POUVOIR JUDICIAIRE
A/3187/2020-LCI ATA/604/2022
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 7 juin 2022
3ème section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Alexandre J. Schwab, avocat
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 20 octobre 2021 (JTAPI/1068/2021)
EN FAIT
Monsieur A______ exerce la profession d’architecte à Genève.
Selon les informations accessibles sur le site du registre foncier, B______ est propriétaire de la parcelle n° 526, feuille 30 de la commune de Genève-Plainpalais, sur laquelle est édifié un immeuble d'habitation ayant valeur d'ensemble de la fin du XIXème siècle et du début du XXème siècle, sis à l'adresse 15, rue des Pavillons, 1205 Genève.
M. A______ est l'administrateur de cette société, avec signature individuelle, selon les informations disponibles sur le site du registre du commerce genevois.
Le 26 août 2005, la Régie C______ (ci-après : la régie C______) – par l'intermédiaire de M. A______, en qualité de mandataire et de propriétaire, – a déposé auprès du département des constructions et des technologies de l'information, devenu depuis le département du territoire (ci-après : DT ou le département), une demande d'autorisation de construire portant sur la « création de deux appartements dans les combles » de cet immeuble, laquelle a été délivrée le 14 juin 2006 (DD 1______).
Dans le cadre d'un contrôle effectué sur place le 27 novembre 2008, le département a constaté que les travaux qui avaient été réalisés n'étaient pas entièrement conformes à cette autorisation de construire.
Une cheminée en cuivre d'un diamètre d'environ 40 cm avait été installée sur la façade nord-est (côté cour) du bâtiment, l'emplacement des portes palières des deux appartements concernés avait été modifié et deux terrasses privées avaient été créées en toiture (dont l'accès se faisait par l'usage de deux trappes, également non couvertes par ladite autorisation, réalisées dans ces logements).
Cette situation a donné lieu à l'ouverture d'une procédure d'infraction (dossier I/2______).
Par décision du 28 novembre 2008, prise en application des art. 129 ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), le département, exposant les faits ressortant de son constat de la veille et soulignant que ceux-ci étaient constitutifs d'une infraction à l'art. 1 LCI, a ordonné à M. A______ d'arrêter immédiatement le chantier, jusqu'à la régularisation du dossier, ajoutant que toutes autres mesures ou sanctions justifiées par la situation demeuraient réservées.
Le 20 décembre 2008, M. A______ a expliqué au département que le conduit de fumée de la chaufferie avait été installé en façade « pour des raisons techniques liées à l'état de conservation du conduit existant », que les portes palières avaient été « légèrement déplacées afin d'améliorer l'utilisation de l'espace de l'appartement de 4 pièces et permettre ainsi d'en améliorer l'habitabilité » et qu'un accès à la toiture avait été mis en place « afin de faciliter l'entretien de la surface horizontale et des conduits de fumée existants ». Une surface destinée à la protection de l'étanchéité avait été réalisée, mais il ne s'agissait pas d'une terrasse privée.
Par décision du 26 février 2009, prise en application des art. 129 ss LCI, le département a ordonné à M. A______ de déposer, dans les trente jours, une demande complémentaire d'autorisation de construire pour les travaux relatifs au conduit de cheminée, au déplacement des portes palières et à la création d'un accès à la toiture. L'arrêt de chantier était maintenu.
L'autorité avait pris note de ses explications, mais estimait que ces travaux étaient soumis à autorisation de construire.
Le 27 mars 2009, la régie C______ – à nouveau par l'intermédiaire de M. A______ – a déposé une demande complémentaire visant à régulariser ces travaux (dossier DD 1______/2 : « [création de deux appartements dans les combles] - création d'accès aux appartements des combles, d'accès toiture - terrasse en toiture et exutoire de fumée et d'un conduit de fumée »).
Considérant que cette demande était lacunaire, le département a requis des compléments le 15 juillet 2009, selon la plateforme SAD-Consult.
Le 30 juillet 2009 et en parallèle, le département, se fondant sur un rapport d'enquête du 26 juin 2009, a attiré l'attention de M. A______ sur le fait que, par rapport à l'état précédemment existant de l'immeuble, les plans de façades déposés dans le cadre de sa demande complémentaire ne reflétaient pas la réalité au niveau des combles et des toitures. En effet, « la photo aérienne "2005" montre que la toiture côté Sud-est possède une croupe, et que la toiture côté Nord-est (cour) n'est pas complètement plate mais possède une toiture à pan, ce que ne démontrent absolument pas les façades Nord-est et Sud-ouest transmises par [son] bureau », aussi bien pour l'état existant que celui projeté.
Ces faits étaient constitutifs d'une infraction à l'art. 1 LCI, ainsi qu'aux art. 9 et 10 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01). Un délai de dix jours lui était imparti pour se déterminer à cet égard, toutes mesures et/ou sanctions justifiées par la situation demeurant réservées.
Cette situation a donné lieu à l'ouverture d'une nouvelle procédure d'infraction (dossier I/3______).
Le 27 avril 2010, le département a renouvelé sa demande du 15 juillet 2009, dans la mesure où les compléments requis ne lui étaient pas parvenus, selon la plateforme SAD-Consult.
Le 28 février 2017, constatant que M. A______ n'avait pas été donné suite à ses demandes des 15 juillet 2009 et 27 avril 2010, le département lui a imparti un délai de dix jours pour « lui faire savoir la suite qu[il] entend[ait] donner à cette affaire », toutes mesures et/ou sanction justifiées par la situation demeurant en l'état réservées.
Sous « concerne », ce courrier porte notamment la référence « INF 2______ – création de deux appartements dans les combles » et « INF 3______ - plans de façades pas conformes à l'autor au niveau des combles/toitures ».
Le 2 mars 2017, M. A______ a répondu au département qu'il considérait que les travaux entrepris dans l'immeuble en cause étaient « en parfaite conformité avec l'autorisation de construire », de sorte qu'il ne voyait pas quel complément il pourrait lui faire parvenir, ajoutant qu'il devait s'agir d'une erreur et que, sans autre nouvelle de sa part, il considérerait son « information comme nulle et non avenue ».
a. Par décision du 18 mars 2019, le département a refusé de délivrer l'autorisation complémentaire DD 1______/2 visant à la régularisation des travaux effectués dans le cadre de l'aménagement de deux appartements dans les combles, lesquels n'avaient pas été réalisés conformément à l'autorisation de construire initiale délivrée le 14 juin 2006 (DD 1______), ainsi que la création de deux terrasses en toiture non autorisées.
Dans le cadre de l'instruction de la demande complémentaire, il avait été constaté que le dossier était incomplet, l'affectation des terrasses n'ayant pas été indiquée sur les plans et les dimensions des projets, ainsi que les distances aux limites, n'ayant pas été cotées. L'apport de pièces complémentaires avait donc été demandé à la requérante.
N'ayant pas eu de nouvelles de sa part, le département lui avait demandé, par courrier du 28 février 2017, de lui indiquer la suite qu'il entendait donner à cette affaire. Le mandataire et propriétaire de la parcelle avait répondu par courrier du 2 mars 2017 qu'à son sens, les travaux en cause étaient conformes à l'autorisation de construire – sans qu'il ne soit précisé s'il s'agissait de l'initiale ou de la complémentaire –, de sorte qu'aucun complément ne serait déposé. Étant toujours dans l'attente d'un projet modifié (selon ce qui lui avait déjà été réclamé) et constatant que, s'agissant des terrasses, les vues droites n'étaient pas respectées, au niveau notamment des limites nord-ouest (parcelle n° 3'796) et sud-est (parcelle n° 529), le département avait laissé à la requérante un dernier délai de trente jours pour lui présenter un nouveau dossier. Sans réponse de la part de M. A______, le département n'avait, sur la base des informations en sa possession, pas eu d'autre choix que de refuser l'autorisation de construire complémentaire sollicitée.
b. Par décision du même jour, le département a ordonné à M. A______ de faire déposer par un mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ) « un dossier de plans-coupes-élévations strictement conformes à la réalité » dans les trente jours, la sanction portant sur les faits incriminés demeurant réservée.
Cet ordre était motivé par la décision de refus de l'autorisation de construire complémentaire précitée, la gravité des faits constatés tels que résultant du courrier du 30 juillet 2009, des différents échanges dans le cadre des deux procédures en infraction en cours, de son statut de professionnel de l'immobilier, du fait qu'il était récidiviste au vu de plusieurs autres affaires antérieures dont il avait la responsabilité, de son manque de collaboration active et de la mesure de protection patrimoniale dont bénéficiait l'immeuble en cause.
Sous « concerne », ce courrier porte notamment la référence « I-2______ & I-3______ - DD 1______/2 ».
c. Ces deux décisions ont fait l'objet de recours séparés devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) le 1er mai 2019 (d'emblée enregistrés sous la seule cause n° A/1695/2019 comme sollicité par M. A______).
Sous « concerne », ce document porte notamment la référence « I-2______ & I-3______ - DD 1______/2 ».
Sous « concerne », ce document porte notamment la référence « I-2______ & I-3______ - DD 1______/2 ».
Le 18 juin 2019, parallèlement à ses recours, M. A______ a sollicité du département la reconsidération des deux décisions attaquées par-devant le TAPI, « au vu de la particularité de cette affaire et notamment au vu de son ancienneté de près de 13 ans ». Il sollicitait à cette fin une entrevue, « au cours de laquelle les éléments de faits seront établis clairement et les questions posées de part et d'autre, de façon à déterminer comment régler cette situation, s'il y a lieu ».
Par jugement du 2 juillet 2019 (JTAPI/627/2019), le TAPI a déclaré les recours de M. A______ irrecevables en raison du défaut de paiement de l'avance de frais qui avait été requise.
Le 8 juillet 2019, un entretien s'est tenu dans les locaux du département entre M. A______, son conseil et Monsieur D______, chef de service au sein de la direction de l'inspectorat de la construction.
Le dossier ne contient pas de compte-rendu de l'entrevue.
« ( ) De tout quoi, et à la suite de cette discussion préliminaire quant aux circonstances très particulières de ce dossier, nous avons convenu que votre question se résumait finalement en ceci :
« Les travaux exécutés sur l'immeuble sis au 15, rue des Pavillons sont-ils strictement conformes aux plans déposés le 23 mars 2009 pour la DD complémentaire 1______/5/2 ? [paragraphe mis en évidence en caractères gras]
« À la demande de mon client, au cours de la dite entrevue, vous êtes allés chercher le dossier de la DD complémentaire 1______/5/2 portant sur l'immeuble sis au 15, rue des Pavillons (étant entendu que mon client ne dispose plus de ces documents, anciens de 10 ans, sinon dans ses archives compactées). Vous nous avez ainsi présenté les 9 plans se trouvant dans ce dossier de DD complémentaire 1______/5/2, tels qu'ils ont été déposés le 23 mars 2009 [date mise en évidence en caractères gras] par mon client. J'ai pris en photo ces plans avec mon téléphone portable. Les 9 photos correspondantes sont ici annexées (par email uniquement).
« Cela étant, mon client confirme que les travaux exécutés sur l'immeuble sis au 15, rue des Pavillons sont strictement conformes aux 9 plans (en photos annexées par email) déposés le 23 mars 2009 pour la DD complémentaire 1______/5/2. [paragraphe mis en évidence en caractères gras et soulignés]
« Pour ce qui concerne les travaux effectués antérieurement par mon client sur l'immeuble sis au 15, rue des Pavillons, je rappelle, à toutes fins utiles, que la demande d'autorisation de construire principale DD 1______ a été accordée et est entrée en force en 2006.
« Enfin, je vous reviendrai quant au fait que la liste des MPQ que vous nous avez remise le 8 juillet 2019 ne comportait pas le nom de mon client. J'ai contacté le service étatique correspondant ainsi que la chambre des architectes et des ingénieurs (ci-après : CAI), lesquels peinent à gérer de manière actualisée cette liste de MPQ. Il semble que le passage à la numérisation des fichiers de l'État ait produit, là également, quelques soucis informatiques ».
Sous « concerne », ce document porte notamment la référence « I-2______ & I-3______ - Cause A/1695/19 - DD 1______/2 ».
Cela étant, les travaux exécutés sur son immeuble étaient strictement conformes aux neuf plans qui lui avaient été présentés le 8 juillet 2019 (ces plans étaient ceux qu'il avait dessinés, signés et déposés dans le cadre de sa demande d'autorisation de construire en 2006, puis de la demande complémentaire en 2007/2008).
Le contenu du courrier du 26 juin 2020 demeurait incompréhensible quant à la finalité qu'il poursuivait. Il semblait fortement que la démarche du département fût chicanière. Si cela ne devait pas être le cas, il invitait celui-ci à lui faire part, dans leurs détails, des différences constatées entre les plans déposés en 2006, 2007/2008 et la construction qui en avait résulté, ainsi que de la base légale devant lui permettre de revenir sur ses droits acquis, tels qu'ils lui avaient été donnés par l'autorisation de construire DD 1______/1, entrée en force en 2006.
Enfin et si la démarche du département devait n'avoir de portée résiduelle que de faire constater que M. A______ n'était pas inscrit au registre MPQ, il l'était lorsqu'il avait signé et déposé les plans concernés en 2006 et 2007/2008. En outre et depuis septembre 2019, le secrétariat de la CAI/MPQ refusait de lui répondre. Il réservait ses droits à cet égard.
Au vu des divers échanges et communications intervenus, il concluait « à ce qu'il soit mis un terme définitif à votre inquisition administrative (qui n'est manifestement pas une procédure per se, par défaut de base légale), ou que vous preniez une décision au sens de l'art. 4 LPA, dûment munie des bases légales vous autorisant à le faire ».
S'agissant d'une mesure d'exécution d'une décision en force, la décision ne pouvait pas faire l'objet d'un recours. En revanche, l'amende pouvait faire l'objet d'un recours au TAPI dans un délai de trente jours dès la notification.
Sous « concerne », ce document porte notamment la référence « I-2______ & I-3______ - Cause A/1695/19 - DD 1______/2 ». Le bordereau d'amende indique également sous « Référence » les dossiers d'infractions I-2______ & I-3______.
Le 29 septembre 2020, M. A______ a indiqué au département qu'il persistait intégralement dans sa position et ses demandes exprimées les 15 juillet 2019 et 14 juillet 2020, qu'il a reformulées.
Par acte du 7 octobre 2020, M. A______ a interjeté recours auprès du TAPI contre la décision du 11 septembre 2020, dont il a requis l'annulation, « avec suite de frais et dépens ».
Il sollicitait la production de l'entier du dossier se trouvant en mains du département et l'audition des parties.
L'amende qui lui avait été infligée était infondée, dans la mesure où aucune faute ne pouvait lui être reprochée.
Le département avait entamé un « processus de reconsidération » en le recevant le 8 juillet 2019. À cette date, et ultérieurement, M. D______ n'avait pu lui donner une quelconque explication quant aux reproches lui étant faits. La seule explication qui lui avait été fournie résidait dans le fait que les plans déposés ne semblaient pas conformes aux images satellites de Google Maps. Le 15 juillet 2019, résumant ce qui avait été discuté à la date précitée, il avait une nouvelle fois fait état de la conformité des travaux exécutés avec les plans déposés. Ce n'avait été qu'un an plus tard, le 26 juin 2020, que le département avait réagi en lui faisant à nouveau obligation de déposer un dossier de plans, ce à quoi il avait répondu le 14 juillet 2020, dans le délai imparti, « en confirmant une nouvelle fois la conformité des travaux exécutés avec les plans déposés et en affirmant ne toujours pas comprendre ce qui lui était reproché ». Il avait ainsi toujours répondu au département et cherché, en vain, à saisir ce qu'on lui reprochait. Outre le fait qu'il n'avait commis aucune faute, l'ordre du 26 juin 2020 était curieux, dès lors qu'une procédure de reconsidération était en cours. Il en attendait toujours le résultat. Il devait également être relevé que le département lui avait infligé une amende de CHF 1'000.- le 16 mai 2019, annulée quelques jours plus tard. Ce comportement faisait douter de la bonne foi de l'autorité administrative dans le cadre de cette affaire.
En tout état, le prononcé de l'amende querellée, respectivement quatorze et onze ans après les faits et alors qu'une procédure de reconsidération était en cours, était disproportionné et arbitraire. Le but recherché par le département, soit de vérifier la conformité des travaux effectués avec les plans déposés dans la demande complémentaire, aurait pu être atteint par une mesure moins incisive. En effet, à la suite de l'entrevue du 8 juillet 2019, le département aurait pu et dû rendre une décision quant à la procédure de reconsidération en cours, aux termes de laquelle il aurait alors pu comprendre précisément ce qui lui était reproché et agir en conséquence. Il ne savait toujours pas pourquoi ou dans quelle mesure l'exécution des travaux sur son immeuble ne serait pas conforme aux plans sur la base desquels l'autorisation de construire avait été délivrée en 2006, pour quelle raison ses « confirmations réitérées » en 2017, 2018, 2019 et 2020 quant à la conformité aux plans desdits travaux n'avaient pas été prises en considération, ni pour quelle raison l'amende querellée lui avait été infligée, ce d'autant qu'une procédure de reconsidération était en cours. Le comportement de l'autorité était « manifestement chicanier et confin[ait] à l'acharnement administratif ».
Le 11 septembre 2020, le département a conclu au rejet du recours.
Le 15 mars 2021, M. A______ a répliqué, persistant dans ses conclusions.
Le département n'avait rendu aucune décision au sujet de sa demande de reconsidération, alors que la procédure y relative avait été « admise et entreprise ». Mis à part le courrier du 30 juillet 2009, il ne lui avait en outre jamais expliqué « en quoi il estimait que la demande complémentaire n'était pas conforme au droit ». En outre, il n'avait « jamais été interpellé à ce sujet, ou sinon, que sous la forme de rappel du courrier de 2009, une fois le 27 avril 2010 et une seconde fois le 28 février 2017 ». En conséquence, il pouvait aisément supposer que, depuis ces courriers de 2009/2010, le département « était satisfait et à tout le moins tolérait la situation ».
Le 14 avril 2021, le département a dupliqué, persistant dans ses explications et conclusions.
Par jugement du 20 octobre 2021, le TAPI a rejeté le recours.
Le dossier étant complet, il n'était pas nécessaire de procéder à une audience de comparution personnelle des parties.
M. A______ ne contestant que l'amende de CHF 2'000.-, seul cet aspect de la décision attaquée devait être examiné.
Lorsque le département avait statué le 11 septembre 2020, M. A______, à qui un (nouveau) délai d'exécution de quinze jours avait été imparti le 20 (recte : 26) juin 2020, n'avait (toujours) pas respecté l'injonction qui lui avait été faite de procéder au dépôt, par un MPQ, d'un dossier de « plans-coupes-élévations strictement conformes à la réalité », devant notamment permettre au département de se déterminer sur la suite à donner aux situations visées par les procédures d'infraction I-2______ et I-3______. Un tel comportement était constitutif de l'infraction réprimée par l'art. 137 al. 1 let. c LCI et pouvait donc donner lieu au prononcé d'une amende.
C'était en lien avec ce comportement – et avec lui seul – que se posait la question de la faute de l'intéressé, laquelle ne pouvait être niée. C'était en effet avec pleine conscience et volonté, dont témoignait d'ailleurs le comportement qu'il adoptait depuis – à tout le moins – le dépôt de la demande complémentaire, qu'il ne s'était pas exécuté.
Il était rappelé que la décision du 20 (recte : 26) juin 2020 reprenait, moyennant l'octroi d'un nouveau délai, l'ordre qui lui avait initialement été signifié par décision du 18 mars 2019, auquel il n'avait déjà pas obtempéré, malgré l'entrée en force de cette dernière (ce qui, en soi, aurait déjà pu être sanctionné en application de l'art. 137 al. 1 let. c LCI). La question de savoir si le prononcé de cette décision du 20 (recte : 26) juin 2020 était ou non justifié, dans la mesure où, le 18 juin 2019, il avait demandé au département de reconsidérer ses deux actes du 16 mai 2019 (recte : 18 mars 2019), n'était pas déterminante, dès lors, déjà, qu'il n'avait pas recouru contre ladite décision, prise – il convenait de le souligner – une année après le dépôt de sa demande de reconsidération (la question de savoir si ce recours aurait été recevable pourrait rester ouverte). Au demeurant, cette demande n’entraînait ni interruption de délai, ni effet suspensif sur l'exécution de la décision visée. Pour le surplus, point n'était besoin de déterminer si le département avait ou non – et si oui à bon droit – déclaré irrecevable ou rejeté cette requête, cette question outrepassant l'objet du litige, étant néanmoins rappelé, d'une part, que les demandes de reconsidération de décisions prises par les autorités administratives étaient recevables seulement lorsqu'un motif de révision au sens de l'art. 80 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) existait (let. a) ou lorsque les circonstances s'étaient modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (let. b) et, d'autre part, que lorsqu'elle n'était pas obligée d'entrer en matière, l'autorité pouvait s'abstenir de toute décision.
À toutes fins utiles encore (puisque cette question excédait en soi elle aussi l'objet du litige), le TAPI relevait que M. A______ ne pouvait ignorer ce qui lui était reproché, les faits à la base de l'ordre du département ayant été portés à sa connaissance par décision du 28 novembre 2008 (procédure n° I/2______), suite à quoi il avait d'ailleurs déposé sa demande complémentaire pour tenter – en vain – de régulariser la situation, et par courrier du 30 juillet 2009 (procédure n° I/3______), auquel, à teneur du dossier, il n'avait jamais donné suite.
Enfin, le montant de l'amende querellée restait tout à fait mesuré au regard des circonstances et ne prêtait pas le flanc à la critique, ce d'autant plus que M. A______, architecte, était un professionnel du domaine, étant rappelé que le TAPI ne censurait l'autorité qu'en cas d'excès. Pour le surplus, il ne ressortait pas du dossier, dès lors que l'intéressé n'avait produit aucune pièce à cet égard, qu'une telle sanction l'exposerait concrètement à une situation financière difficile. Celui-ci ne le faisait d'ailleurs pas valoir.
Le TAPI avait repris exclusivement les courriers du département en passant sous silence les réponses qu'il avait apportées. L'état de fait présenté par le TAPI donnait l'impression qu'il n'avait pas cherché à résoudre l'affaire. Or, il avait répondu, à chaque fois, aux interrogations du département, en expliquant son point de vue, en cherchant à comprendre la position du département et en lui posant des questions.
À aucun moment le département n'avait clairement établi le reproche qui lui était fait. Dans un premier temps, le département lui avait remis une image satellite Google Maps pour justifier ses déclarations. lui-même avait toutefois confirmé l'exactitude des plans déposés en 2009 pour la demande complémentaire (DD 1______/2) et la conformité de la réalisation qui avait suivi. Le département n'avait jamais ni commenté, ni infirmé, ni vérifié ses dires et documents. Il ne s'était de plus pas rendu sur place. En outre, il était inscrit comme MPQ en 2006/2007 et 2009 lors du dépôt des demandes d'autorisation de construire, de sorte que le département n'était pas fondé à lui ordonner le dépôt des plans par un MPQ.
Tous ces éléments avaient été passés sous silence par le TAPI dans son analyse. Le TAPI avait donc mal constaté ou constaté faussement les faits.
Il n'avait commis aucune faute. La décision du 11 septembre 2020 n'indiquait pas ce qui avait été attendu du département ni en quoi son courrier du 14 juillet 2020 ne répondait pas à ses attentes.
Le TAPI ne s'était en outre pas posé la question de savoir si l'injonction donnée par le département était justifiée au regard des circonstances. Il n'avait de plus pas cherché à comprendre pour quelle raison M. A______ n'avait pas obtempéré à l'injonction du département et si cette raison était justifiable.
Il reconnaissait que le département l'avait sommé, dans le courrier du 26 juin 2020, de déposer, par l'intermédiaire d'un MPQ, un dossier de plans-coupes-élévations strictement conformes à la réalité et qu'il n'avait pas déposé de dossier. Toutefois, cela n'induisait pas automatiquement que son comportement serait constitutif d'une infraction au sens de l'art. 137 al. 1 let. c LCI.
S'il n'avait pas déposé un nouveau dossier, c'était parce qu'il attendait une réponse à sa demande de reconsidération formulée le 15 juillet 2019. De plus, il avait, par courrier du 14 juillet 2020, confirmé que les travaux en cause correspondaient aux neuf plans présentés lors de l'entretien du 8 juillet 2019, de sorte qu'il n'était pas nécessaire de déposer une nouvelle demande complémentaire. Le département n'avait pas répondu à ce courrier mais s'était contenté de lui infliger l'amende contestée.
Malgré ses différents courriers et demandes d'explications, les raisons pour lesquelles il devait déposer un nouveau dossier ne lui avaient jamais été communiquées. L'absence de réaction du département ne pouvait pas lui être imputée. Il n'avait pas obtempéré au courrier du 26 juin 2020 car il n'avait obtenu aucune réponse du département à ses précédents courriers.
En outre, le fait qu'il ne figurait pas au tableau des MPQ au moment de l'entretien du 8 juillet 2019 ne pouvait pas lui être reproché et être qualifié de faute de sa part. Le CAI avait en effet reconnu le 20 avril 2021 avoir omis de le réinscrire sur la liste à compter du 6 novembre 2015.
Le recourant a joint à son écriture notamment les échanges de courriels avec le CAI entre novembre 2019 et mars 2021 portant sur la problématique de sa réinscription au tableau des MPQ.
Le TAPI avait pris en considération l'ensemble des échanges écrits et oraux ayant pu intervenir entre les parties. M. A______ ne pouvait pas s'appuyer sur sa demande de reconsidération adressée au département pour s'opposer à l'amende administrative qui lui avait été infligée.
L'ordre de déposer une nouvelle autorisation de construire faisait suite au jugement du TAPI du 2 juillet 2019, en force. Le département aurait ainsi pu le condamner à une amende sans lui donner un nouvel ordre, par courrier du 26 juin 2020.
Lors de l'entretien du 8 juillet 2019, M. D______ avait clairement signifié à M. A______ qu'il n'était pas question d'entrer en matière sur une quelconque demande de reconsidération. L'intéressé n'avait de plus pas exigé qu'une décision formelle lui soit adressée.
Par ailleurs, le département avait clairement indiqué à M. A______ les reproches formulés. En effet, dans le cadre de l'instruction de la DD 1______/2, il lui avait été indiqué que les façades figurant au dossier ne reflétaient pas la réalité, la photographie aérienne mettant en évidence le fait que la toiture côté sud-est possédait une croupe, et que la toiture côté nord-est (cour) n'était pas complètement plate mais possédait une toiture à pan, ce que ne démontraient absolument pas les façades nord-est et sud-ouest transmises, aussi bien pour l'état existant que celui projeté. Si l'intéressé n'avait pas pu valablement contester la position du département à ce sujet, il ne pouvait s'en vouloir qu'à lui-même au vu du jugement d'irrecevabilité du TAPI faute, pour lui, d'avoir payé l'avance de frais réclamée.
L'ordre de déposer une nouvelle demande d'autorisation de construire étant entré en force, le TAPI n'avait pas à se demander si cette décision était ou non justifiée, de même qu'il n'avait pas à comprendre les raisons pour lesquelles M. A______ avait décidé de ne pas obtempérer à cette injonction.
Bien qu'une demande de reconsidération des décisions du 18 mars 2019 ait été adressée au département, cela ne lui permettait pas de considérer qu'il n'avait pas à donner suite à l'ordre qui lui avait été adressé. Cela apparaissait d'autant plus vrai que M. D______ lui avait très précisément indiqué, lors de l'entretien du 8 juillet 2019, qu'il n'était pas question d'entrer en matière sur cette requête, ce que M. A______ était en mesure de déduire de la décision qui lui avait été adressée le 26 juin 2020.
Ne s'étant jamais soumis à l'ordre de dépôt d'une demande complémentaire d'autorisation de construire qui lui avait été adressé par décision du 18 mars 2019 et 26 juin 2020, un comportement fautif pouvait lui être reproché.
À réitérées reprises (en 2008, 2009, 2010 et 2017), il avait indiqué au département que les travaux exécutés correspondaient strictement aux plans visés ne varietur d'ores et déjà en possession du département. Il avait également demandé à l'autorité intimée de lui indiquer en quel endroit des travaux exécutés se trouvait la différence avec les plans visés ne varietur. Aucune réponse ne lui avait été fournie. Or, sans cet élément de réponse, il ne comprenait pas en quoi de nouveau plans – qui ne pourraient être qu'identiques à ceux dont disposait le département depuis 2005 – permettrait de répondre à l'ordre du département. Aucune faute ne pouvait donc lui être reprochée. L'amende était par conséquent abusive et chicanière.
Le TAPI avait ignoré un point essentiel de la procédure, à savoir la durée de temps extraordinaire prise par le département dans la gestion du dossier. Le TAPI aurait ainsi dû procéder à une pesée des intérêts différente, dans l'esprit et la ratio legis de l'art. 4 LCI et dans le respect du principe de la sécurité juridique.
Au vu des omissions du département durant près de neuf ans, il devait être admis qu'il pouvait, de bonne foi, considérer que l'art. 4 LCI s'appliquait à son avantage et qu'il était en droit de considérer que les travaux exécutés lui conféraient un droit acquis sur les travaux exécutés en 2008-2009. La démarche du département visant à ouvrir la procédure en 2017 était abusive et arbitraire.
Manifestement, il était en droit de penser que, sur la base des informations qu'il avait transmises au département en 2008 et 2009, et, sans nouvelles de celui-ci entre 2009 et 2017, les éventuelles irrégularités qui avaient été invoquées sans preuve avaient été considérées comme admises, voire tolérées par l'autorité intimée. En tout état de cause, en vertu du principe de la bonne foi et de la sécurité juridique, en ne donnant pas suite à ce dossier durant près de neuf ans, le département avait perdu le droit de contester l'état des travaux réalisés en 2008. Ces travaux étaient désormais un droit acquis.
Si M. D______ avait accepté de rencontrer M. A______ le 8 juillet 2019, ce n'était pas pour lui parler de sa demande de reconsidération, au sujet de laquelle il l'avait immédiatement informé du fait qu'il n'entrerait pas en matière, mais pour lui expliquer ce qui était attendu de lui au sujet du dépôt de cette nouvelle requête (à savoir que fussent produits des plans, coupes et façades cotées et reflétant la réalité des travaux exécutés).
M. A______ ne s'étant pas exécuté, un nouveau courrier de mise en demeure lui avait été adressé le 26 juin 2020. Le délai de quinze jours n'ayant pas été respecté, le département n'avait pas eu d'autre choix que de lui infliger une amende de CHF 2'000.-.
L'ordre de déposer une demande complémentaire étant en force, M. A______ ne pouvait plus le contester. Le simple fait pour l'intéressé de ne pas s'être conformé à cette décision exécutoire était en soi constitutif de l'infraction réprimée à l'art. 137 al. 1 et. c LCI et le serait tant que cet ordre ne serait pas exécuté.
M. A______ ne pouvait donc pas se prévaloir du fait qu'aucune faute ne pourrait lui être reprochée, étant précisé qu'il lui suffirait, pour s'éviter d'être à nouveau confronté à la mise en œuvre de l'art. 137 al. 1 et. c LCI, de se conformer à cet ordre, comme il l'avait déjà fait par le passé.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 17 al. 3 LPA ; art. 149 LCI).
Le recours porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI confirmant l'amende de CHF 2'000.- infligée le 11 septembre 2020 en raison du non-respect de l'ordre de déposer un dossier de plans-coupes-élévations strictement conformes à la réalité, par le biais d'un MPQ.
En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) ; les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l'espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; ATA/349/2021 du 23 mars 2021 consid. 3).
a. En procédure administrative, la constatation des faits est gouvernée par le principe de la libre appréciation des preuves (ATF 139 II 185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves administrées et ce n’est ni le genre, ni le nombre des preuves qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/1198/2021 du 9 novembre 2021 consid. 3b).
b. En l'occurrence, bien que le recourant se plaigne d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, son grief n'a en réalité pas trait à cette dernière mais relève plutôt d'une mauvaise appréciation juridique du TAPI à propos de l'absence de faute du recourant dans le cadre de l'instruction de son dossier, laquelle relève du fond du litige et sera examinée ci-dessous.
Le grief sera écarté.
b. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux arrêtés édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu'aux ordres donnés par le département dans les limites de ladite loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (art. 137 al. 1 LCI). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, au sens de l'art. 7, non conforme à la réalité (al. 3). Si l’infraction a été commise dans la gestion d’une personne morale, d’une société en commandite, d’une société en nom collectif ou d’une entreprise à raison individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son nom, la personne morale, la société ou le propriétaire de l’entreprise individuelle répondant solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables directement aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu’il n’apparaît pas de prime abord quelles sont les personnes responsables (al. 4). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par sept ans (al. 5).
c. L'art. 137 al. 1 LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département (let. c) en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d'application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP – RS 311.0) (insoumission à une décision de l'autorité). À l'instar de cette disposition pénale, la condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son action ou son omission coupables, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou d'omission coupables (Bernard CORBOZ, Les infractions en droit suisse, 3ème éd., 2010, vol. 2, n. 32 ad art. 292 CP p. 551). De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n. 1'721 et les références citées ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11).
d. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/142/2022 du 8 février 2022 consid. 4c et l'arrêt cité ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 160 n. 1.4.5.5 ; plus nuancé : Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 413 n. 1211).
e. En vertu de l'art. 1 al. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement les juridictions pénales (notamment les art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss et 106 al. 1 et 2 CP ; ATA/422/2020 du 30 avril 2020 consid. 18c ; ATA/1370/2019 du 10 septembre 2019 consid. 3c).
Il est ainsi nécessaire que la personne contrevenante ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (ATA/407/2020 du 30 avril 2020 consid. 7c ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8ème éd., 2020, p. 343 n. 1493).
f. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La chambre administrative ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus (ATA/526/2020 du 26 mai 2020 consid. 10b).
g. L'autorité prend en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises, dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; ATA/326/2020 du 7 avril 2020 consid. 8b ; ATA/1365/2017 du 9 octobre 2017 consid. 9e).
h. L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l’autrice ou auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de cette dernière ou ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’autrice ou auteur et par la mesure dans laquelle celle-ci ou celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/280/2020 du 10 mars 2020 consid. 6b).
Enfin, l'al. 4 prévoit que si le requérant n’a pas reçu de réponse dans le délai, il peut aviser le département, par lettre recommandée, qu’il va procéder à l’exécution de ses plans. À défaut de notification de la décision dans un nouveau délai de dix jours à compter de la réception de cet avis, le requérant est en droit de commencer les travaux.
b. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1013/2015 du 28 avril 2016 consid. 3.1).
Ces rapports d'enquêtes ont donné lieu à l'ouverture de procédures d'infractions (dossiers I/2______ et I/3______).
Dans ce cadre, l'intimé a ordonné, le 26 février 2009, au recourant de déposer une demande complémentaire d'autorisation de construire, ce qu'il a fait le 27 mars 2009, enregistrée sous DD 1______/2.
L'autorité intimée a toutefois refusé de délivrer cette autorisation au recourant par décision du 18 mars 2009. Le même jour, il a ordonné au recourant de faire déposer par un MPQ un dossier de plans-coupes-élévations strictement conformes à la réalité. N'ayant pas réglé l'avance de frais exigée par le TAPI, ses recours contre ces décisions ont été déclarés irrecevables par jugement du 2 juillet 2019 (JTAPI/627/2019 ; procédure A/1695/2019).
Compte tenu de l'entrée en force de ces décisions, le département a ordonné, le 26 juin 2020, au recourant de déposer, par l'intermédiaire d'un MPQ, un dossier de plans-coupes-élévations strictement conformes à la réalité. Ce faisant, l'intimé a formulé un ordre au sens de l'art. 137 al. 1 let. c LCI. Il était en droit de le prononcer dans la mesure où comme vu ci-dessus, ses décisions du 18 mars 2019 étaient entrées en force compte tenu de l'issue de la procédure A/1695/2019.
Certes, le recourant a formulé antérieurement à ce courrier une demande de reconsidération des décisions du 18 mars 2019, laquelle a été suivie d'un entretien avec M. D______ en date du 8 juillet 2019 et d'autres courriers de la part du recourant. Néanmoins, le dossier ne contient aucun élément qui laisserait penser que le département serait ou était entré en matière sur celle-ci à cette occasion. Au contraire et de manière constante, l'intimé a expliqué, dans ses écritures, que le représentant du département avait clairement informé le recourant le jour de leur rencontre qu'il n'était pas question d'entrer en matière sur une quelconque demande de reconsidération, ce que le département était en droit de faire.
En effet, une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre continuellement en cause des décisions entrées en force et d'éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1417). C'est pourquoi, en principe, l'administré n'a aucun droit à ce que l'autorité entre en matière sur sa demande de reconsidération, sauf si une telle obligation de l'autorité est prévue par la loi ou si les conditions particulières posées par la jurisprudence sont réalisées (ATF 120 Ib 42 consid. 2b ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417). La procédure de reconsidération ne constitue pas un moyen de réparer une erreur de droit ou une omission dans une précédente procédure (ATF 111 Ib 211 consid. 2). Or, c'est exactement dans cet objectif que le recourant a formulé sa demande de reconsidération, suivie de ses autres courriers des 15 juillet 2019 et 14 juillet 2020, essayant par ce biais de remettre en cause les décisions du 18 mars 2019 entrées en force de chose décidée.
D'ailleurs et comme le relève le département, l'ordre imparti au recourant, en date du 26 juin 2020, de déposer un nouveau dossier, est signé par le collaborateur qui l'a reçu le 8 juillet 2019. Le recourant devait ainsi comprendre par ce courrier qu'aucune suite ne serait donnée à sa demande de reconsidération par le département et qu'il devait se conformer à l'ordre qui lui avait été donné. Il ne peut ainsi pas être suivi lorsqu'il soutient qu'il était dans l'attente d'une réponse à son courrier du 15 juillet 2019.
De la même façon, le recourant ne peut pas alléguer, de bonne foi, que les plans qu'il a déposés dans le cadre des DD 1______ et DD 1______/2 sont conformes à la réalité, puisque le département a décidé, le 18 mars 2019, de refuser l'autorisation requise, au motif que tel n'était pas le cas.
Il est vrai qu'il est étonnant qu'entre le 27 avril 2010 et le 28 février 2017 aucun échange n'ait eu lieu entre le département et le recourant. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le département demeurait dans l'attente des compléments demandés au recourant par lettre du 15 juillet 2009, rappel fait le 27 avril 2010. Il apparaît ainsi que le recourant s'est satisfait de ce silence pendant toute cette période, ce d'autant plus qu'il n'a pas contacté le département pour s'enquérir du sort fait à sa demande complémentaire déposée le 27 mars 2009 (DD 1______/2). Le recourant est par ailleurs malvenu de se plaindre d'une violation de l'art. 4 LCI dans la mesure où, en l'espèce, il s'agit de travaux, déjà réalisés, ne correspondant pas aux plans déposés dans le cadre de la DD 1______, et donc en infraction. En outre, l'intéressé ne peut pas se prévaloir de droits acquis par rapport aux travaux en cause, non autorisés, dans la mesure où le délai de trente ans ne s'est pas écoulé depuis leur exécution (ATF 107 Ia 121 = JdT 1983 I 299 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_2/2020 du 13 mai 2020 consid. 2 ; ATA/532/2021 du 18 mai 2021 consid. 7).
Enfin, la problématique relative à son inscription au tableau des MPQ est exorbitante au présent litige, étant relevé que cette question n'est plus d'actualité puisque le CAI a admis la réinscription au tableau de l'intéressé avec effet rétroactif au 6 novembre 2015.
N'ayant pas donné suite à l'ordre du 26 juin 2020, ce que le recourant reconnaît, celui-ci a commis une faute contrevenant ainsi à l'art. 137 al. 1 let. c LCI.
L'amende querellée est ainsi fondée dans son principe.
b. En l'espèce, outre le fait que le recourant ne remet pas en cause le montant de l'amende, soit CHF 2'000.-, le quantum se situe dans le bas de la fourchette autorisée par la loi, à savoir dans le cas présent un plafond de CHF 150'000.-. Ce montant, que la chambre de céans ne revoit que de manière restreinte, sera confirmé, en tant qu'il tient compte des circonstances du cas d'espèce, notamment de la mesure de protection patrimoniale dont bénéficie l'immeuble en cause, de la qualité de MPQ de l'intéressé, et de la gravité de l'infraction dont l'origine se rapporte à deux constats d'infractions portant sur des travaux qui paraissent, au vu des photographies présentes au dossier, revêtir une certaine envergure.
Dans ces conditions, le département n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation dans la fixation du montant de l'amende.
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 22 novembre 2021 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 20 octobre 2021 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de Monsieur A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Alexandre J. Schwab, avocat du recourant, au département du territoire-OAC, ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
M. Marmy
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :