POUVOIR JUDICIAIRE
A/4187/2023-FORMA ATA/535/2024
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 30 avril 2024
dans la cause
A______ recourante
contre
SERVICE ÉCOLES ET SPORT, ART, CITOYENNETÉ intimé
EN FAIT
A. a. A______ est la mère de B______, né le ______2010, inscrit au conservatoire populaire de musique, danse et théâtre de Genève.
b. Le 1er janvier 2023, A______ et C______, père de l'enfant, ont signé une convention d'entretien concernant leur fils.
Le père s'engageait à verser à A______ CHF 1'350.- par mois du 1er janvier au 31 décembre 2023 à titre de contribution aux frais directs d'entretien de son fils, allocations familiales non comprises.
La convention pouvait être adaptée d'année en année après concertation des deux parties.
c. Selon le registre informatisé « Calvin » de l’office cantonal de la population et des migrations, B______ est domicilié chez sa mère. A______ et C______ n'ont jamais eu le même domicile et n'ont jamais été mariés. A______ a divorcé en 2008 de D______.
B. a. Le 27 septembre 2023, A______ a complété une demande d'exonération partielle pour les taxes d'enseignement artistique de son fils, via le formulaire ad hoc en ligne, auprès du service écoles et sport, art, citoyenneté (ci‑après : le service ou SESAC), rattaché au département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse (ci-après : le département).
À la rubrique « État civil », elle a indiqué « Divorcé ».
La demande était accompagnée d'un document, non daté, qu’elle a signé, indiquant qu'elle n'avait pas été mariée avec le père de son fils, qu'ils s'étaient séparés à l'amiable et que par conséquent, elle ne disposait pas de document officiel.
b. Par décision du 22 novembre 2023, le SESAC a informé A______ qu’elle ne pourrait pas bénéficier de l’exonération partielle du montant pour l'écolage des cours qu'allait suivre son fils pour l'année scolaire 2023-2024.
Le montant retenu pour le calcul de la limite du barème du revenu du groupe familial était supérieur à celui prévu pour pouvoir en bénéficier.
Le revenu déterminant unifié (ci-après : RDU) du groupe familial, calculé le 21 novembre 2023 via la plate-forme informatique du centre de compétences du RDU (ci-après : CCRDU), était supérieur aux CHF 79'599.- valant pour un couple et un enfant.
En l'absence de jugement ou de convention de séparation avec le père de l'enfant, il convenait de tenir compte des revenus des deux parents afin de calculer le barème de l'exonération.
C. a. Par acte mis à la poste le 14 décembre 2023, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée, demandant le réexamen de sa demande d'exonération partielle.
Elle était étonnée de la décision de refus, dans la mesure où toutes ses précédentes demandes avaient été acceptées. Sa situation n'avait pas évolué depuis les précédentes décisions. Les parents de l'enfant ne s'étaient pas mariés et s'étaient séparés à l'amiable. Elle élevait seule leur fils.
Son activité de réflexologue, démarrée en 2018, ne lui permettait pas de prendre en charge les cours de musique. Son fils était en filière intensive et avait voulu se former au clavecin en parallèle du piano, ce qui avait augmenté les coûts à prendre en charge. Outre l'écolage, elle devait également assurer les frais de déplacement voire d'hébergement pour les concours auxquels il participait, ainsi que d'autres frais (partitions, cours exceptionnels, etc.).
Elle a joint à son écriture la convention d'entretien précitée, document qu'elle avait probablement envoyé les années précédentes, ce qui expliquerait les réponses précédemment positives.
b. Le 18 janvier 2024, le SESAC a conclu au rejet du recours.
Depuis 2018 et pour les cinq années scolaires précédentes, le service des bourses et prêts d’études (ci-après : SBPE), puis le SESAC, avaient tenu compte du seul revenu d'A______ pour déterminer le groupe familial permettant d'obtenir le RDU nécessaire au calcul du barème d'exonération. Les demandes d'exonération présentées avaient effectivement été acceptées jusqu'à la dernière en date. Toutefois, il s'agissait d'une erreur de l'administration, probablement due au fait qu'A______ avait indiqué être divorcée, alors que la personne dont elle était divorcée n'était pas le père de l'enfant.
Conformément aux dispositions du droit de la famille sur les contributions d'entretien, tant le SBPE avant le 5 octobre 2022, que le SESAC depuis cette date, ne prenaient pas en compte le revenu du parent débiteur d'une pension alimentaire fixée par décision judiciaire au bénéfice de l'enfant, lorsque l'autre parent était au bénéfice de la garde. Lorsqu'une convention d'entretien au bénéfice de leur enfant commun avait été conclue entre des parents divorcés ou séparés et approuvée par un juge ou une autorité de protection de l'enfant, le RDU du débiteur de la créance d'entretien n'était pas pris en compte dans le RDU du groupe familial.
À l'inverse, dans le cas de telles conventions non approuvées par un juge ni par une autorité de protection de l'enfant au sens du droit de la famille, le revenu de chacun des parents était pris en compte pour déterminer le RDU du groupe familial, considérant que l'enfant constituait une charge de famille commune aux deux contribuables, même si ces derniers avaient choisi d'un commun accord de vivre séparément et de confier la garde effective de l'enfant à l'un d'entre eux.
La convention d'entretien produite par A______ n'avait été approuvée ni par un juge ni par une autorité de protection de l'enfant. Elle n'était donc pas contraignante et ne devait pas être prise en compte. En l'absence d'un tel document, le SESAC avait retenu les revenus établis par l'administration fiscale cantonale (ci‑après : AFC-GE) de la mère et du père pour calculer le RDU du groupe familial et déterminer le droit à l'exonération partielle de l'écolage. Bien que le père vive séparé de la mère et ne soit pas au bénéfice de la garde effective de B______ selon un accord amiable, il n'y avait pas de raison qu’il ne contribue pas, si ses revenus le permettaient, aux frais de scolarité de l'école artistique fréquentée par son fils.
L'attestation RDU 2024, fondée sur le revenu cumulé des deux parents en 2022 selon l'AFC-GE, faisait mention d'un RDU supérieur à CHF 79'599.-, qui constituait la limite pour obtenir une exonération partielle de l'écolage.
A______ ne pouvait pas se prévaloir de précédentes décisions positives pour en obtenir une nouvelle pour l'année scolaire 2023-2024, alors que celles-là étaient contraires à la réglementation en vigueur, ce qui lui avait été clairement signifié. Aucune assurance ou promesse d'octroi d'une décision positive pour l'année scolaire en cours ou pour l'avenir ne lui avait été donnée. La réglementation prévoyait d'ailleurs explicitement qu'une demande d'exonération devait être effectuée pour chaque année scolaire, sous-entendant que le dossier était nouvellement examiné chaque année.
En application du principe de la bonne foi, il n'allait pas réclamer à A______ les montants éventuellement versés à tort ces dernières années scolaires.
c. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger, A______ n’ayant pas répliqué dans le délai imparti à cet effet.
EN DROIT
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
La recourante n'a pas pris de conclusions formelles.
2.1 Selon l'art. 65 LPA, l'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). Il contient également l'exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve (al. 2 1re phr.).
2.2 Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions du recourant. Le fait que ces dernières ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est pas en soi un motif d’irrecevabilité, pourvu que le tribunal et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant. Une requête en annulation d’une décision doit par exemple être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a de manière suffisante manifesté son désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu’elle ne développe pas d’effets juridiques (ATA/20/2022 du 11 janvier 2022 consid. 2b et les arrêts cités).
2.3 En l'espèce, il ressort de l'écriture de la recourante qu’elle conteste le refus d'exonération partielle du montant pour l'écolage des cours de son fils pour l'année scolaire 2023-2024. Elle a exposé les raisons pour lesquelles elle estime que la décision en cause devrait être modifiée, ce qui est suffisant pour comprendre qu'elle est en désaccord avec celle-ci et souhaite son annulation.
Le recours répond ainsi aux exigences de l’art. 65 LPA et est donc recevable, si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
3.1 L'art. 106 de la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 (LIP - C 1 10) prévoit que l’État est garant de l’accès le plus large possible à un enseignement de base non professionnel de qualité dans les domaines de la musique, de la rythmique Jaques-Dalcroze, de la danse et du théâtre (al. 1). Le département peut déléguer à des écoles ou instituts à but non lucratif qu’il accrédite la réalisation d’une mission d’enseignement de base, soit au Conservatoire de musique de Genève, à l’Institut Jaques-Dalcroze, au Conservatoire populaire de musique ainsi qu’à d’autres entités (al. 2).
À teneur de l'art. 5 al. 1 du règlement d’application de l’art. 106 LIP du 9 juin 2010 (RIP-106 - C 1 10.04), l'enseignement de base de la musique, de la rythmique, de la danse et du théâtre vise à sensibiliser les élèves aux disciplines artistiques pour les amener, par une pratique régulière et l'approfondissement de leurs goûts artistiques, à participer activement à la vie artistique de la cité ou accéder à l'enseignement professionnel du domaine.
Conformément à l'art. 7 RIP-106, les organismes accrédités doivent accueillir en priorité les élèves et jeunes adultes en formation jusqu'à l'âge de 25 ans habitant le canton et ceux domiciliés en France voisine dont l'un des parents au moins est assujetti à Genève à l'impôt sur le revenu d'une activité rémunérée exercée de manière permanente dans le canton, et remplissant les exigences d'âge et de formation ; des dérogations à la limite d'âge sont consenties selon des critères définis dans les contrats de prestations (let. a) et porter une attention particulière aux élèves issus des milieux socio-économiques défavorisés (let. b).
3.2 Le règlement concernant l'exonération partielle des écolages aux élèves des écoles accréditées pour l'enseignement de la musique, de la rythmique, de la danse et du théâtre du 22 mars 2023 (REPEM - C 1 20.08) a fait l'objet d'une refonte pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2024.
L'art. 11 al. 2 REPEM précise que les demandes d'exonération partielle des écolages portant sur les cours dispensés pendant l'année scolaire 2023-2024 sont soumises à l'ancienne réglementation, soit celle en vigueur jusqu'au 31 décembre 2023.
Dans la mesure où la recourante a soumis sa demande d'exonération partielle des écolages le 27 septembre 2023, celle-ci est régie par l'ancien REPEM du 5 septembre 2012.
3.3 Selon l'art. 3 aREPEM, ont droit à une exonération partielle des écolages tous les élèves quelle que soit leur nationalité, dont le responsable légal est contribuable et domicilié dans le canton de Genève ou en zone frontalière (al. 1). Les ayants droit ne peuvent bénéficier d’une exonération partielle des écolages que pour autant qu’ils suivent normalement leurs études, que le revenu du groupe familial ne dépasse pas les limites du barème des revenus et que leurs parents ou les autres personnes pour lesquelles ils constituent une charge de famille au sens de l’art. 39 de la loi sur l’imposition des personnes physiques du 27 septembre 2009 (LIPP - D 3 08), ne soient pas exemptés des impôts sur le revenu et la fortune en vertu des immunités fiscales en matière internationale prévues à l’art. 16 de ladite loi (al. 2).
Les formulaires de demande d'exonération doivent être transmis au SESAC au plus tard six mois à partir de la date du début du cours. Au-delà de ce délai, la demande n'est pas prise en compte (art. 4 aREPEM).
3.4 L'exonération partielle est égale à 90% du montant des écolages (art. 5 aREPEM).
Aux termes de l'art. 6 aREPEM, le calcul du droit à l'exonération est fondé sur le RDU (al. 1). Les limites de revenus sont exprimées en francs, calculées en application de la loi sur le RDU du 19 mai 2005 (LRDU - J 4 06) (al. 2). La limite du barème du revenu du groupe familial est fixée à CHF 50'332.-, montant auquel s’ajoutent CHF 8'393.- par responsable légal (mère ou père) dont les revenus sont retenus pour l'application du barème (al. 3 let. a), pour le conjoint ou le partenaire enregistré du responsable légal (al. 3 let. b), pour chaque enfant mineur (al. 3 let. c). La limite du barème du revenu familial fixée dans l'aREPEM est indexée sur l’indice genevois des prix à la consommation calculé au 1er mai, pour autant que l’indice ait varié de plus de 1,5% depuis la précédente indexation. L’indexation prend effet au 1er septembre.
3.5 Pour la définition de l’unité économique de référence dont fait partie le demandeur, la loi spéciale fondant la prestation demandée s’applique (art. 3 al. 4 LRDU).
3.6 Les éléments énoncés aux art. 4 à 7 LRDU constituant le socle du RDU se définissent conformément à la législation fiscale genevoise, en particulier la LIPP (art. 3 al. 2 LRDU).
Le socle du RDU est égal au revenu calculé en application des art. 4 et 5 LRDU, augmenté d’un quinzième de la fortune calculée en application des art. 6 et 7 LRDU (art. 8 al. 2 LRDU).
Selon l'art. 9 LRDU, le socle du RDU est calculé automatiquement sur la base de la dernière taxation fiscale définitive (al. 1). Il peut être actualisé (al. 3).
3.7 Selon l’art. 12 LRDU, les prestations catégorielles visent à soutenir les bénéficiaires dans un segment particulier de dépenses et consistent en un transfert monétaire en direction du bénéficiaire ou d'un tiers (let. a) ; les prestations de comblement visent à garantir des conditions de vie digne. Elles sont subsidiaires à toute autre forme d'aide et consistent en un transfert monétaire en direction du bénéficiaire (let. b) et les prestations tarifaires sont des prestations en nature ou de rabais qui sont accordées sous condition de ressources, dont les tarifs dépendent du revenu déterminant unifié et qui se fondent sur une loi, un règlement ou un arrêté (let. c).
3.8 S’agissant des personnes légalement tenues au financement de la personne en formation que mentionne l’art. 3 al. 1 aREPEM, il y a lieu de se référer au droit civil pour appréhender ces notions, de même que l'existence d'un lien légal fondant une éventuelle obligation d'entretien à l'égard de la personne en formation (ATA/244/2022 du 8 mars 2022 consid. 4a ; ATA/1091/2022 du 1er novembre 2022 consid. 4a qui traitent du règlement d'application de la loi sur les bourses et prêts d'études du 2 mai 2012 - RBPE - C 1 20.01 - dont le principe peut être appliqué par analogie).
3.9 L'autorité parentale sert le bien de l'enfant (art. 296 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 - CC - RS 210). L'enfant est soumis pendant sa minorité à l'autorité parentale conjointe de ses père et mère (art. 296 al. 2 CC). Si la mère n'est pas mariée avec le père et que celui-ci reconnaît l'enfant, les parents obtiennent l'autorité parentale conjointe sur la base d'une déclaration commune (art. 298a al. 1 CC).
Depuis l'entrée en vigueur le 1er juillet 2014 de la novelle sur l'attribution parentale conjointe, le législateur part du postulat que l'autorité parentale conjointe est, en règle générale, la solution la plus apte à garantir le bien de l'enfant (ATF 142 III 1 consid. 3.3 ; Message du 16 novembre 2011 concernant la révision de l'autorité parentale, FF 2011 8315, p. 8339).
L’autorité parentale inclut le droit de déterminer le lieu de résidence de l’enfant (art. 301a al. 1 CC).
3.10 Les père et mère contribuent ensemble, chacun selon ses facultés, à l'entretien convenable de l'enfant et assument en particulier les frais de sa prise en charge, de son éducation, de sa formation et des mesures prises pour le protéger (art. 276 al. 2 CC). L'entretien est assuré par les soins, l'éducation et des prestations pécuniaires (art. 276 al. 1 CC). Cette obligation dure jusqu'à la majorité de l'enfant (art. 277 al. 1 CC). La contribution d'entretien doit correspondre aux besoins de l'enfant ainsi qu'à la situation et aux ressources des père et mère ; il est tenu compte de la fortune et des revenus de l'enfant (art. 285 al. 1 CC).
L'art. 287 al. 1 CC précise que les conventions relatives aux contributions d’entretien n’obligent l’enfant qu’après avoir été approuvées par l’autorité de protection de l’enfant.
L’art. 287 CC a pour effet principal de restreindre – pour la sauvegarde d’un intérêt public prépondérant – la liberté des conventions (art. 19 de la loi fédérale complétant le code civil suisse du 30 mars 1911 [Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220]). Cette restriction est limitée à la protection des intérêts de l’enfant. Les conventions conclues, mais non (encore) approuvées, sont donc des actes juridiques « boiteux », qui ne lient que l’une des parties, à savoir le seul débiteur d’entretien. L’enfant n’est lié qu’après l’approbation (Jean-François PERRIN, in Nicolas JEANDIN, in Commentaire romand - Code civil I, Pascal PICHONNAZ/Bénédict FOËX/Christiana FOUNTOULAKIS [éd.], 2e éd., 2023, n. 5 ad art. 287 CC).
La recourante ne dit mot sur cette façon de procéder. Or, celle-ci trouve effectivement une assise en droit civil qui retient le caractère « boiteux » d'un document à l'instar de celui présenté par la recourante devant la chambre de céans, faute d’avoir été approuvé par un juge ou l’autorité de protection de l’enfant. L'approbation d'un tel document par un juge ou l’autorité de protection de l’enfant permet en effet de contrôler, d'une part, que les besoins de l'enfant ont bien été évalués et, d'autre part, que la contribution d'entretien convenue a été fixée en adéquation avec la capacité contributive du parent débiteur.
Ainsi, en l'absence de tout document officiel entérinant la contribution d'entretien du père, le SESAC est en droit de se fonder sur le RDU du groupe familial, comptant deux adultes et un enfant, tel qu’il ressort de leurs déclarations fiscales de 2022.
Pour le surplus, la recourante ne conteste pas la détermination du RDU de son groupe familial (deux parents et un enfant), lequel apparaît supérieur à CHF 79'599.-, constituant la limite pour obtenir une exonération partielle des frais d'écolage, selon l'art. 6 aREPEM (avec l'indexation au coût de la vie au taux de 1,8% CHF 53'057.- + 3 x CHF 8'847.-).
5.1 Sous le terme de droit acquis est désigné un ensemble assez hétérogène de droits des administrés envers l’État dont la caractéristique commune est qu’ils bénéficient d’une garantie particulière de stabilité. Des droits acquis peuvent être conférés par la loi lorsque celle-ci les qualifie comme tels ou lorsqu’elle garantit leur pérennité, soit si le législateur a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps (ATA/48/2024 du 16 janvier 2024 consid. 4.13 et l’arrêt cité).
Un droit acquis peut être créé dans les mêmes conditions que par la loi par une décision individuelle. En tant que telle, la répétition de décisions successives de contenu identique ne crée pas non plus de droit acquis. La catégorie la plus importante de droits acquis est constituée de ceux qui sont créés par un contrat entre l’État et les administrés. La stabilité particulière du droit est ici fondée sur le principe pacta sunt servanda (principe de la confiance ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., p. 266 et 267).
5.2 Aux termes de l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), les organes de l'État et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_145/2019 du 3 juin 2020 consid. 6.3.2). De ce principe découle notamment le droit de toute personne à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_145/2019 du 3 juin 2020 consid. 6.3.2). L'art. 9 in fine Cst. protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration et qu'il a pris sur cette base des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_626/2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1). Le principe de la confiance, découlant de celui de la bonne foi, commande également à l'administration d'adopter un comportement cohérent et dépourvu de contradiction (ATF 111 V 81 consid. 6 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2020 du 11 mars 2021 consid. 3.4.1).
5.3 En l'espèce, il ressort de l'art. 4 aREPEM que le formulaire de demande d'exonération doit être transmis à l'intimé au plus tard six mois à partir de la date du début du cours. Cela signifie que pour chaque année scolaire un nouveau formulaire doit être soumis et un nouvel examen du droit à l'exonération, fondé sur le revenu déterminant unifié, doit être effectué (art. 6 aREPEM). En outre, comme l'explique la doctrine citée ci-dessus, la répétition de décisions successives de contenu identique ne crée pas de droit acquis, de sorte que la recourante ne peut pas se prévaloir des décisions passées. Enfin, le mécanisme de l'art. 4 aREPEM a le mérite d'éviter que l'administration demeure indéfiniment liée par une erreur ou une omission qu'elle a pu commettre initialement. Cela pourrait également être profitable à l'administré qui aurait reçu des décisions négatives jusqu'alors.
Compte tenu de ces éléments, l'intimé a, à juste titre, refusé d'octroyer à la recourante une exonération partielle des écolages en faveur de son fil pour l'année scolaire 2023-2024.
En tous points mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 14 décembre 2023 par A______ contre la décision du service écoles et sport, art, citoyenneté du 22 novembre 2023 ;
au fond :
le rejette ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'au service écoles et sport, art, citoyenneté.
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
M. RODRIGUEZ ELLWANGER
la présidente siégeant :
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :