POUVOIR JUDICIAIRE
A/787/2021-LCI ATA/582/2022
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 31 mai 2022
3ème section
dans la cause
Mme A______ et M. B______ représentés par Me Bruno Megevand, avocat
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 décembre 2021 (JTAPI/1319/2021)
EN FAIT
La parcelle est sise en zone agricole
La parcelle contenait au nord-ouest un couvert à voitures en bois, « y compris l’aménagement d’une zone en gravier dessous et jusqu’au chemin E______ », alors qu’aucune autorisation de construire n'avait été sollicitée.
Deux photographies étaient jointes.
Le DT a ouvert une procédure d’infraction (I-1______).
Le 12 mars 2020, le DT a invité M. B______, à l'origine de l’aménagement selon la propriétaire, à lui faire parvenir des explications.
Les faits étaient susceptibles de constituer une infraction à l’art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).
Jusqu’en 1986, les parcelles nos 794, 914, 915, 109 et 472 appartenaient à la propriétaire de la parcelle n° 472. En 1986, celle-ci avait vendu la parcelle n° 794 à un nouveau propriétaire, en lui laissant l’usage de la zone de parking sise sur la parcelle n° 472, laquelle était aménagée avec du gravier et disposait d’un couvert à voitures. En avril 1994, ils avaient pris en location la maison sise sur la parcelle n° 794 et avaient eu accès au parking, à l’instar du nouveau propriétaire de la parcelle n° 794. En décembre 1999, ils avaient acheté la maison et continué à bénéficier de l’usage de la zone de stationnement. En mars 2001, afin de régulariser la situation, la propriétaire de la parcelle n° 472 leur avait accordé un droit d’usage avec servitude à des fins de stationnement, inscrit au registre foncier et portant uniquement sur la partie en gravier de la parcelle n° 472. En avril 2002, le couvert étant fortement délabré, ils avaient procédé à des travaux de réfection, tout en conservant son aspect démontable. Depuis lors, ils entretenaient régulièrement la zone à leurs frais. La toiture du couvert avait été récemment équipée de panneaux solaires pour la recharge de véhicules électriques. En outre, cette zone dévolue au stationnement était inscrite à l’inventaire de la zone agricole sous « Habitations et prolongements » et non sous « Surface d’assolement », contrairement au reste de la parcelle n° 472.
Les photographies aériennes historiques confirmaient qu’aucun couvert n’était présent en 2001, celui-ci n’apparaissant que depuis 2005. Il renonçait à ordonner la suppression de la zone en gravier, dans la mesure où il était impossible de la dater précisément.
Il était également loisible à Mme A______ et M. B______, s’ils souhaitaient tenter de légaliser la présence de cet élément, de déposer une requête en autorisation de construire définitive dans les trente jours, à la suite duquel, le cas échéant, le DT statuerait sur l’opportunité de suspendre son ordre de remise en état.
En cas de non-respect de la décision ou sans nouvelles de leur part dans le délai imparti, ils s’exposaient à toute nouvelle mesure et sanction justifiée par les circonstances.
La cause s’est vu attribuer le numéro de procédure A/1695/2020.
La demande a été enregistrée sous la référence APA 2______.
Le 29 juin 2020, le DT a indiqué au TAPI qu'il s’opposait en l’état à la suspension de la procédure.
Le 19 juillet 2020, Mme A______ et M. B______ ont indiqué au TAPI qu'ils avaient déposé une nouvelle demande et persisté dans leur requête de suspension de la cause.
Le 20 juillet 2020, M. B______, en sa qualité d’architecte, a déposé une seconde demande, cette fois-ci sous la forme définitive, tendant à la régularisation des « travaux de réfection d’un couvert existant et repositionnement sur la servitude accordée ».
La demande a été enregistrée sous la référence DD 3______.
L’allégation selon laquelle le reportage photographique historique de 2001 indiquait qu’il n’y avait pas de couvert à cette époque était erronée. Un tel couvert était alors érigé sous un noyer, dont seule la souche subsistait, afin de protéger les carrosseries des véhicules des chutes de noix. La décision favorable émise par la commission foncière agricole (ci-après : CFA) le 5 décembre 2000 dans le cadre de la constitution du droit d’usage avec servitude en leur faveur précisait que la zone concernée n’était pas appropriée à l’agriculture. Le couvert existant était à cheval entre la servitude accordée et la partie nord-ouest de la parcelle n° 472.
En avril 2002, il avait procédé à des travaux de réfection du couvert existant, alors fortement délabré, avec l’accord du propriétaire du fonds, comme le démontrait un courrier joint, tout en le repositionnant sur l’assiette de la servitude. Ce couvert en bois reposait sur une base ponctuelle, était ouvert sur les grandes longueurs et ajouré sur les petits côtés. Il servait à abriter deux voitures, des vélos et les containers à poubelles, étant précisé que sa maison ne disposait d’aucune surface extérieure accessible, ni d’accès au jardin et se trouvait en limite d’un chemin appartenant au domaine public.
Plusieurs documents et plans étaient joints à la demande, notamment :
le formulaire de demande d’autorisation de construire, dont la rubrique « Propriétaire » indiquait le nom de Mme C______ et comportait une signature ;
une copie d’un document daté du 4 décembre 2001, portant une signature différente de celle figurant dans la rubrique « Propriétaire » dudit formulaire, selon lequel Mme C______ donnait son accord à M. B______, « compte tenu des dessins » que celui-ci lui avait présentés, pour « le remplacement de l’ancien couvert à l’emplacement de la servitude d’usage de parking » ;
un acte notarié du 8 mars 2001 signé par Mme C______, Mme A______ et M. B______, portant sur une servitude d’usage de trois places de stationnement au profit de la parcelle n° 794 sur la parcelle n° 472, relevant que ces parcelles étaient situées en zone agricole, mais que la parcelle n° 794 avait été déclarée non assujettie à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11). Était jointe à cet acte une décision de la CFA du 5 décembre 2000 relative à la constitution d’une servitude de parking par les précités, autorisant ladite servitude au motif que la zone concernée n’était pas appropriée à l’agriculture.
le 22 juillet 2020, la direction de l’information du territoire, qui a émis un préavis favorable sous conditions ;
le 6 août 2020, la commune de D______, qui s’est prononcée favorablement, sans observations ;
le 17 août 2020, le service compétent de l’office de l’urbanisme (ci-après : SPI), qui a émis un préavis défavorable ; le couvert à voitures en question n’était pas conforme à l’affectation de la zone agricole et le couvert initial n’avait, selon les pièces du dossier, pas été au bénéfice d’une autorisation de construire, de sorte qu'il ne s'agissait pas d'une démolition-reconstruction d’un bâtiment existant dûment autorisé, avec pour conséquence qu’il ne bénéficiait pas de la garantie de la situation acquise ; la décision favorable de la CFA du 5 décembre 2000 portait uniquement sur la constitution d’une servitude pour un usage de stationnement et régularisait de ce fait l’aménagement du périmètre avec un sol minéral, mais ne portait aucunement sur la création d’un couvert à véhicules ; ce couvert n’était pas conforme à la zone agricole et ne pouvait pas être autorisé par voie dérogatoire ;
le 27 août 2020, l’office cantonal de l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN), qui s’est prononcé défavorablement ; une servitude, voire un non-assujettissement d’une parcelle à la loi sur le droit foncier rural délivré par la CFA ne justifiait en aucun cas de nouvelles constructions en zone agricole ; les aménagements projetés n’étaient pas conformes à la zone ;
la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC), qui a rendu un préavis défavorable le 21 septembre 2020 annulant un précédent préavis émis le 21 juillet 2020 ; le projet n’était pas conforme à la zone d’affectation ; au vu des documents présentés, aucune demande de dérogation n’avait été formée, ni argumentée, de sorte que les dérogations nécessaires (art. 24c de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT - RS 700], 27C de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 [LaLAT - L 1 30] et 42 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT - RS 700.1]) ne pouvaient être accordées ;
le 23 septembre 2020, l’office cantonal des transports, qui a émis un préavis favorable, sans observations.
Le 4 août 2020, le DT a donné son accord à la suspension de la procédure.
Le 17 août 2020, le TAPI a suspendu la cause en application de l'art. 78 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Le 4 septembre 2020, après avoir consulté le dossier, Mme C______ a indiqué au DT que la signature figurant dans la rubrique « Propriétaire » de la demande d’autorisation de construire déposée le 20 juillet 2020 n’était pas la sienne et elle n’avait établi aucune procuration en faveur de M. B______ pour la représenter, ce d’autant qu’une procédure l’opposant à ce dernier était pendante devant le Tribunal de première instance (ci-après : TPI), en lien notamment avec la portée de la servitude sur laquelle avait été érigé sans droit le couvert à voitures dont la régularisation était requise. Son absence de signature entraînait la caducité de la demande d’autorisation déposée par M. B______.
Le 30 septembre 2020, Mme C______ a transmis au DT des échanges de correspondances entre son conseil et celui de Mme A______ et M. B______, datés des 29 et 30 septembre 2020, en lien notamment avec le fait que la signature figurant sur le formulaire de demande d’autorisation de construire DD 3______ n’était pas celle de Mme C______.
Le 2 octobre 2020, dans le cadre de l’instruction de la demande DD 3______, le DT a requis de M. B______ la production d'un projet modifié dans un délai de trente jours, afin de se conformer aux préavis défavorables de l’OCAN, du SPI et de la DAC.
Le 3 novembre 2020, Mme A______ et M. B______ ont demandé au DT de ne pas statuer sur la demande DD 3______ dans l’attente d’un jugement définitif et exécutoire dans la procédure pendante et en état d’être jugée devant le TPI qui les opposait à Mme C______ et à une autre voisine au sujet de diverses servitudes dont ils étaient eux-mêmes bénéficiaires et dont le contenu était systématiquement violé par les précitées, étant précisé que la servitude de stationnement en lien avec la DD 3______ était également remise en cause dans ce contexte.
Le 10 novembre 2020, le DT a fait savoir à Mme A______ et M. B______ que l’instruction de la DD 3______ allait se poursuivre et qu’une décision serait rendue à bref délai.
Le 10 décembre 2020, Mme A______ et M. B______ ont transmis au DT deux pages « au sujet du couvert à voitures réalisé par [eux-mêmes] il y a[vait] plus de 17 ans » extraites du jugement rendu par le TPI dans le cadre du litige les opposant à Mme C______ et à une autre voisine, dont il ressortait que celle-là avait été déboutée de ses conclusions tendant à la démolition du couvert, considérées comme étant « constitutives d’un abus de droit ».
À teneur de cet extrait du jugement du TPI, notamment, il était établi que l’installation du couvert à voitures avait été érigée en 2003 sur l’assiette de la servitude. Cette construction avait été tolérée par Mme C______ pendant quatorze ans avant qu’elle n’en sollicite l’enlèvement, pour la première fois, au début de l’année 2017. Cette dernière avait ainsi admis à bien plaire la présence de cette construction, entièrement sise sur sa parcelle, pendant une très longue période, de sorte qu’ils pouvaient de bonne foi considérer qu’elle ne la remettrait pas en cause. Dans ces circonstances, en demandant la suppression de cette installation, Mme C______ commettait un abus de droit, ce qui ne pouvait être admis.
À teneur du préavis défavorable de l’OCAN, les aménagements projetés n’étaient pas conformes à la zone agricole. Au vu du préavis également défavorable du SPI, le projet ne répondait pas aux conditions prévues par les art. 24 LAT et 27 LaLAT. Il ne pouvait pas non plus être autorisé par voie dérogatoire, les conditions d’application des art. 24a à 24e LAT n’étant pas remplies. Faisant siens ces préavis défavorables, il considérait que la construction projetée n’était pas conforme à l’affectation de la parcelle. L’extrait du jugement du TPI versé au dossier ne l’amenait pas à revoir cette appréciation.
La suspension de la procédure A/1695/2020 n'avait plus lieu d'être et il donnerait la suite qui conviendrait à cette affaire, une fois que le TAPI aurait statué.
Toutes autres mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient réservées.
Sa décision de refus DD 3______ confirmait l’impossibilité de légaliser la construction litigieuse, qui avait été réalisée de l’aveu de Mme A______ et M. B______ après avril 2002, soit moins de trente ans auparavant. La construction préexistante, pour autant qu’elle eût existé, était, selon ces derniers, fortement délabrée en avril 2002. Mme A______ et M. B______ n’alléguaient pas que le prétendu couvert préexistant était au bénéfice d’une autorisation de construire et admettaient qu’il ne se trouvait pas au même endroit que le couvert actuel. Quant aux hypothétiques droits acquis invoqués, ils devaient être niés en raison de l'absence de permis de construire, du fait que le couvert préexistant était déjà trop vétuste pour conférer un quelconque droit acquis, que la construction du nouveau couvert aurait dû se faire au même emplacement et selon les mêmes dimensions que le précédent et, enfin, que la démolition du couvert préexistant sans permis de démolir engendrait, en tout état, la perte de tout droit acquis à son égard.
Le recours a été enregistré sous la référence A/787/2021.
Depuis 1986, un couvert était installé sous un noyer, dont seule la souche subsistait encore, afin de protéger les carrosseries des véhicules des chutes de noix, ce qui pouvait être démontré par l’audition de témoins ou par un transport sur place. En avril 2002, le couvert étant fortement délabré et dangereux, des travaux de réfection avaient été effectués avec l’accord de la propriétaire du fonds, daté du 4 décembre 2001, étant précisé que cette dernière « avait régularisé le tout auprès de l’OAC alors même qu’il sied de préciser que ledit couvert est existant depuis plus de 30 ans ». Dans son jugement du 26 octobre 2020, le TPI n’avait pas requis la démolition du couvert et le DT n’avait pas demandé que le revêtement (bordures et graviers), pourtant incompatible avec une quelconque culture, fût remplacé. Le couvert était nécessaire pour parquer ses voitures, ce qu’il ne pouvait faire ailleurs.
Le DT aurait dû appliquer la dérogation prévue à l’art. 27 LaLAT au vu des circonstances. La décision prise par la CFA le 5 décembre 2020 [recte : 2000] précisait que la zone concernée n’était pas appropriée à l’agriculture et n’était pas dans les surfaces d’assolement (ci-après : SDA). Par conséquent, lorsque les voisins lui avaient vendu le droit d’usage concerné, il avait été admis et autorisé que cette zone soit en zone de parking.
Dans son jugement du 26 octobre 2020, le TPI avait considéré que le fait que Mme C______ avait toléré pendant de nombreuses décennies la présence de ce couvert ne lui permettait pas d’en requérir la démolition, sans commettre un abus de droit. Il serait contradictoire qu’un tribunal autorise le maintien dudit couvert et qu’une autre instance confirme le refus de le maintenir en place ou à tout le moins celui de trouver une solution à son maintien.
Le 4 mars 2021, dans la cause A/1695/2020, Mme A______ et M. B______ ont sollicité la jonction de la procédure avec celle enregistrée sous la référence A/787/2021 ainsi que la suspension de la première.
Le 22 mars 2021, le TAPI a ordonné la jonction des causes A/1695/2020 et A/787/2021 sous la référence A/787/2021.
Le 10 mai 2021, le DT a conclu au rejet du recours interjeté le 1er mars 2021.
La parcelle n° 472, vierge de constructions autorisées, figurait dans sa quasi-totalité à l’inventaire des SDA. À la suite du constat effectué sur place le 14 novembre 2019, il avait informé Mme C______, le 29 janvier 2020, des faits relevés à cette occasion et un délai lui avait été imparti pour se déterminer. Celle-ci lui avait fait part de ses observations le 18 février 2020, précisant notamment que le couvert à voitures avait été érigé par Mme A______ et M. B______ sans son accord.
M. B______ n’avait pas démontré que la construction litigieuse était imposée par sa destination et la simple assertion d’une violation de l’art. 27 LaLAT ne suffisait pas à établir que l’emplacement hors de la zone à bâtir était dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l’exploitation d’une entreprise ou par la nature du sol, étant précisé qu’il était patent que cette condition n’était pas satisfaite par la construction litigieuse. L’argument selon lequel la zone concernée ne serait plus appropriée à l’agriculture n’était pas convaincant, dès lors que, conformément à la jurisprudence, l’absence de vocation agricole d’un terrain sis en zone agricole n’était pas déterminante. Enfin, le prétendu accord des voisins quant à une affectation de cette partie de la parcelle à un parking ne leur était d’aucun secours, la destination d’une zone ressortissant au droit et non à la volonté des propriétaires. En tout état, ces questions n’étaient pas déterminantes, le refus litigieux devant de toute manière être confirmé, dans la mesure où la propriétaire n’avait pas donné son accord au dépôt de la demande d’autorisation de construire. À cet égard, la signature apposée sur la demande déposée par M. B______ apparaissait problématique.
L’avis du TPI selon lequel la suppression du couvert relèverait de l’abus de droit n’était pas de nature à entraîner l’annulation de la décision attaquée. Son jugement ne se déterminait d’ailleurs pas sur la légalité de la construction. Il n’avait pas d’influence sur son ordre de remise en état, dès lors que celui-ci n’émanait pas de la propriétaire, mais de l’autorité compétente.
La zone litigeuse ne figurait pas à l’inventaire des SDA. Il n’y avait pas eu de changement d’affectation, le « département de l’agriculture » ayant donné son accord à l’affectation d’un parking. Ce même département avait admis le « revêtement gravier » existant depuis toujours. « Initialement Mme C______ avait donné son accord » et, nonobstant l’existence de différends par la suite, cette dernière avait « après de nombreuses discussions, renouvelé son accord par le biais de son fils qui habite actuellement sa maison et est en phase d’acquisition de ladite propriété et donc de la parcelle 472 », comme le démontrait la pièce produite.
Était joint un document dactylographié d’une page, non daté, non signé et n’indiquant pas ses auteurs, portant la mention « F – Du couvert à voitures » et comprenant plusieurs paragraphes, l’un d’eux prévoyant notamment que « M. F______ et Mme F______ acceptent, en leur qualité de promettants-acquéreurs de la parcelle propriété de Mme C______, de confirmer, au besoin, qu’ils sont d’accord avec la régularisation du couvert à voitures existant » (§ 40).
Le 14 juin 2021, le TAPI, constatant que la signature apposée dans la rubrique « Propriétaire » de la demande d’autorisation de construire DD 3______ n’était pas identique à celles figurant sur un acte authentique du 13 mars 2001et sur un courrier adressé le 4 décembre 2001 à M. B______, a demandé à Mme C______ de lui fournir toute information utile à ce propos et lui indiquer si elle consentait au projet de construction litigieux.
Le 1er juillet 2021, Mme C______ a confirmé son refus du projet de construction DD 3______.
Elle n’avait pas signé la demande d’autorisation de construire y relative. La signature figurant dans la rubrique « Propriétaire » était le paraphe de Mme A______. Il ressortait d’une écriture déposée récemment par Mme A______ et M. B______ dans le cadre de la procédure civile les opposant que Mme A______ reconnaissait avoir usurpé ses droits.
L’absence de sa signature sur la requête d’autorisation de construire entraînait sa caducité. De plus, elle contestait « avoir émis la procuration du 4 décembre 2001 qui avait été produite, dont l’original ne [lui avait] jamais été remis », malgré une demande qu'elle avait adressée à Mme A______ et M. B______. En tout état, même si une telle procuration devait avoir été concédée en 2001, il allait « de soi qu’elle ne concern[ait] pas le projet de construction, objet du recours porté devant [le] tribunal, déposé 19 ans plus tard ». Ce qui précédait s’expliquait d’autant plus que la procédure qui l’opposait à Mme A______ et M. B______ devant le TPI concernait notamment la portée de la servitude sur laquelle avait été « érigé sans droit le couvert à voitures dont la régularisation est demandée ». Enfin, la « prétendue procuration du 4 décembre 2001 » faisait référence au « remplacement d’un couvert à voitures ». Or, comme aucun couvert n’était construit à cette date, « aucun remplacement ne pouvait être accordé », le soin étant laissé au TAPI « d’apprécier cette contradiction manifeste ».
Était jointe une copie de la réponse à l’appel joint déposé le 18 juin 2021 par Mme A______ et M. B______ dans la procédure civile, indiquant notamment : « Ad 46 : Effectivement, le paraphe est celui de Mme A______ » (p. 6).
Le fait que la zone de parking ne fût pas située sur la partie de la parcelle figurant à l’inventaire des SDA n’avait aucune influence sur l’issue du litige, les principes applicables en zone agricole étant similaires tant en présence qu’en l’absence de telles surfaces. L’argument selon lequel il n’y avait pas eu de changement d’affectation n’avait pas davantage de pertinence. Il en allait de même de l’allégation selon laquelle la CFA aurait donné son accord pour l’affectation à un parking, cette autorité n’étant, en tout état, pas compétente pour autoriser une affectation.
Contrairement à ce que Mme C______ alléguait, elle avait donné son accord dans son courrier du 4 décembre 2001. Elle n’avait pas contesté cette construction durant près de vingt ans et, suite aux travaux de réfection du couvert, avait procédé de la même manière de l’autre côté du chemin E______, agrandissant le couvert qui était dans son jardin « en ôtant la haie et en asphaltant la zone pour en faire un parking », apparemment sans autorisation. Le fils de Mme C______, qui habitait la maison de celle-ci et était vraisemblablement sur le point de l’acquérir, avait « signé un accord avec M. B______ indiquant qu’il autorisait le couvert à voitures ».
Le DT a persisté dans ses conclusions, constatant que les doutes émis dans ses observations du 10 mai 2021 quant à la signature de la requête en autorisation de construire s’avéraient fondés.
Par jugement du 22 décembre 2021, le TAPI a rejeté les recours et refusé la demande d’audition de témoins et de transport sur place, qu’il n’a pas jugés nécessaires à la solution du litige.
Mme C______ avait clairement indiqué qu’elle s’opposait au projet, il était établi qu’elle n’avait pas signé la demande d’autorisation et l’accord donné pour le « remplacement de l’ancien couvert », à supposer qu’il fût authentique, datait de plus de vingt ans et n’avait aucune portée. Le projet de vente de la parcelle au fils de Mme C______ et le supposé accord de ce dernier à la présence du couvert étaient sans pertinence, Mme C______ étant toujours propriétaire. Le DT ne pouvait entrer en matière sur la demande d’autorisation de construire et il n’y avait pas lieu d’examiner le bien-fondé du refus.
Le couvert litigieux n’avait été autorisé ni avant ni après sa construction. Même construit plus de trente ans auparavant, il ne pouvait bénéficier de la prescription en zone agricole.
L’opinion du juge civil sur un éventuel abus de droit de Mme C______ était sans portée. M. B______ ne pouvait ignorer qu’il devait demander une autorisation.
L’ordre de remise en état était proportionné. Aucune mesure moins incisive ne permettrait de préserver la zone agricole concernée. Le fait que le couvert ne se trouvait pas sur une SDA était sans pertinence. L’intérêt privé des recourants à parquer leurs véhicules sous un couvert relevait de leur convenance personnelle et ne pouvait prévaloir sur l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit. L’argument de la pose de panneaux solaires – intervenue sans demande d’autorisation – pour recharger les véhicules électriques était sans portée, Mme A______ et M. B______ ne démontrant pas qu’ils ne disposaient pas d’autre possibilité de recharger leurs voitures.
La commune de D______ encourageait vivement ses habitants à investir dans l’énergie solaire. Le couvert représentait 40 m2 pour une zone de parcage de 400 m2 située sur une parcelle de 5'351 m2, soit moins de 0.8 % de sa surface.
S’agissant du couvert à voitures, un protocole d’accord avait été signé le 3 mai 2021 par toutes les parties.
La CFA avait admis que la zone concernée n’était pas appropriée à l’agriculture et n’était pas dans les SDA. Lors de la vente, il avait été admis et autorisé que cette zone soit en zone de parking. Le couvert ne pouvait être érigé à un autre endroit et ne lésait aucun intérêt prépondérant du point de vue de la protection de la nature et du maintien de la surface agricole utile. Le TAPI aurait dû admettre une dérogation au sens de l’art. 27 LaLAT.
La question des servitudes avait une incidence directe sur le projet à autoriser ou à refuser. Le TAPI aurait dû faire usage de son pouvoir d’appréciation et renvoyer à tout le moins la cause au DT en vue du maintien du couvert au bénéfice d’une tolérance limitée dans le temps.
Aucun autre lieu ne pouvait accueillir le couvert, ce qu’un transport sur place aurait démontré. La commune avait été favorable au projet, qui correspondait à sa politique énergétique. Aucune borne de rechargement n’était installée à proximité de leur domicile ou dans leur commune. Ils n’avaient d’autre choix que de recharger leurs véhicules dans la zone de parking concédée à l’époque par Mme C______.
Il n’avait signé aucun protocole d’accord.
À défaut d’accord de la propriétaire, le couvert ne pouvait être autorisé, même si les conditions de l’art. 27 LaLAT étaient par ailleurs réunies.
Les recourants ne démontraient pas en quoi les conditions d’une remise en état ne seraient pas réunies. Le maintien de la construction à titre précaire n’entrait pas dans la compétence du TAPI et n’avait pas de portée propre en zone agricole.
Les recourants ne faisaient valoir que des intérêts privés, sur lesquels l’intérêt public à la séparation du bâti et du non-bâti devait l’emporter.
Le 5 avril 2022, les recourants ont persisté dans leurs conclusions et réitéré leur demande de transport sur place.
Le 6 avril 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
a. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b). Ce droit ne s'étend qu'aux éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3). En outre, il n'implique pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1).
b. Selon le recourant, le transport sur place devrait montrer qu’il ne dispose pas d’alternative pour la construction d’un couvert à voitures.
La question d’un éventuel emplacement alternatif pour accueillir la construction litigieuse est, ainsi qu’il sera vu plus loin, sans portée sur la solution du litige, même sous l’angle de la proportionnalité. Pour le surplus, le dossier remis par l'autorité intimée, qui comporte des illustrations, est complet et permet notamment de se représenter la situation sur le terrain, représentation qui peut au besoin encore être complétée par la consultation du système d'information du territoire genevois (ci-après : SITG), étant observé que les emplacements ne sont pas contestés et que le recourant déploie une argumentation essentiellement juridique.
Il ne sera pas donné suite à la requête des recourants.
La conclusion principale tendant « à tout le moins, octroyer une tolérance tant et aussi longtemps que cette installation sera nécessaire » est exorbitante à l’objet du litige et est partant irrecevable.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3).
a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 1 et al. 2 let. a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 ; LAT - RS 700).
Sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail, ni modifier la configuration du terrain (art. 1 al. 1 let. a et d LCI).
b. Sont réputées constructions ou installations toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires, soit notamment : les maisons destinées à l’habitation, au commerce, à l’industrie ou à l’agriculture (let. a), les murs, clôtures, portails, poulaillers, clapiers, chenils (let. b), les garages et ateliers de réparations, les entrepôts, les dépôts de tous genres (let. c), les ascenseurs et monte-charges, les installations de chauffage, de distribution d’eau, de gaz ou d’électricité et les antennes électromagnétiques (let. d), les installations extérieures destinées à l’exploitation d’une industrie ou à l’extraction de matières premières (let. e) et les installations de stockage d’hydrocarbures et liquides assimilés (let. f ; art. 1 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 - RCI - L 5 05.01).
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 ; 123 II 256 consid. 3 ; ATF 119 Ib 222 consid. 3a). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2 ; 123 II 256 consid. 3 ; 119 Ib 222 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1).
c. Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux prescriptions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires, le DT peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le DT en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le DT notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI).
Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel. Il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1 et 1C_109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5 ; RUDOLF MUGGLI, Commentaire pratique LAT : construire hors zone à bâtir, 2017, n. 1 et 16 ad remarques préliminaires relatives aux art. 24 à 24e et 37a LAT ; Bernhard WALDMANN/Peter HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006, n. 14 ad art. 1 LAT ; Jean-Michel BRAHIER/Pierre PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, 2015, p. 74). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBl 2002 p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 21 consid. 6.4 ; 111 Ib 213 consid. 6b ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c in ZBl 2002 p. 364) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt du Tribunal fédéral 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées, à moins que - à titre exceptionnel - l'écart constaté par rapport à ce qu'admet le droit se révèle mineur et qu'une remise en état ne soit pas dans l'intérêt public. La jurisprudence réserve encore les situations dans lesquelles le bénéficiaire de l'autorisation de construire frappée de nullité pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1 ; ATF 136 II 359 consid. 6 ; 132 II 21 consid. 6).
d. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit respecter cinq conditions cumulatives :
l'ordre doit être dirigé contre le perturbateur ;
les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation ;
un délai de plus de trente ans ne doit pas s'être écoulé depuis l'exécution des travaux litigieux, sauf en zone agricole, où la prescription ne court pas (arrêt du Tribunal fédéral 1C_469/2019 du 28 avril 2021 consid. 4 et 5) ;
l'autorité ne doit pas avoir créé chez l'administré concerné, que ce soit par des promesses, par des infractions, des assurances ou encore un comportement des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi ;
l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doit l'emporter sur l'intérêt privé de l'intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/330/2021 du 16 mars 2021 consid. 3c et les références citées).
e. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées).
Les critères de l'aptitude et de la subsidiarité sont particulièrement concernés lorsqu'un ordre de démolition pur et simple est envisagé. Ils impliquent en effet de déterminer si une – ou plusieurs – autre mesure administrative pourraient être préférées, le cas échéant en combinaison.
La proportionnalité au sens étroit implique une pesée des intérêts. C'est à ce titre que l'autorité renonce à ordonner la remise en conformité si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. Le postulat selon lequel le respect du principe de la proportionnalité s'impose même envers un administré de mauvaise foi est relativisé, voire annihilé, par l'idée que le constructeur qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce que cette dernière se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (Nicolas WISARD/Samuel BRÜCKNER/Milena PIREK, Les constructions « illicites », in Jean-Baptiste ZUFFEREY [éd.], Journées suisses du droit de la construction 2019, p. 218).
Donner de l'importance aux frais dans la pesée des intérêts impliquerait de protéger davantage les graves violations et mènerait à une forte et inadmissible relativisation du droit de la construction. C'est pourquoi il n'est habituellement pas accordé de poids particulier à l'aspect financier de la remise en état (Vincent JOBIN, Construire sans autorisation - Analyse des arrêts du Tribunal fédéral de 2010 à 2016, VLP-ASPAN, Février 1/2018, p. 16 et les références citées).
a. Les conditions de dérogation pour des constructions hors de la zone à bâtir sont prévues par le droit fédéral (art. 24 à 24d LAT). Ces dispositions sont complétées ou reprises par les art. 26, 26A et 27 LaLAT.
En vertu de l’art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. Ces conditions cumulatives sont reprises par l’art. 27 LaLAT.
Selon la jurisprudence, l'implantation d'une construction était imposée par sa destination si elle était justifiée par des motifs objectifs, comme des raisons d'ordre technique, liées à l'économie d'une entreprise ou découlant de la configuration du sol (arrêt du Tribunal fédéral 1C_383/2010 du 11 avril 2011 consid. 4.1)
Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (art. 24c al. 1 LAT). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT). Cette réglementation est reprise à l’art. 27C LaLAT.
Cette dérogation facilitée s’applique aux constructions ou installation qui ont été érigées conformément au droit matériel avant l’introduction, le 1er juillet 1972, de la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire (entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, abrogée depuis le 1er novembre 1992) ; ou qui ont été érigées en zone à bâtir après le 1er juillet 1972, mais qui ont par la suite été affectées à la zone de non-bâtir. À contrario, la garantie étendue de la situation acquise conférée par l’art. 24c LAT ne bénéficie pas aux constructions et installations érigées en zone de non-bâtir, au titre de constructions conformes à l’affectation de la zone, après le 1er juillet 1972, c’est-à-dire, selon « le nouveau droit » (Rudolf MUGGLI, dans : Heinz AEMISEGGER/Pierre MOOR/Alexander RUCH/Pierre TSCHANNEN [éd.], Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, 2017, ad art. 24c, n. 12, n. 17 et n.19).
b. Selon l’art. 10 de la loi d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 16 décembre 1993 (LaLDFR - M 1 10), la CFA est compétente pour (a) accorder les exceptions aux interdictions de partage matériel et de morcellement (art. 60 LDFR), (b) autoriser l’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole (art. 61 à 65 LDFR), (c) fixer la charge maximale et requérir son inscription au registre foncier, (d) autoriser les prêts qui dépassent la charge maximale (art. 76 al. 2 LDFR), (e) constater qu’un immeuble agricole situé dans la zone à bâtir est soumis à la loi fédérale en application de l’article 2, alinéa 2, (f) déterminer si un immeuble est exclu du champ d’application de la loi fédérale en application de l’article 3, (g) requérir l’inscription au registre foncier des mentions exigées à l’art. 86 LDFR et au sens des lettres e et f et (h) estimer et approuver la valeur de rendement (art. 87 LDFR).
c. En l’espèce, il y a lieu de rappeler préalablement que le TAPI a observé que la condition formelle de la signature de la demande d’autorisation par la propriétaire – ou à tout le moins de la manifestation de son accord – n’était pas remplie, ce qui rendait celle-ci irrecevable et dispensait d’examiner le bien-fondé du refus opposé par le DT.
La chambre de céans a effectivement admis que le retrait en cours de procédure de l’accord des copropriétaires entraînait le défaut d’une condition nécessaire au dépôt d’une requête en autorisation, ce qui interdisait son maintien (ATA/1006/2015 du 29 septembre 2015 consid. 4). Il en va a fortiori de même en l’absence ab initio de tout accord.
Les recourants ne critiquent pas ce raisonnement et ne contestent pas que la signature attendue de Mme C______ aurait en réalité été apposée par Mme A______, ni que Mme C______ a manifesté sans équivoque qu’elle n’avait jamais donné son accord à la demande d’autorisation. Il s’ensuit que le refus de ratifier la construction du couvert doit être confirmé sans qu’il y ait lieu d’entrer en matière sur le grief de fond soulevé par le recourant.
S’il fallait néanmoins examiner celui-ci, il devrait être écarté. En effet, au titre des « autres décisions », la CFA a autorisé en 2000 le constitution d’une servitude à usage d’emplacement de parking. La décision porte exclusivement sur l’application du droit foncier rural. Elle n’autorise qu’une transaction de droit privé fondée sur le Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). Elle ne porte pas sur l’autorisation de la construction d’un couvert, qu’elle ne mentionne d’ailleurs même pas et qui n’entre pas dans la compétence de la CFA. Appelé à statuer plus de vingt ans plus tard sur la remise en état ou la ratification d’une construction en application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et de la LCI, le DT n’est en aucune manière lié par celle-ci.
S’agissant des conditions d’une ratification par dérogation, le couvert est postérieur à 1972, il ne répond à aucun besoin d’une exploitation agricole, il n’a jamais été conforme à la destination de la zone agricole, il n’a jamais fait l’objet d’une autorisation ni même d’une demande avant sa construction et ne peut bénéficier en zone agricole de la prescription trentenaire. Le caractère éventuellement inapproprié à l’agriculture et la non-inclusion dans les SDA de la partie de la parcelle concernée par la servitude, que font valoir les recourants, sont sans portée sur l’exigence stricte de séparation du bâti et du non-bâti et de la préservation de la zone agricole telle que développée ces deux dernières décennies par la jurisprudence mentionnée. Il suit de là que le couvert ne peut bénéficier d’aucune dérogation, et que le refus de délivrer l’autorisation est fondé.
Ainsi que le relève le DT, les recourants ne critiquent pas l’application des conditions à la remise en état, pas plus qu’ils n’indiquent en quoi le TAPI, constatant que celles-ci étaient réunies, aurait mésusé de son pouvoir d’appréciation.
Pour le surplus, la chambre de céans a observé plus haut que la conclusion que le grief entend appuyer, soit « à tout le moins, octroyer une tolérance tant et aussi longtemps que cette installation sera nécessaire », est irrecevable.
Le grief, pour autant qu’il soit recevable, sera écarté.
Il est douteux que les recourants puissent établir un intérêt privé à alimenter leurs véhicules électriques en zone agricole. Quoi qu’il en soit, il leur est loisible de demander à pouvoir installer, sur une place de parc dont ils disposeraient en conformité à la loi, une alimentation électrique liée au réseau et, à défaut, il leur est possible, comme tout détenteur de véhicules, d’alimenter les leurs aux stations-service fossiles ou électriques à disposition dans le canton. Il sera rappelé enfin qu’en zone agricole, la jurisprudence n’accorde guère de poids aux inconvénients économiques causés par une décision de remise en état d’une construction ou d’une installation non autorisable.
L’objectif d’intérêt public de remise en état imposé par la loi ne pouvait ainsi être atteint par une mesure moins incisive que la démolition du couvert et l’atteinte portée aux intérêts des recourants apparaît strictement proportionnée au but poursuivi.
Les objectifs environnementaux de la commune des recourants sont au surplus sans portée pour le présent litige.
Le grief sera écarté.
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 1er février 2022 par Mme A______ et M. B______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 22 décembre 2021 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de Mme A______ et M. B______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Bruno Mégevand, avocat des recourants, au département du territoire - OAC, au Tribunal administratif de première instance, à l'office fédéral du développement territorial (ARE) ainsi qu’à l’office fédéral de l’agriculture (OFAG).
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :