard des particuliers, lesquels ne peuvent former aucun recours à son encontre, ni à titre principal, ni à titre préjudiciel. Pour autant que cela soit compatible avec les exigences de l'aménagement cantonal, les autorités cantonales, lors de l'adoption des plans d'affectation du sol relevant de leur compétence, veillent à ne pas s'écarter sans motifs des orientations retenues par le plan directeur localisé (art. 10 al. 8 LaLAT).
Le droit fédéral n'interdit pas aux cantons de prévoir l'introduction de plans directeurs de rang inférieur, régionaux ou communaux. Dans le canton de Genève, le législateur a ainsi introduit le plan directeur localisé, qui entre dans la définition du plan directeur telle que donnée par le droit fédéral. Ce plan a pour objet de fixer les orientations futures de l'aménagement de tout ou partie du territoire d'une ou plusieurs communes (ATF 143 II 276 consid. 4.1).
Le plan directeur localisé a une portée exclusivement politique et la sanction de son irrespect est laissée aux seules autorités. Il ne s'agit pas d'un nouvel instrument formel d'aménagement du territoire, venant s'ajouter à ceux existants, pouvant être invoqué par des tiers dans le cadre de la procédure d'adoption des plans d'affectation du sol et donc susceptible de retarder ce dernier type de procédure, ce qu'il convient d'éviter (ATA/1103/2021 du 19 octobre 2021 consid. 13.b et les références citées).
2.4 Selon l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2).
Les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT), particuliers et autorités (ATF 143 II 276 consid. 4.2.1).
Les cantons règlent la compétence et la procédure (art. 25 al. 1 LAT). Une autorité cantonale approuve les plans d’affectation et leurs adaptations (art. 26 al. 1 LAT). Elle examine s’ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral (al. 2). L’approbation des plans d’affectation par l’autorité cantonale leur confère force obligatoire (al. 3).
Les plans d'affectation concrétisent et précisent les plans directeurs dont ils doivent être distingués (ATF 143 II 276 consid. 4.2.1).
Aux termes de l’art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d’affectation fondés sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d’exécution.
2.5 La LaLAT prévoit que, pour déterminer l’affectation du sol sur l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones, dont les périmètres sont fixés par des plans annexés à la loi (art. 12 al. 1 LaLAT). Les zones instituées à l’al. 1 sont de trois types : (a) les zones ordinaires ; (b) les zones de développement ; (c) les zones protégées (art. 12 al. 2 LaLAT). Les zones ordinaires ont pour objet de définir l’affectation générale des terrains qu’elles englobent (art. 12 al. 3 LaLAT).
Les zones ordinaires comprennent les zones à bâtir (art. 18 et 19 LaLAT), dont fait partie la 5e zone, soit une zone résidentielle destinée aux villas (art. 19 al. 3 LaLAT).
L’affectation et le régime d’aménagement des terrains compris à l’intérieur d’une ou plusieurs zones peuvent être précisés par divers types de plans et règlements, parmi lesquels figurent les PLQ (art. 13 al. 1 let. a LaLAT).
Ceux-ci prévoient notamment : (a) l’implantation à l’intérieur d’une aire d’implantation d’une surface supérieure d’au plus le double de celle d’implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire ; (b) les espaces libres, privés ou publics, notamment les places, promenades, espaces verts et places de jeux pour enfants ; (c) les terrains réservés aux équipements publics autres que ceux visés à l’alinéa 3 ; (d) la végétation à sauvegarder ou à créer ; (e) le nombre de places de parcage, les places extérieures, l’aire d’implantation des places extérieures et des garages souterrains, ainsi que les secteurs d’accès aux places de parcage et aux garages souterrains ; (f) un concept énergétique territorial au sens de l'art. 6 al. 12 de la loi sur l'énergie du 18 septembre 1986 (LEn - L 2 30) ; (g) un tableau et schéma de répartition et localisation des droits à bâtir, auquel seul peut se substituer celui résultant d’un éventuel accord ultérieur de tous les propriétaires concernés et du département, l’indice d’utilisation du sol et l’indice de densité (art. 3 al. 1 de la loi sur l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 - LExt - L 1 4).
Les décisions par lesquelles le Grand Conseil, respectivement le Conseil d’État adopte les plans d’affectation du sol visés aux art. 12 et 13 al. 1, let. a à f et i LaLAT peuvent faire l’objet d’un recours à la chambre administrtative (art. 35 al. 1 LaLAT).
Les plans d'affectation déterminent le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol. Ils fixent le champ d'application spatial des règlements des prescriptions en matière de planification et de police des constructions. En ce sens, les zones d'affectation fournissent en principe des informations sur l'utilisation admissible et – dans le cas des zones constructibles – les distances, la taille des bâtiments ou le genre de développement souhaité. Cela étant, conformément à l'art. 14 LAT, le législateur fédéral a choisi d'imposer au minimum la fixation, dans les plans d'affectation, des modes d'utilisation du sol – en particulier le caractère constructible ou non de celui-ci –, mais non le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol, ni l'ordre des constructions, la police et l'esthétique des constructions ne tombant à cet égard plus dans la définition des plans d'affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_76/2020 du 5 février 2021 consid. 3.1).
2.6 Aux termes de l’art. 59 LCI, concernant le rapport des surfaces en 5e zone, la surface de la construction, exprimée en m2 de plancher, ne doit pas excéder 25% de la surface de la parcelle. Cette surface peut être portée à 27,5% lorsque la construction est conforme à un standard de haute performance énergétique (HPE), respectivement à 30% lorsque la construction est conforme à un standard de très haute performance énergétique (THPE), reconnue comme telle par le service compétent. Ces pourcentages sont également applicables aux constructions rénovées ou agrandies qui respectent l’un de ces standards (al. 1)
Dans les périmètres de densification accrue définis par un plan directeur communal approuvé par le Conseil d’État et lorsque cette mesure est compatible avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier, le département : (a) peut autoriser, après la consultation de la commune et de la commission d’architecture, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de plancher habitable n’excède pas 44% de la surface du terrain, 48% lorsque la construction est conforme à un standard THPE ; (b) peut autoriser exceptionnellement, lorsque la surface totale de la parcelle ou d’un ensemble de parcelles contiguës est supérieure à 5 000 m2, avec l’accord de la commune exprimé sous la forme d’une délibération municipale et après la consultation de la commission d’architecture, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de plancher habitable n’excède pas 55% de la surface du terrain, 60% lorsque la construction est conforme à un standard THPE (art. 59 al. 4 LCI).
Dans les communes qui n’ont pas défini de périmètres de densification accrue dans leur plan directeur communal, lorsque les circonstances le justifient et que cette mesure est compatible avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier, le département peut accorder des dérogations conformes aux pourcentages et aux conditions de l’al. 4 (art. 59 al. 4bis, 1e phr. LCI).
Selon le rapport de la majorité de la commission d’aménagement du canton chargée d’étudier la L 12566, celui-ci avait pour objectif initial de rendre aux communes la compétence de décider souverainement, au cas par cas, lors de l’autorisation de construire, si la construction d’habitats groupés en zone villas était opportune. Cette densification devait s’effectuer avec discernement, en tenant compte des spécificités locales. Elle ne devait pas être imposée par le canton, mais être effectuée en bonne coordination avec les autorités locales. Les communes ne devaient pas seulement être consultées, pro forma, elles devaient être entendues. Le projet de loi ne réglait pas directement la qualité du bâti. Il ne s’agissait pas d’une omission. En revanche, cette question devait être réglée par le département du territoire et non par la voie législative. Une plus grande écoute des souhaits des communes permettrait probablement une meilleure coordination entre les différents acteurs (département, communes, commission d’architecture, propriétaires et promoteurs). L’idée de l’amendement général était que la commune décide de la densification accrue de la zone villas, non plus au niveau des autorisations de construire, mais de la planification, au moyen du plan directeur communal (PL 12566-A, rapport du 11 août 2020 de la commission d’aménagement chargée d’étudier le projet de loi, pp. 3, 4 et 14).
2.7 En l’espèce, il est constant qu’à la forme, le PDCom est un plan directeur localisé au sens de l’art. 10 LaLAT, que les cantons ont la liberté de prévoir dans leur législation, en deça du plan directeur cantonal, et qui a vocation à fixer les orientations de l’aménagement du territoire de la commune.
Conformément à la procédure réservée au plan directeur localisé, la modification du PDCom a été adoptée par l’appelée en cause, après que son projet a été soumis à une consultation publique et avalisé par le département. Le Conseil d’État l’a enfin approuvée par l’arrêté faisant l’objet de la présente procédure.
L’adoption de la mesure querellée dans le PDCom, soit la délimitation de périmètres dans la 5e zone pouvant faire l’objet d’une densification accrue, est une obligation, ainsi qu’une prérogative de la commune explicitement instituées par l’art. 10 al. 3 LaLAT.
Comme prévu à l’art. 10 al. 8 LaLAT, la mise à jour du PDCom n’a dès lors d’effet obligatoire, d’un point de vue formel, qu’à l’égard des autorités et ne peut pas faire l’objet d’un recours, étant rappelé que les cantons sont libres de régler la procédure y relative. Ils ne sont tenus d’instituer une voie de recours seulement contre les plans d’affectation au sens de l’art. 14 LAT, lesquels doivent être distingués des plans directeurs.
Les recourants considèrent toutefois que matériellement, la décision querellée a validé l’adoption d’un acte correspondant à un plan d’affectation.
2.8 L’adaptation du PDCom, consistant dans la délimitation des zones de densification accrue, ne modifie pas, même partiellement, l’affectation des périmètres choisis. Ceux-ci demeurent entièrement réservés à la construction de villas conformément à l’art. 19 al. 3 LAT, et soumis aux normes régissant les constructions en 5e zone, dont la nature ne subit aucune modification.
Dans ladite zone, la surface d’une construction est en principe de 25% au maximum, respectivement de 27.5% et 30%, si cette dernière est conforme à un standard HPE ou THPE. La délimitation de zones de densification accrue par la commune permet au département d’autoriser, aux conditions fixées par l’art. 59 al. 4 LCI, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé jusqu’à 44%, respectivement 48% (standard THPE), voire jusqu’à 55%, respectivement 60% (standard THPE) pour les parcelles totalisant une surface de plus de 5'000 m2. Il en résulte que le propriétaire ne peut prétendre à un droit à faire un usage accru du sol ni n’est contraint de réaliser une construction comportant un tel usage. Le département doit consulter la commune et la commission d’architecture (art. 59 al. 4 let. a LCI), voire obtenir l’accord de la commune (art. 59 al. 4 let. b LCI), sans être tenu de délivrer une autorisation d’usage accru du sol, qui dépend de l’exercice de son pouvoir d’appréciation. Comme rappelé dans le communiqué du Conseil d’État du 24 avril 2024, il doit dans ce cadre tenir compte de la compatibilité de la construction avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier.
La mise à jour du PDCom ne comporte pour le surplus aucune norme définissant de manière concrète et contraignante l’emplacement, la nature et les dimensions des constructions à venir sur les périmètres délimités, ainsi que les distances entre elles et le genre de développement souhaité. Elle ne définit en particulier pas, à l’instar d’un PLQ, le gabarit et la destination des bâtiments à construire, les espaces libres à réserver aux équipements publics ou à dédier aux places de parking, la végétation à sauvegarder ou à créer, un concept énergétique, une répartition des droits à bâtir ou l’indice définitif d’utilisation du sol.
La modification du PDCom n’est pas comparable à l’initiative populaire et à l’ordonnance examinées par le Tribunal fédéral dans les ATF 138 I 131 et 135 II 328. L’initiative prévoyait en effet l’application immédiate de la loi cantonale du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux ainsi que la carte annexée, rendant ces instruments obligatoires pour chacun. Cela avait pour effet de déterminer de façon contraignante le mode, le lieu et la mesure de l’utilisation du sol. L’initiative créait en outre une zone réservée durant la période d’adaptation de la carte, empêchant entretemps l'octroi d'autorisations de construire sur les terrains non encore bâtis (ATF 138 I 131 consid. 4.2). L’ordonnance réglait les droits et les obligations des propriétaires de chalets de vacances sur le territoire des communes concernées de façon concrète, impérative et contraignante, sans laisser de marge de manœuvre aux précités, soumis à l'obligation de conclure un « contrat nature » sous peine de devoir démolir leurs biens (ATF 135 II 328 consid. 2.2.).
2.9 La mise à jour du PDCom ne touche en définitive pas les droits et obligations des administrés de la commune, en particulier des propriétaires, dont la situation n’est pas modifiée. Il est rappelé qu’aucun d’eux ne pouvait prétendre, avant l’adaptation du PDCom, à un droit à un usage accru du sol, respectivement à l’exclusion de l’usage d’un tel droit sur une autre parcelle.
En adoptant sa nouvelle stratégie pour la densification de sa 5e zone, la commune s’est limitée à exercer la prérogative que le législateur lui a conférée en adoptant la L 12566, soit celle de délimiter les périmètres à densifier en amont de la délivrance d’une autorisation de construire ou de l’adoption d’un plan d’affectation spécial. Le PDCom prévoit déjà à cet égard de solliciter l’adoption d’un PLQ pour les constructions à venir sur les parcelles nos 2006 et 2007, pour le moins en cas d’échec de l’établissement d’une image directrice satisfaisante. Il réserve pour le surplus l’application de ses autres prescriptions spécifiques aux différents secteurs de son territoire.
La mesure litigieuse n’a donc un effet contraignant qu’à l’égard des autorités, qui ne peuvent désormais plus autoriser une densification accrue en dehors des périmètres délimités par la commune. L’adaptation du PDCom circonscrit ainsi la zone dans laquelle elles devront exercer leur pouvoir d’appréciation dans ce domaine. Elle s’inscrit de cette manière dans la planification de l’aménagement du territoire, conformément à la vocation, essentiellement politique, d’un plan directeur localisé, en déterminant les zones pouvant accueillir de futures constructions faisant un usage accru du sol. Cette délimitation représente pour l’autorité l’un des outils lui permettant d’atteindre l’objectif de densification fixé dans le PDCn, et plus généralement dans la loi (art. 8a al. 1 let. c LAT).
Les propriétaires, dans la mesure où ils seront spécialement touchés par un plan d’affectation spécial ou une demande d’autorisation de construire (art. 145 al. 1 LCI) sur les périmètres concernés, pourront faire valoir leurs moyens dans la procédure de contestation y relative, et en particulier y soulever la non-conformité au droit d’une utilisation du sol accrue. Le fait qu’ils ne seront pas recevables dans ce cadre à demander un examen du PDCom à titre préjudiciel ne leur portera pas préjudice dans la mesure où la délimitation des zones de densification accrue querellée, ne liant que les autorités et consacrant l’exercice d’une prérogative de la commune, ne modifie pas leur situation.
2.10 Au vu de ce qui précède, la mise à jour du PDCom ne peut pas être considérée comme l’adoption d’un plan d’affectation, que ce soit d’un point de vue formel ou matériel.
Le recours contre l’arrêté du Conseil d’État du 24 avril 2024 sera dès lors déclaré irrecevable.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 24 mai 2024 par A______, B______, C______ et D______, E______ et F______, G______ et H______, I______ et J______, ainsi que K______ et L______ contre l’arrêté du Conseil d’État du 24 avril 2024 ;
met un émolument de CHF 1'000.- solidairement à la charge d’A______, d’B______, de C______ et D______, de E______ et F______, d’G______ et H______, de I______ et J______, ainsi que de K______ et L______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession des recourants, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me François BELLANGER, avocat des recourants, au Conseil d’État, à Me Lucien LAZZAROTTO, avocat de l'appelée en cause, ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE).
Siégeant : Francine PAYOT ZEN RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
D. WERFFELI BASTIANELLI
la présidente siégeant :
F. PAYOT ZEN RUFFINEN
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :