POUVOIR JUDICIAIRE
A/442/2025-MC ATA/204/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 3 mars 2025
dans la cause
A______ recourant représenté par Me Dina BAZARBACHI, avocate
contre
COMMISSAIRE DE POLICE intimé
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 18 février 2025 (JTAPI/186/2025)
EN FAIT
A. a. A______, né le ______ 1981, également connu sous d'autres identités, notamment celle de B______, se dit ressortissant de la Sierra Leone. Il est dépourvu de document d'identité.
b. Il a déposé deux demandes d'asile en Suisse, en 1999 et en 2011, qui ont fait l'objet de décisions de non-entrée en matière et de renvoi de la part du secrétariat d'État aux migrations (ci‑après : SEM). Dans le cadre de ces procédures, il a été attribué au canton de Berne. Il a par ailleurs fait l'objet d'une interdiction d'entrée en Suisse, notifiée le 24 novembre 2016 et valable jusqu'au 22 septembre 2019.
c. À teneur de son extrait du casier judiciaire suisse, A______ a été condamné à six reprises entre le 17 septembre 2014 et le 12 mai 2022, pour entrées et séjours illégaux, exercice d'une activité lucrative sans autorisation (art. 115 al. 1 let. a, b et c de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration du 16 décembre 2005 - LEI - RS 142.20), opposition aux actes de l'autorité (art. 286 al. 1 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 - CP - 311.0), délit et crime contre la loi fédérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes du 3 octobre 1951 (LStup - RS 812.121) et rupture de ban (art. 291 al. 1 CP). Le Tribunal de police de Genève a ordonné, le 25 janvier 2019, son expulsion du territoire suisse pour une durée de dix ans (art. 66a CP), mesure d'expulsion que l'autorité administrative compétente a décidé de ne pas reporter par décision du 9 mars 2020.
d. La mesure d'expulsion prononcée à l'encontre de A______ a été mise en œuvre le 9 mars 2020, date à laquelle il a été remis aux autorités portugaises dans le cadre de la procédure d'extradition dont il faisait l'objet.
e. Dès 2019, une demande de soutien à l'exécution de son renvoi avait été initiée auprès du SEM. En décembre 2019, il a été présenté à une délégation de Guinée, laquelle ne l'a pas reconnu comme étant l’un de ses ressortissants. En février 2020, il n'a pas non plus été reconnu par la délégation de la Sierra Leone. Il n'a pu être présenté à une délégation du Mali, ayant été remis avant la date prévue aux autorités portugaises, qui avaient requis son extradition.
f. Le 15 février 2024, A______ a à nouveau été arrêté par les forces de l'ordre genevoises. Entendu par les enquêteurs, il a indiqué n'avoir aucun lieu de résidence fixe en Suisse, aucun lien particulier avec ce pays ni aucune source légale de revenu. Il a par ailleurs déclaré : « Je sais que je n'ai pas le droit d'être en Suisse. Cela fait longtemps que je suis là du coup je ne veux pas partir ».
g. Par jugement du 28 mai 2024, le Tribunal de police a condamné A______ pour rupture de ban (art. 291 al. 1 CP) et empêchement d'accomplir un acte officiel (art. 286 al. 1 CP) à une peine pécuniaire de 180 jours‑amende sous déduction de 104 jours de détention avant jugement et a ordonné sa libération immédiate.
h. Le 28 mai 2024, le commissaire de police a notifié à A______ un ordre de mise en détention administrative pour une durée d'un mois. Sa détention a ensuite été régulièrement prolongée jusqu'au 28 janvier 2025.
i. Durant sa détention administrative, A______ a été présenté le 17 juin 2024, à une délégation de Sierra Leone. Au terme de son audition, ladite délégation a indiqué que le cas de l'intéressé était « à vérifier » ; la détermination des autorités sierra-léonaises à la suite de ces vérifications n'est pas connue à ce jour.
A______ a également été présenté, en novembre 2024, à une délégation malienne, qui ne l'a pas reconnu comme l'un de ses ressortissants mais a suggéré qu'il soit entendu par une délégation de Guinée-Conakry.
Une audition par une délégation guinéenne est prévue dans le courant du premier semestre 2025.
j. Le 28 janvier 2025 à 12h40, le commissaire de police a notifié à A______ une assignation à un lieu de résidence au sens de l'art. 74 al. 1 LEI, lui faisant interdiction de quitter le territoire de la commune de Vernier, tel que délimité par un plan annexé à la décision, pour une durée de douze mois, soit jusqu'au 28 janvier 2026. Cette assignation était fondée aussi bien sur la let. a que sur la let. b de l'art. 74 al. 1 de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration du 16 décembre 2005 (LEI - RS 142.20).
k. Par courrier adressé le 7 février 2025 au Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) et reçu le 11 février 2025 à 8h40 au greffe de cette juridiction, A______ a formé opposition à la décision d'assignation territoriale du 28 janvier 2025.
l. Lors de l'audience tenue le 18 février 2025 à 14h00 devant le TAPI, l'intéressé, représenté par son conseil, a conclu à l'annulation de l'assignation territoriale, alors que la représentante du commissaire de police s'y est opposée.
m. Par jugement prononcé le 18 février 2025, le TAPI a déclaré l'opposition recevable et, l'admettant partiellement, a réduit à six mois, soit jusqu'au 27 juillet 2025 inclus, la durée de l'assignation territoriale notifiée le 28 janvier 2025.
Le délai de 96 heures dont il disposait selon l'art. 9 al. 1 let. a de la loi d'application de la loi fédérale sur les étrangers du 16 juin 1988 (LaLEtr - F 2 10) pour examiner la légalité et l'adéquation d'une interdiction de quitter un territoire assigné n'avait pas été respecté. Afin de déterminer les conséquences de ce retard, il convenait d'appliquer par analogie la jurisprudence du Tribunal fédéral relative au non-respect du délai de 96 heures dans lequel, selon l'art. 80 al. 2 LEI, la légalité et l'adéquation d'une détention administrative au sens des art. 74 à 77 LEI devait être examinée. Selon cette dernière, la violation du délai maximal légal prévu par l'art. 80 al. 2 LEI était susceptible de conduire à la libération de l'étranger, à moins qu'un intérêt public prépondérant ne s'y oppose (ATF 122 II 154 consid. 3a). Toute violation des règles de procédure n'entraînait toutefois pas nécessairement la libération de l'étranger détenu au titre des mesures de contrainte, les circonstances d'espèce devant être prises en considération. Il fallait notamment tenir compte de l'importance de la règle violée pour la sauvegarde des droits de l'intéressé. Par ailleurs, l'intérêt à garantir l'efficacité d'un renvoi pouvait s'opposer à une remise en liberté immédiate. Cet intérêt pesait d'un poids tout particulier et pouvait l'emporter, dans la balance, lorsque l'étranger constituait un danger pour l'ordre et la sécurité publics. Dans le cas d'espèce, A______ avait certes été privé de sa garantie à un contrôle judiciaire de l'assignation territoriale pendant trois jours, soit une longue période. Compte tenu de ses antécédents pénaux, et en particulier de sa condamnation pour délits et crimes contre la LStup, l'intérêt à la sécurité et à l'ordre publics, notamment à éviter le trafic de stupéfiants et toute commission de crimes et délits, et l'intérêt à assurer l'efficacité de son renvoi par sa disposition au moment où celui-ci pourra être effectué, l'emportaient sur son intérêt à l'annulation de l'assignation territoriale, de sorte qu'il y avait lieu d'examiner le bien-fondé de celle-ci.
Les conditions posées par l'art. 74 al. 1 let. a et b au prononcé d'une assignation territoriale étaient en l'espèce réalisées. La mesure était apte à atteindre les buts visés, soit principalement celui de pouvoir contrôler le lieu de séjour de l'intéressé et de s'assurer de sa disponibilité pour la préparation et l'exécution de son renvoi, et, dans la mesure où le lieu qui lui était assigné s'étendait à toute la commune de Vernier, elle constituait une simple restriction, acceptable, à sa liberté. La durée de la mesure paraissait cela étant exagérée, dès lors qu'il était prévu que A______ soit présenté en mai 2025 à une délégation de Guinée. Il convenait donc de la réduire à six mois.
B. a. Par acte remis au greffe le 21 février 2025, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre ce jugement, concluant à son annulation et à celle de l'assignation territoriale prononcée le 28 janvier 2025 par le commissaire de police.
Le délai fixé par l'art. 9 al. 1 let. a LaLEtr avait été dépassé de quatre jours, ce qui devait entraîner l'annulation de la mesure d'assignation territoriale contestée. Les jurisprudences fédérales citées par le TAPI dans le jugement querellé, relatives à la détention administrative, n'étaient pas transposables à une assignation territoriale. En tout état, il ne pouvait être considéré comme un danger important, étant rappelé qu'une décision d'assignation territoriale ne visait pas à protéger l'ordre et la sécurité publics mais à faciliter les démarches en vue d'un renvoi.
b. Par courrier du 24 février 2025, le TAPI a indiqué renoncer à formuler des observations.
c. Par observations du 26 février 2025, le commissaire de police s'en est rapporté à justice sur la recevabilité du recours et, sur le fond, a conclu au rejet du recours.
La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en relation avec le non-respect du délai prévu par l'art. 80 al. 2 LEI devait être appliquée par analogie au non-respect du délai prévu par l'art. 9 al. 1 let. a LaLEtr. Dans ce contexte, il convenait en particulier de prendre en considération que les mesures de contrainte fondées sur l'art. 74 LEI n'étaient pas comparables à une privation de liberté au sens de l'art. 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), n'emportant qu'une restriction « relativement légère » de la liberté personnelle. Le recourant « notamment trafiquant de cocaïne criminel faisant l'objet d'une expulsion de Suisse d'une durée de 10 ans », constituait « de toute évidence » une menace importante envers l'ordre et la sécurité publics, ce qui devait emporter le rejet de ses conclusions. À cela s'ajoutait qu'il n'avait pas explicité les raisons pour lesquelles il contestait la mesure ordonnée.
d. Sur demande de la chambre de céans, le commissaire de police lui a communiqué le 27 février 2025 une copie du casier judiciaire du recourant ainsi qu'une copie du jugement du Tribunal de police du 25 janvier 2019 le concernant.
Une copie de ces pièces a été communiquée au conseil du recourant.
e. Répliquant le 27 février 2025, le recourant a persisté dans ses conclusions. Sa stigmatisation par le commissaire de police en raison de ses antécédents pénaux n'était pas acceptable, faisant craindre la violation du principe ne bis in idem. Dans son cas, il serait arbitraire et gravement attentatoire aux garanties procédurales de justifier après coup la violation du délai de l'art. 9 al. 1 let. a LaLEtr.
f. Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 10 al. 1 LaLEtr).
Selon l’art. 10 al. 2 1ère phr. LaLEtr, la chambre administrative doit statuer dans les dix jours qui suivent sa saisine. Ayant reçu le recours le 21 février 2025 et statuant ce jour, elle respecte ce délai.
À teneur dudit art. 10 LaLEtr, elle est compétente pour apprécier l’opportunité des décisions portées devant elle en cette matière (al. 2 2e phr.) ; elle peut confirmer, réformer ou annuler la décision attaquée.
3.1 Selon l'art. 74 al. 1 LEI, l'autorité cantonale compétente peut enjoindre à un étranger de ne pas quitter le territoire qui lui est assigné si, notamment, il n'est pas titulaire d'une autorisation de courte durée, d'une autorisation de séjour ou d'une autorisation d'établissement et trouble ou menace la sécurité et l'ordre publics, cette mesure visant en particulier à lutter contre le trafic illégal de stupéfiants (let. a), ou s'il est frappé d'une décision de renvoi ou d'expulsion entrée en force et que des éléments concrets font redouter qu'il ne quittera pas la Suisse dans le délai prescrit ou qu'il n'a pas respecté le délai qui lui était imparti pour quitter le territoire (let. b).
Par rapport aux autres mesures de contrainte prévues par les art. 73 à 79 LEI, l'assignation territoriale de l'art. 74 al. 1 LEI revêt en principe un caractère moins contraignant pour la personne concernée (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1089/2012 du 22 novembre 2012 consid. 5 ; Gregor CHATTON et Laurent MERZ, Code annoté de droit des migrations, volume II : Loi sur les étrangers, n. 4 ad art. 74 LEtr).
3.2 Selon l'art. 74 al. 3 LEI, les mesures prévues par l'al. 1 de cette disposition peuvent faire l'objet d'un recours auprès d'une autorité judiciaire cantonale. Le recours n'a pas d'effet suspensif.
Contrairement à ce qui est le cas pour les mesures de détention (art. 78 al. 4 et 80 al. 2 LEI), le droit fédéral n'impose ainsi pas un contrôle judiciaire automatique des mesures d'assignation territoriale. Le droit de procédure cantonal peut toutefois octroyer aux personnes concernées des garanties procédurales plus étendues, par exemple en prévoyant qu'une telle mesure devrait automatiquement être soumise à un contrôle judiciaire (CHATTON/MERZ, op. cit., n. 35 ad art. 74 LEtr).
3.3 Le canton de Genève a fait usage de cette faculté en prévoyant, à l'art. 9 al. 1 LaLEtr, que la légalité et l'adéquation d'une assignation territoriale devait, dans le cas d'une interdiction de quitter un territoire assigné (let. a), être examinée par le TAPI dans les 96 heures au plus à compter de sa saisine.
3.4 Selon la jurisprudence, les règles entourant les mesures de contrainte représentent des garanties minimales de procédure importantes qui s'imposent en principe d'office et de manière contraignante aux autorités concernées. Tel est notamment le cas des délais prescrits à l'autorité judiciaire pour examiner la légalité et l'adéquation d'une mesure de contrainte. Il ne s'agit pas de simples prescriptions d'ordre, mais de délais impératifs (arrêt du Tribunal fédéral 2C_356/2009 consid. 5.4), dont la violation est susceptible de conduire à l'annulation de la mesure, à moins qu'un intérêt public prépondérant ne s'y oppose (ATF 122 II 154 consid. 3a).
3.5 Dans sa jurisprudence relative à la détention administrative prévue par les art. 75 et 76 LEI, le Tribunal fédéral a retenu que toute violation des règles de procédure et, en particulier, du délai impératif fixé à l'art. 80 al. 2 LEI, n'entraîne pas nécessairement la libération de l'étranger détenu au titre des mesures de contrainte. Cela dépend des circonstances du cas d'espèce. Il faut notamment tenir compte de l'importance de la règle violée pour la sauvegarde des droits de l'intéressé. Par ailleurs, l'intérêt à garantir l'efficacité d'un renvoi peut s'opposer à une remise en liberté immédiate. Cet intérêt pèse d'un poids tout particulier et peut l'emporter, dans la balance, lorsque l'étranger constitue un danger pour l'ordre et la sécurité publics (ATF 122 II 154 consid. 3a ; 121 II 105 consid. 2c ; 121 II 110 consid. 2a ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1038/2018 du 7 décembre 2018 consid. 4.3 ; 2C_992/2014 du 20 novembre 2014 consid. 5.1 et 2C_356/2009 du 7 juillet 2009 consid. 5.4). L'ensemble des circonstances doit être pris en considération, en particulier un éventuel risque de commission d'infractions (arrêts du Tribunal fédéral 2C_1038/2018 précité consid. 4.3 ; 2A.200/2002 du 17 mai 2002 consid. 4.1).
3.6 Comme rappelé ci-dessus, le prononcé d'une assignation territoriale au sens de l'art. 74 al. 1 LEI porte aux intérêts de la personne concernée une atteinte moins grave que la détention administrative prévue par les art. 75 et 76 LEI. Il se justifie donc d'autant plus, lorsque l'on examine les conséquences de la violation d'une règle procédurale, de prendre en considération un éventuel intérêt public prépondérant, tel celui de garantir le bon déroulement et l'efficacité de la procédure de renvoi. Dans cette mesure, les principes découlant des jurisprudences fédérales précitées doivent être appliqués mutatis mutandis au dépassement par le TAPI du délai impératif prévu par l'art. 9 al. 1 let. a LaLEtr.
3.7 En l'occurrence, le recourant a été privé pendant environ trois jours et demi de la garantie procédurale que lui confère l'art. 9 al. 1 let. a LaLEtr, consistant à faire examiner par une autorité judiciaire la légalité et l'adéquation de la mesure de contrainte prononcée à son encontre. Dans la mesure où le délai impératif dont disposait le TAPI pour procéder à cet examen était de 96 heures, la violation des droits procéduraux du recourant doit être qualifiée de grave.
Il n'apparaît pas cela étant que le requérant en ait concrètement subi un préjudice important. En premier lieu, la mesure ordonnée, qui a pour effet de limiter sa liberté de mouvement à une commune genevoise comptant plus de 37'000 habitants et d'une surface de plus de 7 km², offrant toutes les aménités du monde moderne, ne peut être comparée à une mesure plus incisive comme une détention administrative. En deuxième lieu, le conseil du recourant, qui le représentait lors de l'audience tenue le 18 février 2025 devant le TAPI, a indiqué qu'il souffrait alors d'une grippe l'empêchant apparemment de quitter le foyer où il résidait. En troisième lieu enfin, il n'a pas contesté dans le cadre du présent recours le raisonnement conduit par le premier juge pour confirmer – mais pour une durée réduite à six mois – l'assignation territoriale prononcée à son encontre ; le retard intervenu n'a donc eu aucune conséquence sur sa situation.
Comme l'a souligné le commissaire de police, le recourant a de nombreux antécédents pénaux, lesquels concernent certes dans leur majorité des infractions liées à son statut illégal en Suisse mais portent également sur des infractions à la législation sur les stupéfiants. Il a ainsi été condamné le 25 novembre 2016 par le Ministère public à une peine privative de liberté de 80 jours pour, notamment, délit contre la LStup, et, surtout, le 25 janvier 2019 par le Tribunal de police à une peine privative de liberté de 18 mois assortie d'une expulsion obligatoire (art. 66a CP) de dix ans pour crime contre la LStup, avec mise en danger de la santé de nombreuses personnes. Il ne peut donc être nié qu'il présente un certain risque pour l'ordre et la sécurité publics, ce que l'autorité intimée a au demeurant relevé dans le cadre de l'examen des conditions d'application de l'art. 74 al. 1 let. a LEI.
Il existe par ailleurs un intérêt public important à la poursuite de la procédure de renvoi du recourant, qui selon ses propres déclarations se refuse à quitter la Suisse malgré les décisions successives de renvoi puis d'expulsion dont il a fait l'objet et ne collabore qu'imparfaitement aux efforts déployés en vue d'identifier son pays d'origine. Il résulte à cet égard du dossier que les autorités chargées de l'exécution du renvoi demeurent dans l'attente d'une détermination des autorités sierra‑léonaises, et que le recourant doit être entendu au cours du premier semestre 2025, vraisemblablement en mai, par une délégation guinéenne. Or une annulation de l'assignation territoriale prononcée le 28 janvier 2025 rendrait plus difficile la localisation à bref délai de l'intéressé en vue de sa présentation à la délégation guinéenne voire, si la détermination attendue des autorités sierra-léonaises devait être positive, de l'organisation d'un vol de retour. Dès lors qu'au vu du refus manifesté par le recourant de quitter la Suisse il ne peut guère être attendu qu'il se tienne spontanément à la disposition des autorités, une telle annulation impliquerait un risque important de retard considérable de la procédure de renvoi. L'intérêt public au bon déroulement de cette dernière doit ainsi l'emporter dans le cas d'espèce sur l'intérêt du recourant à la levée de la mesure. C'est en conséquence à juste titre que, malgré la violation du délai dont il disposait pour statuer selon l'art. 9 al. 1 let. a LaLEtr, le TAPI est entré en matière sur l'assignation territoriale.
Aucun autre argument n'étant soulevé, et la motivation retenue par le TAPI pour confirmer – pour une durée réduite à six mois – la mesure d'assignation territoriale prononcée le 28 janvier 2025 par le commissaire de police étant admissible au regard de la loi et de la jurisprudence, le recours doit être rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 21 février 2025 par A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 18 février 2025 ;
au fond :
le rejette ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ni alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Dina BAZARBACHI, avocate du recourant, au commissaire de police, au Tribunal administratif de première instance, à l'office cantonal de la population et des migrations ainsi qu'au secrétariat d'État aux migrations.
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière :
N. GANTENBEIN
la présidente siégeant :
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :