POUVOIR JUDICIAIRE
A/4045/2023 -TAXIS ATA/338/2024
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 5 mars 2024
2ème section
dans la cause
A______
B______Sàrl recourants représentés par Me Yvan JEANNERET, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR intimé
EN FAIT
A. a. A______ est domicilié dans le canton de Vaud. Il est au bénéfice d’une carte professionnelle de chauffeur de véhicule de transport avec chauffeur (ci-après : VTC) à Genève depuis le 2 février 2018.
b. B______Sàrl (ci-après : la société) est une société inscrite depuis le 18 janvier 2018 au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève, ayant pour but statutaire l'exploitation d'une entreprise de transport professionnel de personnes, location de voitures et toutes activités liées au domaine du transport. A______ en détient toutes les parts sociales et en est l'unique associé gérant, avec signature individuelle. La société a plusieurs employés.
B. a. Le 9 juillet 2021, A______ a commis un excès de vitesse à C______, ayant conduit (marge de sécurité déduite) à 72 km/h alors que la vitesse était limitée à 50 km/h.
b. Le 20 décembre 2021, le service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, l’office cantonal des véhicules (ci-après : OCV) a prononcé un retrait de permis de conduire d’une durée d’un mois en raison de l’infraction moyennement grave aux règles de la circulation routière constatée le 9 juillet 2021, en application de l’art. 16b de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01).
c. Le 1er février 2023, A______ a déposé auprès du PCTN, pour le compte de la société, une requête en autorisation d'exploiter une entreprise de transport. Faisait partie des nouvelles pièces produites l'extrait des mesures administratives du système d'information relatif à l'admission à la circulation (ci‑après : SIAC), extrait qui faisait mention du retrait de permis précité.
d. Le 28 avril 2023, le PCTN a fait part à A______ de son intention de révoquer sa carte professionnelle de chauffeur de VTC, dès lors que la décision du 20 décembre 2021 semblait correspondre à une décision incompatible avec la profession de chauffeur au sens de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 (LTVTC - H 1 31).
e. Le 5 juin 2023, A______ a exposé au PCTN que l'infraction commise était moyennement grave, et que le PCTN disposait d'un pouvoir d'appréciation quant à la révocation de la carte professionnelle. Sa situation devait être appréciée à la lumière de la liberté économique et du principe de la proportionnalité. Il occupait plusieurs employés au travers de la société, dont il devrait arrêter l'exploitation en cas de retrait de sa carte professionnelle. L'infraction ne figurait pas au casier judiciaire. Il s'agissait de sa première condamnation, deux ans s'étaient écoulés depuis lors et il n'y avait pas de risque de récidive.
f. Par décision du 31 octobre 2023, le PCTN a révoqué la carte professionnelle de chauffeur de VTC de A______ et lui en a ordonné le dépôt.
La décision de l’OCV rentrait dans la catégorie des décisions incompatibles avec l’exercice de la profession. Les éléments exposés dans les observations ne permettaient pas de s’écarter de la solution prévue par le législateur.
g. Par décision du même jour, le PCTN a rejeté la requête en délivrance d'une autorisation d'exploiter une entreprise de transport formée par la société.
La société ne disposait d'aucun représentant titulaire d'une carte professionnelle, celle de A______ ayant été révoquée par décision du même jour.
C. a. Par deux actes mis à la poste le 4 décembre 2023, A______ a, en son nom et celui de la société, interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci‑après : la chambre administrative) contre les décisions du PCTN, concluant à leur annulation, à ce que la chambre administrative dise qu'il conservait sa carte professionnelle, à l'admission de la requête en autorisation d'exploiter une entreprise de transports et à l'octroi d'une indemnité de procédure.
Le PCTN avait commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation, et avait violé tant sa liberté économique que le principe de la proportionnalité.
Le recours contre la décision de révocation de la carte professionnelle a été enregistré sous numéro de cause A/4046/2023, celui contre la décision de refus d'autorisation d'exploiter une entreprise de transports sous le numéro A/4045/2023.
b. Le 19 janvier 2024, le PCTN a conclu au rejet des recours.
Au vu des travaux préparatoires relatifs à la LTVTC et du texte même de l’art. 6 al. 2 let. b RTVTC, la nouvelle législation avait prévu un net durcissement des conditions de délivrance des cartes professionnelles, si bien que la jurisprudence établie sous l’ancienne législation ne pouvait être reprise dans le nouveau droit.
S'agissant du recours contre le refus d'autorisation d'exploiter une entreprise de transports, celui-ci dépendait du sort de la décision concernant la révocation de la carte professionnelle.
Le juge délégué a ensuite fixé aux parties des délais dans les deux causes pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi elles seraient gardées à juger.
c. Le 22 février 2024, le PCTN s'est déterminé et a demandé, au vu de la récente jurisprudence de la chambre administrative concernant des dossiers semblables, la suspension de la procédure au sens de l'art. 78 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
d. Le recourant ne s'est quant à lui pas manifesté.
EN DROIT
Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
Selon l'art. 70 al. 1 LPA, l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.
En l'espèce, les procédures A/4045/2023 et A/4046/2023 concernent deux recours émanant du même administré, l'un en son nom et l'autre au nom de sa société, contre deux décisions du même service dont l'une dépend étroitement du sort de l'autre.
Il se justifie ainsi de joindre les causes précitées sous le numéro A/4045/2023.
3.1 Selon l’art. 78 let. a LPA, l’instruction du recours est suspendue par la requête simultanée de toutes les parties. Les autres hypothèses de suspension prévues par l'art. 78 LPA concernent le décès ou la faillite d'une partie, sa mise sous curatelle de portée générale, la cessation des fonctions en vertu desquelles l’une des parties agissait ou encore le décès, la démission, la suspension ou la destitution de l’avocat ou du mandataire qualifié constitué.
3.2 Dans la mesure où cette conclusion concerne l'instruction de la cause et non le fond de celle-ci, elle est recevable quand bien même elle a été formée après le délai de recours. Aucune des hypothèses de l'art. 78 LPA n'est toutefois réalisée, l'intimé n'ayant pas fourni de signature des recourants pour accord, et les autres hypothèses n'étant manifestement pas réalisées. La demande de suspension doit dès lors être rejetée.
Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l’espèce.
Le recourant invoque un excès négatif du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée dans la révocation de la carte professionnelle de chauffeur de VTC prononcée à son égard ainsi qu’une violation de la liberté économique.
5.1 Selon l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I 167 consid. 3.1 ; 135 I 130 consid. 4.2). L’art. 36 Cst. Exige que toute restriction d’un droit fondamental soit fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3).
5.2 Constitue un excès positif du pouvoir d’appréciation le fait que l’autorité prend une mesure que la loi ne lui laisse pas la liberté d’adopter (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 514).
Constitue un excès négatif du pouvoir d'appréciation le fait que l'autorité se considère comme liée, alors que la loi l’autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_144/2021 du 30 août 2022 consid. 2.1), ou qu’elle applique des solutions trop schématiques, ne tenant pas compte des particularités du cas d’espèce (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; ATA/1276/2023 du 28 novembre 2023 consid. 4.6 ; ATA/926/2021 du 7 septembre 2021 consid. 6b).
L’excès du pouvoir d’appréciation revient à une violation pure et simple de la loi alors que son abus constitue une violation des principes constitutionnels (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 514).
6.1 L’activité de chauffeur de VTC est soumise à autorisation préalable (art. 6 al. 1 LTVTC). Les autorisations et immatriculations sont délivrées sur requête, moyennant le respect des conditions d’octroi (art. 6 al. 3 LTVTC).
La carte professionnelle est délivrée au chauffeur à plusieurs conditions décrites à l’art. 7 al. 3 LTVTC dont celle de n’avoir pas fait l’objet, dans les trois ans précédant le dépôt de sa requête, de décisions administratives ou de condamnations incompatibles avec l’exercice de la profession telles que définies par le Conseil d’État (art. 7 al. 3 let. e LTVTC).
La carte professionnelle est révoquée par le département de l’économie et de l’emploi (ci-après : le département) lorsqu’une des conditions visées à l’art. 7 al. 3 LTVTC n’est plus remplie (art. 7 al. 5 LTVTC).
6.2 Le RTVTC, entré en vigueur le 1er novembre 2022, prévoit à son art. 6 al. 2 que sont considérées comme incompatibles avec la profession de chauffeur de taxi ou de VTC au sens de l’art. 7 al. 3 let. 3 LTVTC les condamnations pénales et décisions administratives prononcées pour infractions : a) au droit pénal suisse ou étranger, en particulier les condamnations prononcées pour infractions contre la vie, l’intégrité corporelle, l’intégrité sexuelle ou le patrimoine ; b) aux règles de la circulation routière ayant mené au retrait du permis de conduire en application des art. 15d, 16b, 16c, 16c bis ou 16d LCR ; c) aux prescriptions du droit fédéral ou cantonal régissant l’activité des chauffeurs professionnels ainsi qu’aux exigences liées aux véhicules ; d) aux prescriptions de la loi et du règlement ayant mené à un retrait de la carte professionnelle de chauffeur.
Le service tient compte de la gravité des faits, de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la sanction ainsi que du risque de récidive (art. 6 al. 3 RTVTC).
S’agissant plus précisément du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée dans ce cadre, la chambre de céans a déjà relevé qu’avec l’entrée en vigueur des modifications de la LTVTC et du RTVTC le 1er novembre 2022, la jurisprudence rendue sous l’ancienne teneur restait applicable. Si le législateur avait entendu renforcer certaines mesures dans le domaine du service de transport professionnel, il n’en demeurait pas moins qu’il avait réduit le délai de prise en considération des antécédents de cinq à trois ans. Il s’agissait d’ailleurs là de la seule modification substantielle apportée aux dispositions légales concernant l’octroi et la révocation de la carte professionnelle. Les dispositions relatives au pouvoir d’appréciation du PCTN, dans le cas de décisions ou condamnations incompatibles avec l’exercice de la profession de chauffeur, n’avaient pas été modifiées (ATA/994/2023 du 12 septembre 2023 consid. 4.10).
6.3 La chambre administrative a déjà examiné à de nombreuses reprises, sous l’ancienne ou la nouvelle version de la loi et de son règlement, des décisions du PCTN refusant ou révoquant une autorisation d’exercer la profession de chauffeur de taxi ou de VTC sous l’angle de l’exercice du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée. Elle a ainsi retenu à deux reprises qu’en considérant que des infractions qui n’avaient pas été accomplies dans l’exercice de la profession de chauffeur justifiaient le refus d'octroi d'une autorisation, le PCTN avait commis un abus de son pouvoir d’appréciation, ne prenant notamment pas en compte l’intérêt public premier visé par la loi (ATA/669/2018 du 26 juin 2018 ; ATA/3327/2018 du 10 avril 2018). Dans une autre espèce, elle a considéré que la décision du PCTN révoquant une autorisation en raison d’une infraction pour violation grave des règles de la circulation routière, ne consacrait aucun excès ni abus du pouvoir d’appréciation du PCTN (ATA/994/2023 précité).
6.4 Ainsi, il n’est pas possible de retenir, comme le fait l’autorité intimée in casu, que le texte du RTVTC ayant été modifié, elle ne disposerait plus d’aucun pouvoir d’appréciation. S’il est vrai que le texte de la nouvelle disposition est : « sont considérées comme incompatibles » (art. 6 al. 2 RTVTC) et que l’ancienne formulation utilisée était : « peuvent être considérées comme » (art. 6 al. 1 aRTVTC), il n’est pas possible de conclure que ce changement de formulation affecte le pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée, ne s’agissant que d’une disposition règlementaire adoptée sur délégation d’une disposition légale dont le contenu n’a pas été modifié sur ce point, comme vu ci-dessus.
De plus et surtout, si un doute devait subsister au sujet d’une formulation potestative de l’art. 6 al. 2 RTVTC, il doit être levé à la lecture de l’alinéa suivant qui précise, comme le faisait l’ancienne disposition, que le service doit prendre en compte dans sa décision, la gravité des faits, leur réitération, le temps écoulé depuis le prononcé de la sanction et le risque de récidive (art. 6 al. 3 RTVTC et art. 6 al. 2 aRTVTC qui ne présentent que de légères différences de rédaction).
L’autorité intimée ne peut pas non plus être suivie lorsqu’elle soutient, pour justifier l’inexistence de toute marge d’appréciation dont elle se prévaut, que la prise en compte dans sa décision des éléments énumérés à l’art. 6 al. 3 RTVTC serait applicable aux lettres a, c et d de l’al. 2 de l’art. 6 RTVTC et non à la let. b laquelle viserait des articles spécifiques de la LCR, alors que les autres lettres de la disposition se référeraient de manière générale à des domaines du droit, permettant au PCTN de déterminer quels états de faits seraient incompatibles. Cette affirmation est erronée puisqu'à l’art. 6 al. 2 let. a RTVTC sont mentionnées des infractions précises, telles que celles contre la vie, l’intégrité corporelle, l’intégrité sexuelle ou le patrimoine.
En conclusion, sur ce point, il appert, en confirmation de la jurisprudence susmentionnée, que l’art. 6 al. 3 RTVTC confère un pouvoir d’appréciation au PCTN s’agissant de déterminer l’incompatibilité de décisions ou de condamnations prononcées pour des infractions telles que celles énumérées aux let. a à d de l’art. 6 al. 2 RTVTC. Ce pouvoir d’appréciation l’obligeant à tenir compte notamment de la gravité des faits, de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la sanction ainsi que du risque de récidive selon les termes de l’art. 6 al. 3 RTVTC.
Comme vu ci-dessus, cette pratique est contraire à la loi (art. 7 al. 3 let. e et al. 5 LTVTC cum art. 6 al. 2 let. b et al. 3 RTVTC) puisqu’elle relève d’un excès négatif du pouvoir d’appréciation. Le PCTN ne pouvait se fonder sur la condamnation de l’OCV pour révoquer son autorisation d’exercer sans examiner si celle-ci était effectivement incompatible avec l’exercice de la profession de chauffeur dans les circonstances d’espèce.
Par conséquent, la décision querellée doit être annulée et le dossier renvoyé au PCTN pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
8.1 Les entreprises qui offrent différents services doivent avoir obtenu une autorisation pour chaque activité (art. 10 al. 1 LTVTC).
L’autorisation est délivrée à une personne physique ou morale lorsque la requérante a son domicile, respectivement son siège en Suisse (let. a) ; est inscrite au registre du commerce (let. b) ; est titulaire de la carte professionnelle de chauffeur de taxi, respectivement de VTC selon la catégorie des services qu’elle propose, et en réalise toujours les conditions de délivrance. Lorsque la requérante est une personne morale, le titulaire de la carte professionnelle doit être une personne ayant le pouvoir d’engager et de représenter valablement l’entreprise (let. c) ; est affiliée auprès d’une caisse de compensation ou dispose d’une attestation d’annonce délivrée par une caisse de compensation, a déclaré l’ensemble de son personnel et est à jour avec le paiement des cotisations sociales qui lui incombent (let. d) ; garantit la conformité de son activité aux obligations de la présente loi et de ses dispositions d’exécution (let. e ; al. 2).
8.2 En l’espèce, la décision querellée, se fondant sur la révocation de la carte professionnelle de chauffeur de VTC du recourant, a refusé de délivrer une autorisation d’exploiter une entreprise de transport. Dès lors que, comme cela vient d’être exposé, la révocation précitée doit être annulée, le refus de délivrer une autorisation d’exploiter une entreprise de transport n’est pas fondé non plus.
Partant, cette décision doit également être annulée. Il appartiendra au PCTN de compléter son instruction et de rendre une nouvelle décision.
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis partiellement.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
préalablement :
ordonne la jonction des procédures A/4045/2023 et A/4046/2023 sous le numéro de cause A/4045/2023 ;
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés le 4 décembre 2023 par A______ et B______Sàrl contre les décisions du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 31 octobre 2023 ;
au fond :
les admet partiellement ;
annule les décisions du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 31 octobre 2023 ;
renvoie la cause au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir pour nouvelles décisions au sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;
alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à A______ et B______Sàrl, pris solidairement, à la charge de l’État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Yvan JEANNERET, avocat des recourants, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.
Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc VERNIORY, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. HÜSLER ENZ
le président siégeant :
C. MASCOTTO
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :