POUVOIR JUDICIAIRE
A/3954/2023-TAXIS ATA/371/2024
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 12 mars 2024
2ème section
dans la cause
A______ recourante représentée par Me Jacques ROULET, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR intimé
EN FAIT
A. a. A______ est au bénéfice d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi depuis le 1er novembre 2017.
b. Le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci‑après : PCTN) lui a délivré le 1er novembre 2017 une autorisation d'usage accru du domaine public (ci-après : AUADP) liée à la plaque d'immatriculation GE 1______.
B. a. Le 15 juillet 2019 à 12h20, A______ a eu un accrochage et heurté avec son véhicule un motocycle venant en sens inverse, n'ayant pas accordé la priorité à ce dernier alors qu'elle tournait à gauche.
b. Le 1er décembre 2020, l’office cantonal des véhicules (ci-après : OCV) a prononcé un retrait de permis de conduire d’une durée d’un mois en raison de l’infraction moyennement grave aux règles de la circulation routière constatée le 15 juillet 2019, en application de l’art. 16b de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01).
Une copie de la décision a été adressée par l’OCV au PCTN.
c. Le 29 août 2023, le PCTN a fait part à A______ de son intention de révoquer sa carte professionnelle de chauffeur de taxi, dès lors que la décision du 1er décembre 2020 semblait correspondre à une décision incompatible avec la profession de chauffeur au sens de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 (LTVTC - H 1 31).
d. Le 12 septembre 2023, A______ a exposé au PCTN qu'une infraction moyennement grave, surtout si elle était isolée, ne pouvait justifier pareille sanction. En l'espèce, la sanction prononcée au plan pénal était une simple amende.
e. Par décision du 26 octobre 2023, le PCTN a révoqué la carte professionnelle de chauffeur de taxi d'A______, a refusé de renouveler son AUADP et lui a ordonné de déposer la plaque d'immatriculation GE 1______ auprès de l'OCV.
La décision de l’OCV rentrait dans la catégorie des décisions incompatibles avec l’exercice de la profession. Les éléments exposés dans les observations ne permettaient pas de s’écarter de la solution prévue par le législateur.
C. a. Par acte mis à la poste le 24 novembre 2023, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre la décision du PCTN, concluant à son annulation.
Elle faisait valoir une violation de principe de la légalité et de l’excès négatif du pouvoir d’appréciation. Le règlement d'exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 21 juin 2017 (RTVTC - H 1 31 01) laissait à l’autorité un pouvoir d’appréciation dont l’existence était niée par le PCTN.
La décision violait le principe de la proportionnalité et de la liberté économique. Le PCTN aurait dû prendre en considération la gravité de l’infraction, s’agissant d’un événement isolé sans dommage corporel ni matériel, sanctionné au pénal uniquement par une contravention, et l'absence totale d'antécédents.
À titre subsidiaire, la décision violait également l'interdiction de la rétroactivité et le principe de l'égalité de traitement, la LTVTC et le RTVTC étant entrés en vigueur le 1er novembre 2022 alors que les faits reprochés dataient du 15 juillet 2019 et la décision de retrait de permis de l'OCV du 1er décembre 2020. L'égalité devant la loi était violée dès lors qu'un chauffeur ayant commis une infraction le même jour qu'elle, mais dont le retrait de permis avait été prononcé plus tôt – la décision de l'OCV avait été prononcée un an et demi après les faits –, avait été mieux traité.
b. Le 12 janvier 2024, le PCTN a conclu au rejet du recours.
Au vu des travaux préparatoires relatifs à la LTVTC et du texte même de l’art. 6 al. 2 let. b RTVTC, la nouvelle législation avait prévu un net durcissement des conditions de délivrance des cartes professionnelles, si bien que la jurisprudence établie sous l’ancienne législation ne pouvait être reprise dans le nouveau droit.
c. Le 23 janvier 2024, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 1er mars 2024 pour formuler toutes requêtes
d. Le 27 février 2024, la recourante a persisté dans ses conclusions.
La chambre administrative avait jugé très récemment, dans des causes semblables, que la pratique de l'intimé consacrait un excès négatif de son pouvoir d'appréciation, si bien que la décision qui la concernait devait être annulée pour les mêmes motifs.
e. L'intimé ne s'est quant à lui pas manifesté.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l’espèce.
La recourante invoque un excès négatif du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée dans la révocation de la carte professionnelle de chauffeur de VTC prononcée à son égard ainsi qu’une violation de la liberté économique.
3.1 Selon l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I 167 consid. 3.1 ; 135 I 130 consid. 4.2). L’art. 36 Cst. Exige que toute restriction d’un droit fondamental soit fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3).
3.2 Constitue un excès positif du pouvoir d’appréciation le fait que l’autorité prend une mesure que la loi ne lui laisse pas la liberté d’adopter (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 514).
Constitue un excès négatif du pouvoir d'appréciation le fait que l'autorité se considère comme liée, alors que la loi l’autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_144/2021 du 30 août 2022 consid. 2.1), ou qu’elle applique des solutions trop schématiques, ne tenant pas compte des particularités du cas d’espèce (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; ATA/1276/2023 du 28 novembre 2023 consid. 4.6 ; ATA/926/2021 du 7 septembre 2021 consid. 6b).
L’excès du pouvoir d’appréciation revient à une violation pure et simple de la loi alors que son abus constitue une violation des principes constitutionnels (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 514).
4.1 L’activité de chauffeur de taxi est soumise à autorisation préalable (art. 6 al. 1 LTVTC). Les autorisations et immatriculations sont délivrées sur requête, moyennant le respect des conditions d’octroi (art. 6 al. 3 LTVTC).
La carte professionnelle est délivrée au chauffeur à plusieurs conditions décrites à l’art. 7 al. 3 LTVTC dont celle de n’avoir pas fait l’objet, dans les trois ans précédant le dépôt de sa requête, de décisions administratives ou de condamnations incompatibles avec l’exercice de la profession telles que définies par le Conseil d’État (art. 7 al. 3 let. e LTVTC).
La carte professionnelle est révoquée par le département de l’économie et de l’emploi (ci-après : le département) lorsqu’une des conditions visées à l’art. 7 al. 3 LTVTC n’est plus remplie (art. 7 al. 5 LTVTC).
4.2 Le RTVTC, entré en vigueur le 1er novembre 2022, prévoit à son art. 6 al. 2 que sont considérées comme incompatibles avec la profession de chauffeur de taxi ou de VTC au sens de l’art. 7 al. 3 let. 3 LTVTC les condamnations pénales et décisions administratives prononcées pour infractions : a) au droit pénal suisse ou étranger, en particulier les condamnations prononcées pour infractions contre la vie, l’intégrité corporelle, l’intégrité sexuelle ou le patrimoine ; b) aux règles de la circulation routière ayant mené au retrait du permis de conduire en application des art. 15d, 16b, 16c, 16c bis ou 16d LCR ; c) aux prescriptions du droit fédéral ou cantonal régissant l’activité des chauffeurs professionnels ainsi qu’aux exigences liées aux véhicules ; d) aux prescriptions de la loi et du règlement ayant mené à un retrait de la carte professionnelle de chauffeur.
Le service tient compte de la gravité des faits, de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la sanction ainsi que du risque de récidive (art. 6 al. 3 RTVTC).
S’agissant plus précisément du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée dans ce cadre, la chambre de céans a déjà relevé qu’avec l’entrée en vigueur des modifications de la LTVTC et du RTVTC le 1er novembre 2022, la jurisprudence rendue sous l’ancienne teneur restait applicable. Si le législateur avait entendu renforcer certaines mesures dans le domaine du service de transport professionnel, il n’en demeurait pas moins qu’il avait réduit le délai de prise en considération des antécédents de cinq à trois ans. Il s’agissait d’ailleurs là de la seule modification substantielle apportée aux dispositions légales concernant l’octroi et la révocation de la carte professionnelle. Les dispositions relatives au pouvoir d’appréciation du PCTN, dans le cas de décisions ou condamnations incompatibles avec l’exercice de la profession de chauffeur, n’avaient pas été modifiées (ATA/994/2023 du 12 septembre 2023 consid. 4.10).
4.3 La chambre administrative a déjà examiné à de nombreuses reprises, sous l’ancienne ou la nouvelle version de la loi et de son règlement, des décisions du PCTN refusant ou révoquant une autorisation d’exercer la profession de chauffeur de taxi ou de VTC sous l’angle de l’exercice du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée. Elle a ainsi retenu à deux reprises qu’en considérant que des infractions qui n’avaient pas été accomplies dans l’exercice de la profession de chauffeur, le PCTN avait commis un abus de son pouvoir d’appréciation, ne prenant notamment pas en compte l’intérêt public premier visé par la loi (ATA/669/2018 du 26 juin 2018 ; ATA/3327/2018 du 10 avril 2018). Dans une autre espèce, elle a considéré que la décision du PCTN révoquant une autorisation en raison d’une infraction pour violation grave des règles de la circulation routière, ne consacrait aucun excès ni abus du pouvoir d’appréciation du PCTN (ATA/994/2023 précité).
4.4 Ainsi, il n’est pas possible de retenir, comme le fait l’autorité intimée in casu, que le texte du RTVTC ayant été modifié, elle ne disposerait plus d’aucun pouvoir d’appréciation. S’il est vrai que le texte de la nouvelle disposition est : « sont considérées comme incompatibles » (art. 6 al. 2 RTVTC) et que l’ancienne formulation utilisée était : « peuvent être considérées comme » (art. 6 al. 1 aRTVTC), il n’est pas possible de conclure que ce changement de formulation affecte le pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée, ne s’agissant que d’une disposition règlementaire adoptée sur délégation d’une disposition légale dont le contenu n’a pas été modifié sur ce point, comme vu ci-dessus.
De plus et surtout, si un doute devait subsister au sujet d’une formulation potestative de l’art. 6 al. 2 RTVTC, il doit être levé à la lecture de l’alinéa suivant qui précise, comme le faisait l’ancienne disposition, que le service doit prendre en compte dans sa décision, la gravité des faits, leur réitération, le temps écoulé depuis le prononcé de la sanction et le risque de récidive (art. 6 al. 3 RTVTC et art. 6 al. 2 aRTVTC qui ne présentent que de légères différences de rédaction).
L’autorité intimée ne peut pas non plus être suivie lorsqu’elle soutient, pour justifier l’inexistence de toute marge d’appréciation dont elle se prévaut, que la prise en compte dans sa décision des éléments énumérés à l’art. 6 al. 3 RTVTC serait applicable aux lettre a, c et d de l’al. 2 de l’art. 6 RTVTC et non à la let. b laquelle viserait des articles spécifiques de la LCR, alors que les autres lettres de la disposition se référeraient de manière générale à des domaines du droit, permettant au PCTN de déterminer quels états de faits seraient incompatibles. Cette affirmation est erronée puisqu'à l’art. 6 al. 2 let. a RTVTC sont mentionnées des infractions précises, telles que celles contre la vie, l’intégrité corporelle, l’intégrité sexuelle ou le patrimoine.
En conclusion, sur ce point, il appert, en confirmation de la jurisprudence susmentionnée, que l’art. 6 al. 3 RTVTC confère un pouvoir d’appréciation au PCTN s’agissant de déterminer l’incompatibilité de décisions ou de condamnations prononcées pour des infractions telles que celles énumérées aux let. a à d de l’art. 6 al. 2 RTVTC. Ce pouvoir d’appréciation l’obligeant à tenir compte notamment de la gravité des faits, de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la sanction ainsi que du risque de récidive selon les termes de l’art. 6 al. 3 RTVTC.
Comme vu ci-dessus, cette pratique est contraire à la loi (art. 7 al. 3 let. e et al. 5 LTVTC cum art. 6 al. 2 let. b et al. 3 RTVTC) puisqu’elle relève d’un excès négatif du pouvoir d’appréciation. Le PCTN ne pouvait se fonder sur la condamnation de l’OCV pour révoquer son autorisation d’exercer sans examiner si celle-ci était effectivement incompatible avec l’exercice de la profession de chauffeur dans les circonstances d’espèce.
Par conséquent, la décision querellée doit être annulée et le dossier renvoyé au PCTN pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis partiellement.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 24 novembre 2023 par A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 26 octobre 2023 ;
au fond :
l’admet partiellement ;
annule la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 26 octobre 2023 ;
renvoie la cause au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir pour nouvelle décision au sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à A______, à la charge de l’État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jacques ROULET, avocat de la recourante, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.
Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
la présidente siégeant :
F. KRAUSKOPF
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :