POUVOIR JUDICIAIRE
A/1186/2022-EXPLOI ATA/825/2022
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 19 août 2022
1ère section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Michael Lavergnat, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR
EN FAIT
B______ est notamment propriétaire du café-restaurant D______(ci-après : l'établissement), à l'adresse ______ à Genève, ouvert en 1997.
M. A______ est depuis 2017 l'exploitant du D______, aux termes d'une autorisation délivrée le 3 octobre 2017 par le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN).
Le 30 juillet 2021 à 22h05, un bruit de musique excessif avait été constaté au sein de l'établissement et à l'extérieur de celui-ci, un haut-parleur étant orienté en direction de la terrasse. Le responsable de l'établissement avait alors été enjoint de baisser le volume de la musique.
Le 18 août 2021 à 19h45, les agents de police avaient constaté un bruit de musique audible à une dizaine de mètres de l'établissement et, une fois sur place, qu'un DJ mixait sur la terrasse avec un haut-parleur tourné en direction de l'extérieur. À leur demande, le responsable avait fait baisser le volume de la musique et retourner l'enceinte à l'intérieur de l'établissement. Les vérifications d'usage qui s'en étaient suivies avaient eu lieu dans une ambiance houleuse.
Le 28 août 2021 à 22h30, lors d'un passage auprès des établissements situés ______, les agents avaient entendu de la musique à plusieurs mètres de l'établissement et constaté qu'un haut-parleur était orienté en direction de la terrasse. Ils avaient demandé au responsable de faire le nécessaire pour que la musique ne soit plus audible depuis le domaine public.
Le 15 février 2022, M. A______ a déposé auprès de la PCTN une demande de dérogation à l'horaire d'exploitation maximal du D______ pour le premier trimestre 2022 (janvier à mars), visant un horaire de fermeture de l'établissement à 2h00 du dimanche au jeudi et à 4h00 le vendredi et le samedi.
Le même jour, M. A______ a également déposé auprès de la PCTN une requête en autorisation d'organiser une animation au sein de l'établissement pour le premier trimestre 2022 (janvier à mars), visant la diffusion de musique enregistrée et/ou live.
Par courriers des 19 janvier, 28 janvier et 7 février 2022, la PCTN a sanctionné M. A______ pour diverses infractions à la suite de rapports établis par la police. Plusieurs infractions à l’art. 24 al. 2 LRDBHD, soit « inconvénients graves pour le voisinage » et à l'art. 36 LRDBHD, « non-respect des conditions de l’autorisation d’animation », avaient été commises.
Ces trois décisions ont fait l'objet de recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), enregistrés sous les numéros de cause A/574/2022, A/577/2022 et A/578/2022.
Elle a retenu que l'établissement avait été exploité de manière à causer des inconvénients pour le voisinage à trois reprises les 30 juillet, 18 et 28 août 2021 et qu'une animation non conforme à l'autorisation délivrée avait été organisée le 18 août 2021. Compte tenu d'antécédents en 2019 et 2020, elle a infligé à M. A______ une amende administrative de CHF 1'665.-.
M. A______ a également recouru contre cette décision (cause A/1188/2022).
Par deux courriers du 24 février 2022, la PCTN a fait part à M. A______ de son intention de rejeter sa requête en autorisation d'animation musicale, respectivement sa demande de dérogation à l'horaire d'exploitation maximal, en raison des infractions à la LRDBHD et au règlement d'exécution de la loi sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement du 28 octobre 2015 (RRDBHD - I 2 22.01) pour lesquelles il avait été sanctionné moins de douze mois auparavant. L'intéressé était toutefois invité à faire valoir ses observations.
Le 22 mars 2022, M. A______ a persisté à solliciter la délivrance des autorisations concernées, estimant qu'il était disproportionné de statuer sur la base d'infractions non renseignées, contestées judiciairement et dont l'impact sur l'ordre public semblait inexistant.
Il a joint à son courrier une nouvelle requête en autorisation d'organiser une animation musicale et une nouvelle demande de dérogation à l'horaire d'exploitation maximal portant sur le second trimestre 2022.
b. Le même jour, la PCTN a rendu une seconde décision rejetant la requête déposée le 15 février 2022 en vue de l'obtention d'une autorisation d'animation musicale au sein de l'établissement à l'enseigne « D______», au motif que quatre infractions à la LRDBHD avaient été commises dans les huit mois précédant le dépôt de la requête.
c. La motivation des deux décisions était identique, indiquant que la dérogation pouvait être refusée en cas d'infraction à la LRDBHD ou au RRDBHD dans les douze mois précédant le dépôt de la requête. En l'occurrence, trois infractions à l'art. 24 al. 2 LRDBHD (inconvénients graves pour le voisinage) et une infraction à l'art. 36 al. 2 LRDBHD (non-respect des conditions de l'autorisation d'animation) avaient été commises les 30 juillet, 18 août et 28 août 2021.
Il avait contesté et contestait toujours les quatre infractions qui lui étaient reprochées, en particulier que son établissement eut été exploité de manière à causer des inconvénients pour le voisinage, dès lors que les lieux étaient composés quasi-exclusivement de bureaux, fermés aux heures des constats. Par ailleurs, il n'avait pas été question d'animation musicale car le niveau sonore n'était pas suffisant ; il ne s'était agi que d'un bruit de fond. Le DJ, bien qu'à l'extérieur, diffusait son set à l'intérieur, par le biais d'appareils reproducteurs de son et de haut-parleurs. Il n'avait donc pas organisé une animation musicale en terrasse, dès lors que la musique était émise depuis l'intérieur, pour l'intérieur.
C'était sans réelle motivation et sans pesée des intérêts que la PCTN avait rendu les décisions querellées, lesquelles entraînaient des effets catastrophiques pour lui et son établissement. Après la crise sanitaire ayant durement touché la profession et à l'arrivée des beaux jours, ces décisions les privaient de toute chance de sortir des difficultés financières qu'ils rencontraient et risquaient de leur faire perdre leur clientèle.
Les décisions entreprises se fondaient sur un état de fait lacunaire et contesté, des infractions non établies en l'état, qui faisaient l'objet d'un recours pendant devant la chambre administrative. La PCTN avait refusé d'instruire des faits pertinents, notamment en n'entendant pas les agents de police ayant procédé aux contrôles, avait violé le principe de proportionnalité et avait abusé de son pouvoir d'appréciation en faisait preuve d'une sévérité et d'une rigueur injustifiées, donnant l'impression d'une volonté de passer en force outre ses droits, choisissant par avance d'ignorer ce que pourrait décider la chambre administrative.
Les mesures superprovisionnelles ont été refusées par la chambre de céans le 14 avril 2022.
Le 4 mai 2022, la PCTN a conclu au rejet de la demande d’octroi de mesures provisionnelles.
Dans sa réplique sur mesures provisionnelles, le recourant a produit les onze autorisations d’animation musicale et neuf dérogations d’horaire d’ouverture obtenues, depuis le 1er janvier 2019, les dernières pour le dernier trimestre 2021. Il persistait dans ses conclusions.
Par décision du 18 mai 2022, la présidence de la chambre administrative a refusé d'octroyer les mesures provisionnelles sollicitées.
Le 17 mai 2022, la PCTN s'est déterminée sur le fond, concluant au rejet du recours et à la confirmation des deux décisions du 11 avril 2022.
Compte tenu du nombre d'infractions commises et de leur réitération moins de douze mois précédant le dépôt des requêtes, l'autorité intimée était fondée, en application des art. 33 al. 11 et 35 al. 17 RRDBHD, à rejeter les deux demandes du recourant. Elle n'avait ainsi pas commis de violation du droit, ni du droit d'être entendu du recourant en n'entendant pas les agents de police, dont les rapports établissaient les faits de manière complète.
Les éléments déterminants dans la présente procédure résidaient dans le fait que la musique diffusée par l'établissement était audible depuis l'extérieur à un volume excessif – la diffusion de musique vers l'extérieur d'un établissement public étant, de par sa nature, un acte susceptible d'engendrer des inconvénients pour le voisinage – mais également par la présence injustifiée et non conforme à l'autorisation d'animation délivrée d'un DJ sur la terrasse de l'établissement.
Le recourant n'avait pas apporté d'élément pertinent susceptible de remettre en cause les constatations figurant dans les trois rapports de police dressés par des agents différents et assermentés, de sorte que les faits qui lui étaient reprochés et les infractions retenues devaient être tenus pour établis.
Enfin, elle n'avait ni violé le principe de proportionnalité, ni commis d'abus de son pouvoir d'appréciation. Les actes attaqués étaient des décisions de rejet d'autorisation et non des sanctions ou mesures, de sorte qu'il n'y avait pas lieu, comme le soutenait le recourant, de chercher s'il existait des moyens moins coercitifs pour parvenir au résultat escompté, soit le maintien de l'ordre public. Par ailleurs, de jurisprudence constante, l'autorité n'était pas tenue d'attendre l'entrée en force des décisions de sanction prononcées à la suite de rapports d'infractions à la LRDBHD. En l'occurrence, elle n'avait pas eu d'autre choix que de rejeter les deux demandes du recourant, sur la base des formulations potestatives des dispositions applicables.
Il n'était pas un délinquant multirécidiviste mais un exploitant responsable qui s'efforçait de diriger son établissement de manière attractive et concurrentielle tout en respectant les lois et le voisinage. Il regrettait que la PCTN, alors que la profession était en crise, ait décidé de prôner l'intransigeance et l'absence de dialogue. Celle-ci avait reconduit son refus pour le trimestre suivant tout en refusant une entrevue pour essayer de régler la problématique.
La prolongation des horaires d'exploitation n'était pas en lien de causalité avec les troubles à l'ordre public. Le procédé de la PCTN ne poursuivait ainsi pas un but préventif de lutte contre les troubles à l'ordre public, mais bien la recherche d’une dimension punitive venant se superposer à l'amende déjà prononcée. Il subissait la triple peine de l'amende, du refus d'animation musicale et du refus d'extension de l'horaire. En tout état, le refus de prolonger l'horaire d'exploitation n'était pas apte à atteindre le but recherché de la cessation des animations musicales litigieuses.
EN DROIT
La question de la recevabilité d’un seul acte de recours contre deux décisions distinctes, rejetant des requêtes distinctes, mais dont le refus est fondé sur les mêmes faits souffrira de rester indécise compte tenu de ce qui suit.
Le présent litige porte sur le refus de la PCTN de délivrer au recourant une autorisation de dérogation aux horaires d'exploitation de son établissement, respectivement une autorisation d'organiser des animations musicales durant le premier trimestre 2022.
a. Selon l’art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir non seulement les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a), mais aussi toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. b).
La jurisprudence a précisé que les lettres a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance (ATA/286/2018 du 27 mars 2018 et la jurisprudence citée).
Un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_892/2011 du 17 mars 2012 consid. 1.2). L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 137 I 296 consid. 4.2 ; ATA/286/2018 précité).
b. En l’espèce, il convient d'admettre que le recourant dispose d'un intérêt digne de protection à recourir contre la décision, dès lors que la situation litigieuse pourrait encore se présenter. En effet, en tant qu’exploitant d’un établissement, le recourant pourrait être amené à présenter de nouvelles requêtes dans des conditions similaires.
a. Selon la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral et reprise par la chambre de céans (ATA/654/2020 du 7 juillet 2020 consid. 3a ; ATA/1809/2019 du 17 décembre 2019 consid. 2a et les références citées), tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), repris par l'art. 41 LPA, le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3), de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 ; 138 V 125 consid. 2.1 ; 137 II 266 consid. 3.2). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1).
De jurisprudence constante, la chambre de céans accorde généralement une pleine valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés, sauf si des éléments permettent de s'en écarter (ATA/1355/2021 précité consid. 2 et les arrêts cités).
b. En l'espèce, le litige ne porte pas sur le bien-fondé des trois rapports d’infractions mais sur le refus de délivrer au recourant une autorisation de dérogation aux horaires d'exploitation de son établissement, respectivement une autorisation d'organiser des animations musicales, durant le premier trimestre 2022.
De surcroît, la décision se fonde sur trois rapports de police. Chacun précise qui a établi le rapport et quels autres agents étaient présents lors des différents constats. En l’occurrence, les faits ont été constatés, respectivement, par trois agents le 30 juillet 2021, trois autres le 18 août 2021 et deux encore différents le 28 août 2021. Il s’agit en conséquence de huit personnes, toutes assermentées, qui ont établi les faits, ce que la jurisprudence a déjà retenu comme renforçant la considération à porter à leurs déclarations (ATA/378/2018 consid. 6 du 24 avril 2018). Il est, pour le surplus, rappelé que de jurisprudence constante, la chambre administrative accorde généralement valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés (ATA/897/2018 du 4 septembre 2018 consid. 7f ; ATA/73/2017 du 31 janvier 2017 consid. 7 et les références citées), sauf si des éléments permettent de s'en écarter.
Il n’est en conséquence pas utile d’entendre les agents concernés.
Par ailleurs, le recourant a eu l'occasion de s'exprimer à plusieurs reprises dans la présente procédure. Le dossier est complet et en état d’être jugé.
Selon l’art. 3 al. 1 RRDBHD, le département de la sécurité et de l'économie est chargé de l'application de la loi et du RRDBHD. Il délègue cette compétence à la PCTN (art. 3 al. 2 RRDBHD).
b. Parmi les obligations des exploitants et des propriétaires d’entreprises vouées à la restauration et au débit de boissons, l’art. 24 al. 2 LRDBHD prévoit que l’exploitation de l’entreprise doit se faire de manière à ne pas engendrer d’inconvénients pour le voisinage.
Aux termes de l’art. 6 al. 1 let. a LRDBHD, les cafés-restaurants et bars peuvent être ouverts tous les jours de 6 h à 1 h et les soirées du jeudi, vendredi, samedi ainsi que les veilles de jours fériés officiels du canton de 6 h à 2 h.
Des dérogations à cette règle sont possibles. Ainsi, sur demande de l'exploitant propriétaire de l'établissement, respectivement de l'exploitant et du propriétaire de l'établissement, le département peut accorder aux cafés-restaurants et bars un horaire d'exploitation dérogatoire jusqu'à 2 h les soirées du dimanche au mercredi puis jusqu'à 4 h les soirées des vendredi et samedi (art. 7 al. 1 LRDBHD).
Aux termes de l'art. 36 al. 1 LRDBHD, sauf dans les dancings et cabarets-dancings, toute animation, telle que la musique, la danse ou la présentation d'un spectacle, est subordonnée à l’obtention préalable d’une autorisation du département, dans le respect de la procédure prévue aux articles 20 et 21 de la loi. L’autorisation est délivrée pour un genre d’animation et une durée déterminés (al. 2). N'est pas considéré comme une animation un fond sonore ne dépassant pas le niveau de décibels fixé par le règlement d’exécution (al. 3).
L'art. 37 LRDBHD précise que l’autorisation est délivrée à condition que l’animation conserve un caractère accessoire par rapport à la vocation de l’établissement (al. 1). Celui-ci doit être aménagé et équipé notamment contre le bruit, de manière à empêcher les nuisances à l'égard du voisinage (al. 2). Seule une surface restreinte peut être affectée à l’animation (al. 3).
c. La procédure de demande d’autorisation est prévue aux art. 20 et ss de la LRDBHD, qui prévoient que toute requête tendant à l’octroi d’une autorisation prévue par la loi est adressée au département, accompagnée des pièces nécessaires à son examen (art. 20 al. 1). Si les conditions d’octroi sont réalisées à l’issue de la procédure prévue à l’art. 20 LRDBHD, le département délivre l’autorisation sollicitée dans un délai fixé par le règlement d’exécution (art. 21 al. 1 LRDBHD).
Aux termes de ce dernier, la PCTN s’assure que les conditions d’octroi de l’autorisation sollicitée sont remplies, au vu des pièces produites par le requérant et des informations figurant sur le formulaire (art. 31 al. 1 RRDBHD). Il statue dans les deux mois au plus (art. 31 al. 12 1ère phr. RRDBHD). La PCTN rend une décision de rejet de la requête si les conditions prévues par la loi ne sont pas réalisées ou si des intérêts publics prépondérants l’exigent (art. 31 al. 13 RRDBHD)
Pour les autorisations accessoires de dérogation relative aux horaires, la PCTN tient compte des éventuelles infractions à la loi commises avant le dépôt de la requête (art. 33 al. 3 1ère phr. RRDBHD).
La dérogation peut être refusée en cas d’infraction à la LRDBHD ou au RRDBHD dans les douze mois précédant le dépôt de la requête. Elle est dans tous les cas refusée si, dans les trois mois précédant le dépôt de la requête, une infraction aux prescriptions visées aux art. 24 et 25 de la loi a été commise (art. 33 al. 11 RRDBHD).
S'agissant de l'autorisation d'animation musicale, l'autorisation peut également être refusée en cas d’infraction à la loi ou au règlement dans les douze mois précédant le dépôt de la requête. Elle est dans tous les cas refusée si, dans les trois mois précédant le dépôt de la requête, une infraction aux prescriptions visées aux art. 24 et 36 de la loi a été commise (art. 35 al. 17 RRDBHD).
d. Bien qu’une décision de sanction ne soit pas entrée en force, dans l'appréciation des circonstances et dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, la PCTN est en droit de tenir compte que figure au dossier un rapport de police constatant que dans les trois mois précédents le dépôt de la requête, des agents ont dû intervenir et rétablir l'ordre au sein de l'établissement (ATA/440/2018 du 8 mai 2018).
Compte tenu de ce qui précède et de la jurisprudence constante de la chambre de céans, il n'apparaît pas non plus que l'intimée aurait violé le principe de proportionnalité, étant précisé que son refus n'est pas assimilé à une sanction, ou aurait excédé son pouvoir d'appréciation en n'octroyant pas au recourant les autorisations sollicitées pour l'exploitation de son établissement durant le premier trimestre de l'année 2022.
Mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette en tant qu’il est recevable le recours interjeté le 13 avril 2022 par Monsieur A______ contre les décisions du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 11 avril 2022 ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 800.- ;
dit qu'aucune indemnité de procédure n'est allouée ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Michael Lavergnat, avocat du recourant, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Lauber et Michon Rieben, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière :
C. Meyer
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :