A/3366/2022Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)10 oct. 2023
Rejet du recours formé par la propriétaire d’une parcelle sise en zone agricole et comprise dans une surface d’assolement, abritant des animaux à titre de loisirs. Confirmation de l’ordre de remise en état. L’intérêt public au respect de la zone agricole, par définition inconstructible, et du principe de séparation des zones constructibles et inconstructibles prime sur l’intérêt privé de la recourante à maintenir les installations litigieuses non autorisées, telles que des containers, une roulotte, un cabanon de jardin, clôture et portails, en vue de la garde d’animaux à titre de loisirs. Pas d’autorisation de construire délivrée, ni envisageable que ce soit à titre d’affectation conforme à la zone, ce qui n’est manifestement pas le cas, ou à titre d’autorisation exceptionnelle fondée sur l’art. 24e LAT, dont les conditions ne sont en l’espèce pas remplies.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3366/2022-LCI ATA/1112/2023
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 10 octobre 2023
3ème section
dans la cause
A______ recourante
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimé
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 11 mai 2023 (JTAPI/534/2023)
EN FAIT
A. a. A______ est, depuis mai 2001, la propriétaire de la parcelle n° 5’764 située au Chemin B______, dans la commune de C______, en zone agricole et comprise dans une surface d’assolement adoptée en juin 2021. Elle l’a acquise par donation, ayant fait l’objet d’un acte notarié, de son père, D______, précédent propriétaire, lorsqu’elle avait dix ans.
b. Ce dernier a exploité sur cette parcelle une pépinière. Malgré le préavis négatif du service de l’agriculture de l’époque, il a obtenu en 1992, par décision judiciaire, l’autorisation d’y construire un chemin d’accès, d’environ 150 m de long sur 3,8 m de large, se terminant à 3 m de la lisière de la forêt.
B. a. À la suite d’un contrôle effectué en février 2010 par un inspecteur, l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC) du département du territoire alors autrement dénommé (ci-après : le département) a, par courrier du 24 février 2010, informé A______ qu’il avait été constaté sur sa parcelle l’existence de cabanons, containers et autres constructions installés sans autorisation ainsi que celle de véhicules. Cette situation pourrait constituer une infraction aux art. 1 ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Elle était invitée à se déterminer au sujet de ces faits, toute mesures ou sanctions justifiées par la situation demeurant réservées. Ce courrier lui avait été envoyé à l’adresse sise au , chemin E à C______.
b. L’intéressée a fait part de ses observations par courrier du 12 mars 2010. Elle avait reçu cette parcelle de son père, dans cet état qui existait depuis quinze ans. Les objets litigieux servaient d’abris à leurs animaux (chèvres, chevaux, ânes, oies, faisans, paons et volailles diverses) et d’abris pour le fourrage et aliments divers pour ces derniers. Les véhicules entreposés seraient remis en circulation et enlevés au plus tard fin avril.
c. Par courrier recommandé du 29 avril 2010 adressé à la même adresse, le département a, en application des art. 129 ss LCI, ordonné à A______ soit de supprimer les cabanons, containers, couverts et clôtures litigieux, soit de déposer, en bonne et due forme et dans un délai de 30 jours dès réception dudit courrier, une requête en autorisation de construire. L’installation desdits objets était soumise à autorisation. La voie et le délai de recours étaient mentionnés.
C. a. Par courrier recommandé du 18 juillet 2019 envoyé à la même adresse et concernant la procédure susmentionnée, le département a ordonné à A______ de lui fournir, dans un délai de 15 jours dès notification du courrier, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque que leur ordre avait été respecté.
Dans le courrier du 29 avril 2010, resté sans suite, il lui avait été ordonné la remise en état d’origine de la parcelle, en procédant à la démolition et à l’évacuation de toutes les constructions et installations non autorisées, notamment les cabanons, couverts et clôtures. Dans la mesure où elle n’avait pas formulé de requête en autorisation au département pour tenter de légaliser les objets non autorisés et qu’aucun recours n’était intervenu dans le délai légal de 30 jours, la décision du 29 avril 2010 était entrée en force. Il lui était aussi rappelé qu’à défaut d’avoir exécuté l’ordre du département et/ou sans nouvelles de sa part, dans le délai imparti, elle s’exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. Ce courrier était une mesure exécutoire d’une décision entrée en force et n’était donc pas sujet à recours.
b. L’intéressée, indiquant une nouvelle adresse sise au , chemin F en ville de G______, a répondu le 6 août 2019 à ce courrier, en s’y opposant et signalant qu’elle n’avait jamais eu connaissance du courrier du 29 avril 2010.
c. Par courrier recommandé du 16 août 2019 envoyé à la première adresse et renvoyé par pli simple du 6 septembre 2019, le département a infligé à A______ une amende de CHF 500.- en vertu de l’art. 137 LCI, dont le montant tenait compte de son attitude à ne pas se conformer aux ordres du département. Elle n’avait donné aucune suite au courrier du 18 juillet 2019, ce qui ne pouvait être toléré sous aucun prétexte et devait être sanctionné.
Il lui ordonnait en outre, dans un nouveau délai de 15 jours dès réception du courrier, de lui fournir un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque que les travaux de remise en état avaient été complètement exécutés. Sans réponse de sa part dans le délai imparti, elle s’exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. Seule l’amende prononcée dans ce courrier pouvait faire l’objet d’un recours dont la voie et le délai étaient mentionnés, le reste du courrier étant une mesure d’exécution d’une décision entrée en force. Copie du courrier du 29 avril 2010 était jointe en annexe.
d. Le 27 septembre 2019, le département a envoyé à la première adresse de l’intéressée un courrier recommandé ayant une teneur similaire à celle du 16 août 2019 auquel elle n’avait pas donné suite et lui a, pour ce motif, infligé une nouvelle amende de CHF 1'000.-. Le montant tenait compte de son attitude à ne pas se conformer aux ordres du département ainsi que de la gravité objective et subjective de l’infraction commise. Ce courrier lui a été renvoyé par pli simple du 24 octobre 2019.
e. Le 2 novembre 2019, l’intéressée, mentionnant la deuxième adresse, a répondu au courrier du 16 août 2019 du département, en joignant une copie de sa lettre du 6 août 2019. Elle rappelait la situation des animaux vivant sur sa parcelle, clôturée depuis plus de 20 ans et reconnus par le service vétérinaire cantonal, les cabanons servant à les abriter. Elle demandait une solution pour qu’ils puissent y vivre, après deux décennies « sans aucun souci particulier » avec cette parcelle.
f. Par courrier recommandé du 21 novembre 2019, envoyé à la deuxième adresse, le département a confirmé sa position communiquée dans le courrier du 24 octobre 2019 et refusé d’entrer en matière sur la demande de reconsidération d’A______, faute de motifs de révision. Ce refus pouvait faire l’objet d’un recours dont la voie et le délai étaient mentionnés. Une copie du courrier du 29 avril 2010 était transmise à l’intéressée.
g. Par courrier recommandé du 6 décembre 2019, envoyé à la deuxième adresse, le département a infligé à A______ une amende de CHF 1'000.- en vertu de l’art. 137 LCI et au regard des envois susmentionnés du département depuis le 29 avril 2010 jusqu’au 27 septembre 2019 et de la lettre du 2 novembre 2019 de l’intéressée. Un nouveau délai de 30 jours lui était fixé selon les art. 129 ss LCI pour qu’elle se conforme à sa décision et qu’elle lui fournisse tous documents et/ou justificatifs attestant de la bonne exécution de son ordre. À défaut d’exécution de l’ordre du département dans le délai imparti et/ou sans réponse de sa part, elle s’exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. Seule l’amende était sujette à recours dont la voie et le délai étaient mentionnés, à l’exclusion de la mesure d’exécution d’une décision en force.
h. Ces deux dernières décisions des 21 novembre et 6 décembre 2019 ont été contestées par l’intéressée, se prévalant également de la nullité de celle du 29 avril 2010, devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI). Cette juridiction a rejeté le recours d’A______, représentée par un avocat, par jugement du 9 décembre 2020 (JTAPI/1099/2020) et confirmé lesdites décisions.
Selon le TAPI, la décision du 29 avril 2010 était entrée en force et ne pouvait plus être remise en cause par la voie de droit ordinaire, de sorte que les griefs de fond à son encontre n’avaient pas à être examinés. Les décisions des 18 juillet, 16 août, 27 septembre et 6 décembre 2019 étaient des décisions d’exécution de la décision du 29 avril 2010, sauf en tant qu’elles infligeaient une amende à l’intéressée. Cette dernière ne pouvait ainsi pas contester l’ordre de remise prononcé à son encontre en 2010, y compris dans l’hypothèse où son courrier du 6 août 2019 était considéré comme un recours. Elle ne pouvait pas se contenter de rester passive et s’abstenir de donner suite aux injonctions contenues dans les décisions consécutives à celles du 18 juillet 2019, en particulier à celle du 27 septembre 2019. Par ailleurs, elle ne pouvait se réfugier derrière le prétendu ordre du service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV) lui imposant d’installer des clôtures sur sa parcelle, dont l’existence n’était pas démontrée, le courrier adressé par cette autorité à son père le 23 février 2016 ne contenant pas une telle mesure, puisqu’il y était seulement indiqué que l’un de ses collaborateurs allait « contrôler les clôtures » de la parcelle, non pas que celles-ci devaient être posées, étant au surplus précisé que le SCAV n’était pas compétent pour l’autoriser à le faire.
D. a. À la suite du jugement précité, le département a adressé, le 19 mars 2021, au domicile élu de l’intéressée, un courrier recommandé. Elle était invitée à lui fournir, dans un délai de 90 jours dès réception du courrier, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque que la remise en état ordonnée par décision du 29 avril 2010 avait été complètement exécutée. Étaient réservées la décision du département à cet égard ainsi que toutes autres mesures et/ou sanction justifiées par la situation.
b. Par courrier recommandé du 2 juillet 2021, adressé au domicile élu de l’intéressée, le département lui a adressé une amende de CHF 500.- en vertu de l’art. 137 LCI. Elle n’avait donné aucune suite à son courrier du 19 mars 2021, ce qui ne pouvait être toléré sous aucun prétexte et devait être sanctionné. Ledit montant tenait compte de son attitude à ne pas se conformer à son ordre du 29 avril 2010 dans la mesure où les preuves de l’exécution demandées ne lui étaient pas parvenues dans le délai imparti. Un nouveau délai de 30 jours lui était toutefois accordé en vertu des art. 129 ss LCI, pour qu’elle lui fournisse un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la bonne exécution de son ordre. En cas de non-respect de son ordre et/ou sans nouvelles de sa part dans le délai imparti, elle s’exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanction justifiées par la situation. Seule l’amende était sujette à recours dont la voie et le délai étaient mentionnés, à l’exclusion de la mesure d’exécution d’une décision entrée en force.
c. Cette décision du 2 juillet 2021 a été contestée devant le TAPI qui a rejeté le recours d’A______, représentée par un avocat, par jugement du 28 avril 2022 (JTAPI/431/2022).
d. Par décision du 4 avril 2022 (DD 1______), le département a refusé la demande de régularisation I-2______ concernant l’installation d’une clôture pour animaux, sollicitée par le père de l’intéressée.
E. a. À la suite de ce second jugement, le département a annoncé, par courrier du 20 mai 2022 adressé au domicile élu de l’intéressée, qu’il procéderait, le 1er juin 2022, à la visite de la totalité de la parcelle et que sa présence était indispensable.
b. Après ce contrôle, le département a, par courrier recommandé du 29 juillet 2022 adressé à son avocat, invité l’intéressée à se déterminer, dans un délai de 10 jours, au sujet des objets répertoriés sur sa parcelle et identifiés sur une photographie.
c. Aucune suite n’a été donné à ce courrier par l’intéressée.
d. Le 9 septembre 2022, le département a rendu la décision suivante, notifiée au domicile élu d’A______. Après des vérifications d’usage et le constat effectué sur place le 1er juin 2022, il indiquait que la réalisation des éléments énumérés ci-après était soumise à l’obtention d’une autorisation de construire en vertu de l’art. 1 LCI. Toutefois, compte tenu de la situation de la parcelle hors zone à bâtir et partiellement en zone d’assolement, le dépôt d’une telle requête serait superfétatoire, de sorte que les éléments litigieux ne pouvaient être maintenus en l’état.
Par conséquent, le département lui a ordonné de rétablir une situation conforme au droit d’ici au 2 décembre 2022, conformément aux art. 129 ss LCI, en procédant à 31 actes décrits en détail dans son courrier. Les actes précités étaient numérotés. Ils consistaient en la suppression et/ou l’évacuation des éléments suivants, clairement identifiés dans le courrier : un chalet de week-end (cuisine), deux couverts, sept clôtures, des éléments décoratifs (puits, pressoir), une volière, un bâtiment en bois et un container (chèvrerie), un mobile home, une cabane et un container de chantier (paons), un chalet (chèvres, chevaux et ânes), un stockage de tuiles, un stockage d’échafaudages, un stationnement de véhicules (GEN Échafaudage), deux roulottes, un container en métal, deux cabanons de jardin, deux portails et un potager de 200 m2. S’y ajoutait la remise en état du terrain naturel dans son intégralité.
Dans le même délai, il lui était également ordonné de fournir un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la suppression des éléments litigieux.
Il était rappelé à l’intéressée qu’une partie des éléments faisait partie intégrante de la décision en force du 29 avril 2010 (actes nos 1 à 4, 7, 9 à 13, 15, 23 à 27 et 30), que l’autre partie était susceptible de recours (actes nos 5, 6, 14, 16 à 22 et 28 à 30) et qu’à défaut d’avoir exécuté l’intégralité de la décision dans le délai précité, elle s’exposerait à toutes nouvelles mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. Étaient enfin réservées la procédure relative à la sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit ainsi que celle afférente à l’amende du 2 juillet 2021 confirmée par décision judiciaire.
F. a. Par jugement du 11 mai 2023, le TAPI a rejeté le recours formé par l’intéressée contre la décision du 9 septembre 2022 du département et confirmé celle-ci.
Il a écarté la demande d’un transport sur place aux fins de constater l’impact négligeable des objets litigieux sur la parcelle et l’impossibilité d’une exploitation agricole de celle-ci. Considérant que ce second volet était exorbitant au litige, le TAPI disposait des éléments nécessaires et suffisants, notamment les reportages photographiques ainsi que les informations et outils disponibles sur le SITG qui lui permettaient de visualiser la parcelle et les éléments litigieux.
En vertu de l’art. 59 let. b LPA et de la jurisprudence y relative, le TAPI a estimé que pour les éléments déjà appréhendés par la décision, en force, du 29 avril 2010 (à savoir les points 1 à 4, 7, 9 à 15, 23 à 27 et 30), la décision attaquée était une mesure d’exécution non sujette à recours, de sorte que les griefs y relatifs étaient irrecevables. Les objets nos 2 à 4, 8, 11, 12, 19, 23, 25 à 27 et 31 n’étaient pas remis en cause par la recourante, tenue ainsi à leur sujet de faire parvenir au département la preuve univoque de leur mise en conformité, telle que demandée dans la décision litigieuse.
À la lumière des dispositions cantonales et fédérales pertinentes telles que les art. 22 et 16 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), 129 let. e LCI, et du principe de proportionnalité, le TAPI a examiné les mesures non réalisées, restées litigieuses et visées aux chiffres 5, 6, 14, 16 à 18, 20 à 22, 28 et 29 de la décision querellée. Ces mesures concernaient un puit décoratif en pierre (ch. 5), un pressoir décoratif en bois et métal (ch. 6), un container de chantier pour les paons en métal de 12 m2 (ch. 14), le stockage de tuiles (ch. 16), le stockage d’échafaudage d’environ 1'500 m2 (ch. 18), une clôture en métal d’environ 100 m (ch. 17), une roulotte (ch. 20), un container en métal de plain-pied de 18 m2 (ch. 21), un cabanon de jardin en bois de 15 m2 (ch. 22) et deux portails en métal (ch. 28 et 29).
Les quatre premières conditions posées par la jurisprudence concernant la validité d’un ordre de mise en conformité étaient réunies. L’ordre était dirigé contre le perturbateur, à savoir A______, propriétaire de la parcelle concernée. Les constructions et installations litigieuses, sises en zone agricole, ne pouvaient pas bénéficier de la prescription trentenaire. Elles avaient été érigées sans autorisation, ce qui n’était pas contesté. L’autorité intimée n’avait pas créé, par des promesses, des assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne foi. Au contraire, elle avait interpellé dès 2010 la propriétaire à ce sujet. L’argument, selon lequel les animaux vivant sur sa parcelle avaient été « reconnus » par le SCAV ayant demandé la réalisation de certains aménagements contestés pour le bien-être des animaux, avait déjà été examiné et écarté dans le jugement JTAPI/1099/2020 du 9 décembre 2020 ainsi que dans les diverses décisions en force du département. Le SCAV n’était pas l’autorité compétente en matière d’autorisation de construire.
Concernant la question de savoir si l’intérêt privé de l’intéressée pouvait l’emporter sur l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit, le TAPI n’a pas retenu la position de l’intéressée, selon laquelle la démolition n’était pas justifiée vu le faible impact des constructions et installations querellées sur sa parcelle et la nécessité de ces dernières pour la garde et le bien-être des animaux vivant sur celle-ci en vertu des normes de protection des animaux. En effet, les constructions en cause ne constituaient pas des dérogations mineures à l’interdiction d’ériger des constructions en zone agricole et leur impact était important au regard de la protection du paysage. L’intérêt public à la démolition consistait dans le fait de respecter strictement la zone agricole, laquelle faisait régulièrement l’objet de nouvelles constructions non conformes. Seule l’élimination stricte de ces dernières permettait la préservation durable de cette zone. Face à cet intérêt, celui de l’intéressée était un intérêt de convenance personnelle. La garde d’animaux pratiquée en tant que loisir pouvait et devait être menée sur des terrains où cette activité était conforme à la zone. L’intérêt privé de l’intéressée, qui n’était pas agricultrice, à maintenir ces différentes constructions et installations ne saurait l’emporter sur cet intérêt public, étant précisé qu’elle avait placé l’autorité devant le fait accompli. Par ailleurs, l’illicéité de la situation lui avait été signalée en 2010 déjà et celle-ci s’était aggravée depuis lors par l’ajout de nouvelles constructions et installations non conformes à la zone dont certaines (ch. 5, 6, 16 et 18 notamment) n’avaient strictement rien à voir avec la détention d’animaux. Le fait que les constructions litigieuses soient nécessaires au bien-être des animaux ne pouvait l’emporter, pour les raisons précitées, sur la nécessité de préserver la zone agricole. Ceux-ci devraient le cas échéant être détenus ailleurs. Il revenait donc à l’intéressée d’assumer les inconvénients résultant de ses propres choix. Enfin, comme elle le relevait, les installations et constructions en cause étaient facilement démontables et déplaçables de sorte que la mise en œuvre de la décision ne devrait pas engendrer de difficultés particulières, notamment financières. L’ordre de remise en état apparaissait donc proportionné, étant rappelé qu’il convenait de se montrer strict en zone agricole.
Le TAPI a également écarté le grief tiré d’une éventuelle inégalité de traitement. Rien n’indiquait que l’autorité n’avait pas respecté la loi selon une pratique constante, ni qu’elle entendait ne pas la faire respecter à l’avenir. Le département avait d’ailleurs indiqué avoir pris note des informations transmises par l’intéressée et qu’il procéderait aux vérifications utiles.
G. a. Par acte déposé le 12 juin 2023, A______ a recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant à son annulation ainsi qu’à celle de la décision litigieuse concernant tous les objets numérotés, hormis ceux visés sous nos 2, 3, 4, 8, 11, 12, 19, 23, 25 à 27 et 31. Elle demandait que les objets visés sous les autres numéros de la décision querellée restent en l’état et qu’il soit ordonné au département de renoncer à prendre des mesures à leur égard. Elle sollicitait son audition ainsi que celle de son père et de tiers concernant certains faits avancés.
Elle se plaignait d’une violation, par le TAPI, de son droit d’être entendue en raison de son refus de procéder à un transport sur place, à son audition ainsi qu’à celle de son père, et d’une constatation inexacte des faits liés à la présence d’animaux et d’abris qui leur étaient adaptés sans être ancrés au sol. Elle invoquait une violation des art. 24e LAT, 42 et 42b de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1), soulignant que sa parcelle n’était pas propice à l’agriculture, que son père l’avait acquise en 1989 et qu’il y avait d’abord exploité une pépinière et obtenu l’autorisation d’y construire un cabanon, avant d’y créer un lieu d’accueil pour des animaux et de se soumettre aux exigences de l’autorité cantonale compétente en matière de protection des animaux. Il vivait jusqu’en 2010 à proximité, dans la parcelle n° 5’749, acquise aussi en 1989. La position du vétérinaire cantonal et celle du département étaient contradictoires dans la mesure où elles exigeaient respectivement des clôtures et leur suppression, sous peine d’amende. La remise de la parcelle litigieuse dans un état propice à l’agriculture pourrait coûter jusqu’à dix fois sa valeur, la meilleure solution étant de changer son affectation pour la rendre conforme à la détention d’animaux. D’ailleurs, à ce sujet, elle participait au projet d’une association visant à créer une volière pour des aigles sur sa parcelle, acceptée par l’exécutif de la commune et en cours d’examen par l’OAC. Vu la « piètre qualité » de sa parcelle pour des activités agricoles en raison de la présence d’arbres et du terrain, par endroits caillouteux, en pente, l’autorité communale envisageait de procéder à un échange entre deux parcelles de manière à classer sa parcelle en zone de verdure et une autre sise en zone 5 en zone agricole, ce qui était en cours de validation auprès de l’office de l’urbanisme. La réalisation de ce projet aboutirait à la suppression des objets nos 16, 17, 18 et 19. L’absence de la prise en compte de ce projet par le département et par le TAPI, faute de l’avoir entendue elle et son père, entraînait une violation du principe de la bonne foi.
Elle développait aussi une argumentation fondée sur la réglementation fédérale en matière de protection des animaux, considérant que la suppression et l’évacuation des objets litigieux en constitueraient une violation car contraires au bien-être des animaux. Ceux-ci vivaient sur sa parcelle depuis 1991 avec l’aval du SCAV dont les exigences avaient toujours été suivies, notamment s’agissant des abris (objets nos 7, 9, 10, 13, 14 et 15) et des clôtures (objets nos 17, 28, 29 et 30), de sorte qu’un rétablissement d’une situation conforme au droit ne pouvait pas être ordonné, sous peine de violer la sécurité du droit. Une affectation à la zone agricole n’était au surplus pas possible en raison de la forêt située sur les abords de la parcelle, du chemin la traversant et des nombreux arbres l’empiétant. La décision litigieuse violait le principe de la proportionnalité et de l’intérêt public et consacrait un abus du pouvoir d’appréciation conféré au département par l’art. 129 LCI, les animaux perdant leur abri sur sa parcelle qui ne pouvait cependant pas servir à l’agriculture. La protection des animaux était aussi un intérêt public que le TAPI aurait dû prendre en compte, sans se limiter à celle de la forêt motivée, à tort selon elle, par la possibilité, prévue à l’art. 8 al. 1 let. a de la loi sur les forêts du 20 mai 1999 (LForêts - M 5 10), de renoncer à une compensation du défrichement pour les surfaces agricoles conquises au fil du temps par la forêt. Les arbres de sa parelle ne pouvaient ainsi pas être abattus, ce qui y rendait irréalisable une exploitation agricole. Cet élément n’avait à tort pas été pris en compte par le TAPI, en violation du principe de la proportionnalité.
Le principe de la bonne foi avait également été violé du fait de ses contacts réguliers au cours des nombreuses années écoulées avec le SCAV, compétent en matière de protection des animaux, de sorte qu’elle ne pouvait pas se rendre compte que les indications de cette autorité contrevenaient à la LCI, alors qu’elle risquait de subir un préjudice important, à savoir la perte de ses animaux, sans que la législation n’ait entre-temps changé. Le TAPI aurait ainsi dû annuler la décision litigieuse. Elle se prévalait aussi d’une violation de l’égalité de traitement compte tenu de quatre autres parcelles sises en zone agricole, dont l’une adjacente à la sienne et les autres situées dans d’autres communes, sur lesquelles se trouvaient aussi des cabanons, barrières et autres objets, ce qui reflétait une pratique n’appliquant pas strictement les art. 16 et 16a LAT régissant la zone agricole.
b. Le département a conclu au rejet du recours.
c. La recourante a ensuite maintenu sa position et produit des photographies, soulignant l’utilité des arbres existants sur sa parcelle pour les animaux, en particulier en cas de forte chaleur, qu’il ne convenait ainsi pas d’abattre. Elle ne percevait pas de contradiction entre l’élevage d’animaux et la préservation d’un terrain agricole. La décision de 2010 lui signalant l’illicéité de la situation ne lui avait pas été notifiée car elle ne l’avait jamais reçue du fait de son expulsion du logement qu’elle avait occupé au chemin E______ ______. Elle contestait les constats du département effectués avant et après 2010.
d. Puis les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 ‑ LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
La recourante sollicite, devant la chambre administrative, son audition ainsi que celles de son père, de la présidente d’une association veillant à la protection d’équidés et d’un tiers en lien avec le projet visant la volière destinée à des aigles. Elle se plaint en outre du refus du TAPI qui n’a pas procédé à un transport sur place ni entendu son père et elle-même.
2.1 Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1).
2.2 En l’espèce, d’une part, la chambre de céans renonce aux actes d’instruction précités requis par la recourante. En effet, outre les motifs développés plus bas, le dossier comporte tous les éléments utiles pour juger de l’état actuel de la parcelle, notamment grâce à la photographie détaillant tous les éléments litigieux numérotés dans la décision litigieuse. Par ailleurs, la manière dont la recourante s’occupe des animaux, le projet de volière pour les aigles et les activités menées par son père sur la parcelle ne sont pas des éléments déterminants pour l’issue du litige.
D’autre part et pour ces mêmes raisons, le TAPI n’a pas violé le droit d’être entendue de la recourante en refusant de procéder aux auditions sollicitées devant lui et au transport sur place.
L’objet du litige a été dûment circonscrit par le jugement querellé, en ce sens qu’il porte sur les objets nos 5, 6, 14, 16 à 18, 20 à 22, 28 et 29, à l’exclusion de ceux visés par la décision du 29 avril 2010 dûment entrée en force comme l’a déjà admis le TAPI dans son jugement du 9 décembre 2020 (JTAPI/1099/2020), devenu définitif faute d’avoir été contesté devant la chambre administrative. Ainsi, les griefs relatifs à cette décision de 2010 ne sont en l’espèce pas recevables, étant précisé que celui tiré d’une éventuelle absence de notification de celle-ci a déjà été examiné sous l’angle de la nullité dans ledit jugement de 2020 et écarté.
La recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits en ce qui concerne la présence de plusieurs animaux différents sur sa parcelle et de leurs besoins, notamment pour s’abriter. Or, l’autorité établit les faits d’office en vertu de l’art. 19 LPA, en se focalisant sur les faits pertinents eu égard à l’objet du litige. Le fait que le TAPI n’a pas jugé utile d’examiner les griefs liés à la protection des animaux n’est aucunement critiquable, dans la mesure où la décision litigieuse porte sur une question de remise en état en application du droit de l’aménagement du territoire et du droit des constructions. En outre, si la protection des animaux est essentielle aux yeux de la recourante, cela ne signifie pas encore qu’elle doive l’emporter sur les autres intérêts publics défendus par la réglementation fédérale en matière d’aménagement du territoire, comme cela sera développé plus bas. Ce grief est donc rejeté.
Seul demeure litigieux l’ordre de remise en état, prononcé le 9 septembre 2022, concernant les objets précités qui servent, selon la recourante, à assurer la garde d’animaux à titre de loisirs, en conformité avec les règles applicables à la protection des animaux. Il n’est pas contesté que ces objets sont situés en zone agricole, dans une surface d’assolement et qu’ils ont été érigés sans autorisation du département, étant précisé que le SCAV n’est pas l’autorité compétente pour délivrer les autorisations de construire qui sont du ressort du département (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LCI).
5.1 Selon l’art. 129 let. e LCI, dans les limites des dispositions de l’art. 130 LCI, le département peut ordonner, à l’égard des constructions, des installations ou d’autres choses, la remise en état. L’art. 130 LCI dispose que ces mesures peuvent être ordonnées par le département lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux prescriptions de la présente loi, des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires. Les propriétaires doivent se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). À teneur de l’art. 132 LCI, le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu’il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu‘il n’invoque l’urgence (al. 1). Ces mesures sont dispensées de la procédure d’autorisation (al. 2 phr. 1).
Selon la jurisprudence relative au droit applicable en matière d'ordre de remise en état ou de procédure de régularisation, la légalité des ouvrages litigieux s'examine en principe au moment où les travaux ont été effectués. Toutefois, le droit en vigueur au moment où l'autorité statue s'applique s'il est plus favorable à la partie recourante et permet, contrairement à l'ancien, la délivrance de l'autorisation (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1 ; 139 II 263 consid. 6 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.1).
5.2 Selon l’art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1). Pour qu’une autorisation hors de la zone à bâtir soit délivrée, la construction ou l’installation doit y être conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) ou alternativement remplir les conditions des exceptions prévues aux art. 24 ss LAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_79/2020 du 22 octobre 2020 consid. 3.1).
5.3 La recourante ne soutient, à raison, pas que les objets litigieux répondent, ou eussent à l’époque répondu, à une affectation conforme à la zone agricole.
5.3.1 En effet, conformément à l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique ; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a), et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (let. b). L’art. 16 al. 2 LAT précise qu’il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue.
Les constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole sont réglées à l’art. 16a LAT. Hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité est liée à la nécessité : la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (ATF 132 II 10 consid. 2.4), la volonté du législateur fédéral étant de limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation agricole afin de garantir que la zone agricole demeure une zone non constructible (ATF 133 II 370 consid. 4.2 ; 129 II 413 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 4.2).
En droit genevois, la zone agricole est réglée à l’art. 20 LaLAT. Elle est destinée à l’exploitation agricole ou horticole (art. 20 al. 1 phr. 1 LaLAT). Afin de garantir les surfaces d’assolement au sens de la législation fédérale sur l’aménagement du territoire, le département veille à ce que les terres propices à l’agriculture ne soient pas affectées à un usage autre que l’exploitation agricole ou horticole et, sur préavis de l’office cantonal de l’agriculture et de la nature, prend les mesures de sauvegarde à cet effet (art. 20 al. 3 LaLAT). Seules sont, sous réserve d’autres conditions, autorisées en zone agricole, les constructions et installations destinées durablement à l’exploitation agricole ou horticole et aux personnes l’exerçant à titre principal (art. 20 al. 1 let. a LaLAT).
Il va de soi que les objets litigieux sis sur la parcelle de la recourante ne servent ni à une exploitation agricole ou horticole ni à l’approvisionnement du pays.
5.3.2 La recourante n’invoque, à juste titre, pas non plus l’art. 16abis LAT, en vigueur dès le 1er mai 2014, qui dispose que les constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l’affectation de la zone (agricole) et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural, à certaines conditions. Une telle entreprise agricole fait, de toute évidence, défaut en l’espèce, la recourante ne détenant pas que des chevaux.
Par ailleurs, la parcelle de la recourante étant comprise dans une surface d’assolement, l’intérêt public à la préservation de bonnes terres pour l’agriculture est primordial au regard de l’art. 34 al. 4 let. b OAT, applicable par renvoi de l’art. 34b al. 6 OAT, selon lequel une autorisation ne peut être délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu. À cet égard, selon MUGGLI (Rudolf MUGGLI in Commentaire pratique LAT : construire hors zone à bâtir, 2017, n. 23 ad art. 16abis LAT), les critères déterminants sont les buts et principes de l’aménagement du territoire comme ceux consistant, par exemple, à préserver le paysage (art. 3 al. 2 LAT) et à réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes terres (art. 3 al. 2 let. a LAT). Même si l’implantation d’une construction destinée à la détention de chevaux à un endroit déterminé se justifie objectivement, il se peut que des intérêts prépondérants s’y opposent. L’OAT exige, tant pour les constructions conformes à l’affectation de la zone agricole que pour les dérogations hors de la zone à bâtir, une pesée globale des intérêts en présence, qui peut, le cas échéant, conduire au refus de l’autorisation requise.
5.4 Parmi les autorisations dérogatoires prévues aux art. 24 à 24e LAT, seul entre ici en compte l’art. 24e LAT invoqué par la recourante. Cette disposition concerne la détention d’animaux à titre de loisir, régie de septembre 2007 à avril 2014 par l’ancien art. 24d al. 1bis LAT dans une teneur similaire à l’art. 24e al. 1 LAT.
5.4.1 En vertu de l’art. 24e LAT, en vigueur dès le 1er mai 2014, des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions respectueuses (al. 1). Dans le cadre de l’al. 1, de nouvelles installations extérieures sont autorisées à certaines conditions précisées dans cette disposition, notamment la détention convenable des animaux (al. 2). Cette norme est complétée par l’art. 42b OAT dont l’al. 1 dispose que la transformation destinée à la détention d’animaux à titre de loisir est assimilée à un agrandissement de l’utilisation à des fins d’habitation du bâtiment d’habitation situé à proximité.
Par ailleurs, une dérogation au sens de l’art. 24e LAT doit remplir des conditions générales, dont celles de l’art. 43a OAT qui sont proches de celles de l’art. 24d al. 3 LAT, l’idée étant d’ancrer partout l’exigence d’une pesée des intérêts en présence (art. 24d al. 3 let. e LAT et art. 43a let. e OAT). Il existe d’autres conditions générales ancrées à l’art. 43a OAT, comme celle de sa let. a. Les constructions qui sont encore susceptibles de servir à l’agriculture ou à un autre usage nécessitant qu’elles soient implantées en zone de non-bâtir, ne peuvent être réaffectées à un usage non conforme à l’affectation de la zone, les dérogations ne pouvant avoir pour effet de priver l’agriculture de constructions utiles (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 30 et 31 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24e et 37a LAT).
5.4.2 L’art. 24e LAT fait partie des dispositions dérogatoires visant à gérer les conséquences des mutations structurelles affectant l’agriculture : les bâtiments d’exploitation devenus sans utilité pour l’agriculture doivent pouvoir être, dans un cadre strictement défini, transformés et réaffectés en vue d’y détenir des animaux à titre de loisir (« recyclage des bâtiments » ; Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 5 ad art. 24e LAT). Selon cet auteur et du point de vue du droit constitutionnel, le fait que l’art. 24e LAT permette d’enfreindre ponctuellement le principe de séparation entre zones à bâtir et zones de non-bâtir au profit de certains groupes de population ou de certaines activités de loisirs apparaît problématique, peu réfléchi et propre à favoriser le mitage du territoire. Eu égard aux conditions strictes qui cadre l’application de l’art. 24e LAT, ses incidences sur le territoire devraient rester limitées, une des règles importantes consistant à n’admettre que les installations nécessaires à une détention convenable des animaux, et non celles qui servent uniquement à des activités exercées à titre de loisir avec les animaux (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 6 ad art. 24e LAT).
Parmi les conditions d’application de l’art. 24e LAT figure celle de concerner des bâtiments et parties de bâtiments existants inhabités et conformes au droit en vigueur. La détention d’animaux à titre de loisir dans des bâtiments d’exploitation désaffectés doit être liée à un usage d’habitation au sens de l’art. 42b al. 2 OAT. Cela présuppose que le bâtiment à transformer soit géographiquement proche des logements concernés. La distance géographique admissible ne saurait dépasser celle qui peut être parcourue à pied en quelques minutes (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 8 et 10 ad art. 24e LAT). Comme les exceptions prévues par l’art. 24e LAT visent à ce que les bâtiments agricoles devenus sans utilité puissent continuer d’être utilisés, les nouvelles constructions ne sont pas admissibles. Il n’est possible de déroger à cette règle que si une détention convenable des animaux requiert objectivement des installations extérieures qui n’existent pas encore et ne peuvent être obtenues en réaménageant des installations existantes (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 16 ad art. 24e LAT). Par ailleurs, l'affectation d'un bâtiment inoccupé à la garde d'animaux à titre de loisir par les occupants d'une habitation proche, ainsi que l'imputabilité aux possibilités d'agrandissement réservées à l'habitation, doivent être clairement indiquées dans l'autorisation et inscrites au registre foncier (arrêt du Tribunal fédéral 1C_79/2020 du 22 octobre 2020 consid. 3.1).
5.4.3 MUGGLI rappelle que les buts de la Constitution en matière d’aménagement du territoire interdisent de saper le principe de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire par des privilèges ponctuels prenant la forme de possibilités de construire hors des zones à bâtir. Tout ce qui apparaît digne d’être encouragé ne doit pas forcément pouvoir bénéficier d’une autorisation exceptionnelle de construire hors de la zone à bâtir comme celles que le législateur a par exemple tout de même prévues, dans un cadre restreint, à l’art. 24e LAT (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 45 ad Remarques préliminaires relatives aux art. 16 à 16b LAT).
Observant l’évolution législative conduisant à intégrer dans la loi, comme motifs de dérogation particuliers, la détention d’animaux à titre de loisir (ancien art. 24d al. 1bis LAT, reporté à l’art. 24e LAT), MUGGLI souligne que l’agriculture peut, à la différence des activités de loisir, se prévaloir de dispositions d’encouragement de rang constitutionnel et que le revers de ces développements législatifs est qu’ils contreviennent à un développement rationnel du milieu bâti et que l’agriculture productrice est concurrencée par des activités non conformes à l’affectation de la zone agricole (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 10 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24e et 37a LAT). Outre la pression sur les activités basées sur l’exploitation du sol, l’élargissement des possibilités de construire hors de la zone à bâtir entraîne un mitage accru des surfaces non bâties. Chaque construction développant une dynamique propre se trouve confrontée, au fil du temps, à voir son équipement adapté. La somme de ces modifications, généralement modestes, remet en question le principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire (Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 29 ibidem). Les buts et principes de l’aménagement du territoire, en particulier le principe de séparation entes les parties constructibles et non constructibles du territoire, revêtent une importance centrale dans l’interprétation des art. 24 à 24e LAT (n. 34 ibidem).
5.4.4 En l’espèce, la recourante ne peut pas être mise au bénéfice d’une autorisation dérogatoire fondée sur l’art. 24e LAT. En effet, d’une part, les objets litigieux, notamment des containers, un cabanon de jardin et une roulotte, ne constituent, à l’évidence, pas un bâtiment - ou partie de bâtiment - existant pouvant être sujet à des travaux de transformation au sens de l’art. 24e LAT, ce d’autant plus qu’ils n’ont jamais été autorisés.
D’autre part, la recourante habite actuellement au Lignon tandis que sa parcelle se trouve à C______. Elle explique avoir été expulsée du logement qu’elle occupait au chemin E______ , situé à proximité de la parcelle en cause, dans son argumentation relative à l’absence de notification de la décision du 29 avril 2010, indiquant au département, dès août 2019, une adresse située en ville de G, au chemin F______ . Elle précise en outre que depuis 2010, son père, qui se serait dans le passé aussi occupé des animaux sur sa parcelle, n’habite plus sur la parcelle n° 5’749, sise au chemin E ______. Dans ces circonstances, vu l’éloignement entre le logement actuel de la recourante et la parcelle en cause, l’hypothèse prévue à l’art. 42b al. 1 OAT, assimilant la transformation destinée à la détention d’animaux à titre de loisir à un agrandissement de l’utilisation du bâtiment d’habitation situé à proximité, ne trouve pas application. Le fait qu’une telle proximité ait pu exister dans le passé est sans incidence sur le présent litige, faute d’autorisation accordée à ce titre.
Par ailleurs, les injonctions du SCAV ont trait à la protection des animaux, prise certes en compte par l’art. 24e LAT, sans toutefois que cela ne change rien à la compétence du département en matière d’autorisation de construire (art. 1 et 2 LCI). Il n’y a ainsi pas de contradiction entre les ordres émanant de ces deux autorités, l’une veillant au bien-être des animaux et l’autre à la mise en œuvre des règles visant une utilisation judicieuse et mesurée du sol (art. 75 al. 1 Cst.).
Enfin, malgré les considérations de la recourante sur l’opportunité de déclasser son terrain impropre selon elle à l’agriculture, il n’en demeure pas moins que celui-ci se trouve en zone agricole et dans une surface d’assolement adoptée il y a deux ans seulement. Cela souligne l’importance centrale que revêt l’intérêt public de préserver les surfaces de bonnes terres en faveur de l’agriculture et de l’approvisionnement du pays, par rapport à d’éventuels autres intérêts tels que celui de la protection des animaux avancé par la recourante. Le déplacement des animaux dans une autre parcelle adaptée semble en outre être envisageable compte tenu du projet associatif et des démarches y relatives des autorités communales et cantonales, cités par la recourante. Celle-ci perd également de vue que le changement d’affectation d’une zone est soumis à une procédure légale impliquant la prise en compte d’intérêts publics divers, et ce indépendamment de son appréciation personnelle. Par conséquent, les objets litigieux contreviennent aux dispositions précitées en matière d’aménagement du territoire et de police des constructions et ne peuvent donc pas être autorisés.
5.5 Selon la jurisprudence, lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel ; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et les références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.1 et les références citées ; 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1 ; 1C_109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_582/2021 précité consid. 6.1). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi. C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées illégalement en zone agricole doivent être supprimées, à moins que – à titre exceptionnel – l'écart constaté par rapport à ce qu'admet le droit se révèle mineur et qu'une remise en état ne soit pas dans l'intérêt public (ATF 136 II 359 consid. 6 ; 132 II 21 consid. 6 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_582/2021 précité consid. 6.1 et les références citées).
5.5.1 L'autorité peut, de jurisprudence constante, renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6 ; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 3.1).
Quant aux coûts de la remise en état, le montant important n'est pas à lui seul décisif (arrêts du Tribunal fédéral 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.2 qui concernait une remise en état pour un montant de l'ordre de 200'000 francs ; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 qui concernait une remise en état pour un montant estimé à 300'000 francs). L'intérêt purement économique de la partie recourante ne saurait dès lors avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit, les règles relatives à la séparation entre les zones bâties et non bâties répondant à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 5.2).
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à l'application correcte du droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_53/2022 du 15 mai 2023 consid. 4.1.3 ; 1C_418/2021 précité consid. 3.1). Ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi que celui qui a lui-même agi conformément à ce principe (ATF 136 II 359 consid. 7 ; Rudolf MUGGLI, op. cit., n. 36 ad Remarques préliminaires art. 24 à 24e et 37a LAT).
5.5.2 A l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après 30 ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, s'il peut certes être tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental en matière d'aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti et non bâti, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et 5.6 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_53/2022 précité consid. 4.1.2).
5.5.3 Compte tenu de la jurisprudence fédérale précitée excluant l’application de la prescription trentenaire hors de la zone à bâtir, la chambre administrative a, dans l’ATA/225/2023 du 7 mars 2023, jugé qu’un ordre de remise en état est désormais soumis à quatre conditions cumulatives : 1) l’ordre doit être dirigé contre le perturbateur ; 2) les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation ; 3) l’autorité ne doit pas avoir créé chez l’administré concerné, que ce soit par des promesses, par des infractions, des assurances ou encore un comportement des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne foi ; 4) l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (consid. 3b).
5.5.4 En l’espèce, les installations litigieuses sont illicites pour les raisons susmentionnées, de sorte qu’il n’y a, dans les circonstances de la présente affaire, aucune chance pour que la garde d’animaux à titre de loisirs en zone agricole, sollicitée par la recourante, puisse être autorisée. Vu le nombre des objets illicites répertoriés par le département dans sa décision et la photographie y relative, ainsi que leur impact sur la parcelle, l’écart par rapport à la situation légalement admise ne peut être qualifié de mineur. L’ordre de remise en état est dirigé contre la propriétaire de la parcelle en cause. Comme celle-ci se trouve en zone agricole, la prescription trentenaire ne s’applique pas au regard de la jurisprudence fédérale précitée et de l’importance du principe de séparation des parties constructibles et inconstructibles. Ainsi, l’écoulement du temps ne permet pas de guérir les irrégularités des installations litigieuses. La recourante ne peut pas non plus se prévaloir du principe de la bonne foi, dans la mesure où l’intervention du SCAV se limitait à examiner le bien-être et les conditions de vie des animaux, et non à décider de questions relatives aux autorisations de construire. En effet, le fait que la construction de certains objets, tels que des abris, soit nécessaire à la protection des animaux n’implique pas d’emblée qu’elle soit autorisée sous l’angle du droit de l’aménagement du territoire. Il s’agit de deux volets différents, nécessaires à la garde d’animaux à titre de loisirs, qui relèvent de la compétence de deux autorités différentes comme déjà indiqué plus haut.
Par ailleurs et conformément à la jurisprudence précitée, la question du coût de la remise en état n’est in casu pas un élément décisif dans la mesure où la parcelle de la recourante se trouve non seulement en zone agricole mais également dans une surface d’assolement, eu égard à l’importance du principe cardinal de séparation des parties constructibles et inconstructibles qui doit être strictement respecté, en particulier lorsque les conditions des exceptions prévues aux art. 24 ss LAT ne sont pas réalisées, et à l’objectif de la zone agricole tendant à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme (art. 16 al. 1 LAT). À cela s’ajoute, comme l’a relevé le TAPI, que les installations en cause sont facilement démontables et déplaçables sans que cela ne génère des difficultés particulières, notamment financières, étant précisé que la recourante admet que les objets litigieux servant d’abris aux animaux ne sont pas ancrés au sol. En plaçant les autorités devant le fait accompli, à savoir la présence d’animaux sur une parcelle classée en zone agricole sans être au bénéfice d’une autorisation, la recourante devait s’attendre à une intervention de l’autorité privilégiant les intérêts publics par rapport à son intérêt personnel à s’occuper des animaux, à titre de loisirs, sur un terrain lui appartenant mais sis en zone agricole. Les intérêts publics ici mis en cause par les objets litigieux, déjà évoqués, sont primordiaux comme le souligne le Tribunal fédéral et l’auteur précité dans la mesure où la parcelle de la recourante se trouve en zone agricole, par définition inconstructible. C’est donc à raison que la pesée des intérêts effectuée par le TAPI fait primer l’intérêt public à faire respecter strictement la zone agricole sur l’intérêt privé de la recourante à s’occuper d’animaux à titre de loisirs sur sa parcelle et qu’il conclut que ceux-ci devront être détenus ailleurs, la recourante devant assumer les inconvénients résultant de ses propres actes. Par conséquent, le grief tiré d’une violation du principe de la proportionnalité doit être rejeté.
5.5.5 Enfin, le grief tiré d’une inégalité de traitement, fondé sur l’éventuelle existence d’autres cas qui seraient similaires à la situation de la recourante, doit être écarté pour les motifs indiqués dans le jugement querellé exposant correctement les normes et jurisprudences topiques. En effet, outre l’absence d’une pratique constante selon laquelle le département ne veillerait plus à faire respecter les règles applicables à la zone agricole, le département explique, à nouveau devant la chambre de céans, qu’il a pris note des informations qui lui avaient été communiquées par la recourante et qu’il procédera aux vérifications utiles à ce sujet. Par conséquent, le recours doit être rejeté, le jugement et la décision litigieuse étant confirmés.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 juin 2023 par A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 11 mai 2023 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1’000.- à la charge de Madame A______ ;
dit qu’il ne sera pas perçu d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Madame A______, au département du territoire - OAC, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu'à l'office fédéral du développement territorial.
Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Christian COQUOZ, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. HÜSLER ENZ
la présidente siégeant :
F. PAYOT ZEN-RUFFINEN
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :