4république et
canton de genève
POUVOIR JUDICIAIRE
A/4116/2021-AMENAG ATA/509/2022
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 17 mai 2022
dans la cause
Mme A______ et M. B______ représentés par Me Diane Schasca, avocate
contre
COMMISSION FONCIèRE AGRICOLE
EN FAIT
M. B______ est propriétaire de la parcelle no 1'844 de la commune de C______, d'une superficie de 3'642 m2, sise en zone agricole.
Mme A______ est propriétaire des parcelles nos 882, 1'563, 1'565, 1'842 et 1'887, voisines de la parcelle no 1'844, sur lesquelles est construit le centre équestre de l'écurie de C______ abritant une vingtaine de chevaux.
a. Le 1er avril 2021, Me D______, notaire, a déposé une requête en autorisation d'acquérir à la commission foncière agricole (ci-après : CFA) concernant la vente de la parcelle no 1'844 au fils de Mme A______, pour un prix de CHF 21'858.-.
Un dossier photographique montrait la surface herbeuse de la parcelle entourée d'une barrière. Le terrain était utilisé comme parc pour les chevaux du manège de Mme A______ et le but de l'achat était « d'assurer la propriété du centre équestre ». Dans le formulaire de requête, il était indiqué que Mme A______ était au bénéfice d'un bail oral et que la parcelle n'était pas appropriée à l'agriculture. Aucun motif de dérogation n'était indiqué sous la rubrique prévue à cet effet.
b. Ultérieurement, M. B______ a rectifié la requête à la CFA sur deux points. Mme A______ et non son fils souhaitait acquérir la parcelle et le prix de vente était de CHF 29'136.-, soit CHF 8.- le m2.
La parcelle était entièrement comprise dans la surface d'assolement et était assujettie à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11). Mme A______ n'était pas exploitante à titre personnel au sens de l'art. 63 al. LDFR, de sorte que l'acquisition devait lui être refusée. L'autorisation pouvait être accordée si, malgré une offre publique d'achat à un prix qui ne soit pas surfait, aucune demande n'était faite par un exploitant à titre personnel. Un délai était imparti à M. B______ pour indiquer son intention et, le cas échéant, pour communiquer les offres reçues suite aux publications qui auraient été faites.
Le 13 mai 2021, par publication dans la Feuille d'avis officiel de la République et canton de Genève (ci-après : FAO), M. B______ a offert la vente de sa parcelle agricole au prix de CHF 8.- le m2 et le 21 mai 2021, le même appel d'offres a été publié dans des revues professionnelles agricoles d'importance régionale.
Le 30 mai 2021, Mme E______, détentrice du brevet fédéral de paysanne, domiciliée à F______, a offert d'acheter la parcelle au prix de CHF 5.- le m2, soit pour un total de CHF 18'214.-.
Dite offre a été transmise le 19 juillet 2021 à la CFA par Me D______.
La décision a été notifiée par envoi recommandé à Mme A______ ainsi qu'à M. B______, le 2 novembre 2021.
Ils avaient tous deux qualité pour recourir. Le vendeur parce qu'il se retrouvait avec une offre d'achat inférieure de CHF 3.- le m2 et qu'il subirait un dommage de CHF 7'278.- en cas de vente à Mme E______ et Mme A______, locataire de la parcelle depuis plus de quinze ans, pour ne s'être pas vu autoriser l'acquisition de la parcelle.
La CFA n'avait pas analysé les justes motifs existant pour délivrer l'autorisation, notamment le fait que l'écurie de C______ nécessitait, en plus de ses installations, des parcs pour les équidés qui devaient disposer d'aires de sortie selon les normes élaborées pour leur protection. La décision prétéritait de manière importante le quotidien des chevaux et influencerait sans doute leur bien-être. L'acquisition visait également à pérenniser une situation. L'utilisation à des seules fins de pâturage pour chevaux était une activité agricole reconnue par le Tribunal fédéral. L'autorisation pouvait être assortie d'une charge dans le sens du maintien de l'exploitation de la parcelle à des fins de pâturage.
La recourante n'était pas exploitante mais son offre était la meilleure et l'autorisation devait lui être accordée sous peine d'entraver de manière abusive le recourant dans l'exercice de ses droits de propriétaire.
La recourante échouait à démontrer que son intérêt personnel devait l'emporter sur l'intérêt public à la sauvegarde du principe de l'exploitation à titre personnel, notamment en raison du caractère purement privé de son activité. Rien ne permettait de retenir que l'activité de la recourante se fondait sur la production de fourrage en lien avec la détention de chevaux. Au contraire, il apparaissait que le manège était exclusivement destiné à une activité sportive de loisirs.
Elle publiait chaque année une décision fixant les prix maxima licites pour les terrains sis en zone agricole. Pour 2021, le prix maximum avait été fixé à CHF 8.-. En raison du peu de transactions ces cinq dernières années, un prix moyen au sens de la LDFR ne pouvait pas être établi. Une offre à CHF 8.- répondait a priori aux conditions de la loi mais si un exploitant agricole offrait un prix inférieur le prix maximum licite de la parcelle visée devait être déterminé. La présomption était qu'un prix offert par un exploitant personnel situé entre CHF 4.- et CHF 8.- correspondait au prix maximum licite. Faute d'avoir sollicité la fixation du prix maximum licite de la parcelle, le prix de CHF 8.- était considéré comme surfait.
Le but de l'acquisition par la recourante était de perpétuer une situation en harmonie avec le caractère agricole de la zone. La parcelle était utilisée comme parc à chevaux mais également pour produire du fourrage, ce qui était une activité agricole. La détention de chevaux était une activité para agricole, voire agricole.
Une offre alignée sur le prix maximum fixé par la CFA ne pouvait, sans arbitraire, être considérée comme étant faite à un prix surfait.
La production de fourrage n'avait jamais été évoquée dans le cadre de la requête et n'était pas étayée. Un tel usage nécessitait plus que quelques photographies prises pour l'occasion pour le démontrer. L'utilisation qui ressortait des pièces produites était celle d'un parc à chevaux, soit une utilisation qui n'entrait pas dans celles permettant une acquisition au sens de la LDFR.
Le 1er avril 2022, les recourants ont transmis une attestation rédigée par Mme G______, employée depuis plusieurs années des écuries, confirmant avoir vu les coupes et récoltes de foin, plusieurs fois par an, sur les parcelles de la propriété. Ce fourrage était ensuite destiné à l'alimentation des équidés sur les domaines. Ces récoltes avaient également lieu sur la parcelle louée par M. B______. Des photographies pourraient être produites au moment des récoltes.
Le 4 avril 2022, les parties ont été informées que la cause restait gardée à juger.
EN DROIT
Dans le cadre de l'examen de la recevabilité du recours, il convient encore d'examiner la qualité pour recourir des recourants. Ces derniers sont, d'une part, le propriétaire de l'immeuble agricole et d'autre part, une acquéreuse potentielle – qui n'est pas exploitante à titre personnel, ce qui n'est pas contesté – à qui le recourant souhaite vendre sa parcelle.
Le litige concerne une décision de la CFA, fondée sur la LDFR, refusant l'acquisition d'un immeuble agricole à la recourante et l'autorisant à une exploitante à titre personnel.
La LDFR a pour but notamment d’encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que d’améliorer les structures (art. 1 al. 1 let. a LDFR ; Yves DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural 1994-1998, n. 497 p. 192) ; de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles (let. b), et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c).
Le but de politique agricole de la LDFR n’est pas simplement de maintenir le statu quo, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l’attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété, c’est-à-dire de réellement promouvoir le principe de l’exploitation à titre personnel. La LDFR cherche, dans cette mesure, à exclure du marché foncier tous ceux qui visent à acquérir les entreprises et les immeubles agricoles principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but de spéculation (ATF 145 II 328 consid. 3.3.1 et les références citées).
a. Celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). L’autorisation est accordée s’il n’existe aucun motif de refus (art. 61 al. 2 LDFR).
b. Le fait pour l’acquéreur de ne pas être exploitant à titre personnel constitue l’un des motifs de refus d’une autorisation d’acquisition d’un immeuble agricole (art. 63 al. 1 let. a LDFR). Le prix convenu surfait constitue un autre motif de refus (art. 63 al. 1 let. b LDFR).
c. Si le requérant n'est pas exploitant à titre personnel, l'acquisition est toutefois accordée s'il prouve l'existence d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR.
Cette disposition contient, aux let. a à g, un catalogue non exhaustif d'exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel. L'une des exceptions prévue est réalisée si malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66 LDFR), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel (art. 64 al. 1 let. f LDFR). L'art. 64 LDFR contient également une clause générale de juste motif pouvant fonder l'octroi d'une autorisation. Les justes motifs sont une notion juridique indéterminée, qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas particulier et des objectifs de politique agricole du droit foncier rural.
La LDFR, qui n'a pas pour vocation de conférer un droit subjectif à l'acquéreur potentiel qui n'est pas exploitant à titre personnel mais qui souhaite simplement agrandir et préserver son bien-fonds, a prévu une liste de personnes ayant qualité pour recourir contre les décisions rendues dans le cadre de la procédure d'autorisation. Ainsi, l'art. 83 al. 3 LDFR prévoit que les parties contractantes peuvent recourir contre le refus d'autorisation et que l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution peuvent recourir contre l'octroi d'une autorisation. Bien que cette énumération ne soit pas exhaustive, le Tribunal fédéral a déjà confirmé que l'acquéreur potentiel non exploitant à titre personnel n'avait pas d'intérêt digne de protection pour contester la décision d'octroi de l'autorisation d'acquérir délivrée à un exploitant agricole (arrêts du Tribunal fédéral 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 5.2 et 5.3 ; 5A_228/2008 du 9 juin 2008 consid. 2.2 confirmant l'ATA/69/2008 du 19 février 2008).
En l'espèce, la recourante n'a donc a priori pas qualité pour recourir contre la décision litigieuse octroyant une autorisation d'acquérir à une exploitante personnelle. Cependant, force est de constater que la décision litigieuse contient une seconde décision qui est celle de refuser l'autorisation d'acquérir à la recourante puisqu'elle reprend le contenu de l'ordonnance préparatoire du 13 avril 2021 par laquelle la CFA invitait le propriétaire à lui faire part de ses intentions de procéder à une offre publique d'achat. En outre, bien que l'autorité intimée ne motive ce refus que par l'existence de l'offre faite par l'exploitante, la décision contient également implicitement celle de refuser l'existence de justes motifs au sens de l'art. 64 LDFR.
Quant à la qualité pour recourir du recourant, elle doit également être admise s'agissant de la décision de refus. Quant à la décision d'autorisation d'acquérir, pour laquelle la CFA le mentionne à tort comme requérant puisque selon le texte clair de l'art. 61 LDFR c'est celui qui entend acquérir un immeuble agricole qui doit obtenir une autorisation et non l'aliénateur, ce qui a déjà été rappelé à l'autorité intimée (ATA/315/2012 du 22 mai 2012 consid. 3b), il est admis que contre un refus d'autorisation, le propriétaire a un intérêt digne de protection. Par contre, quand le propriétaire et l'acquéreur ont eux-mêmes choisi leur cocontractant et les conditions de l'aliénation, notamment le prix, on ne voit pas quel intérêt ils pourraient avoir à recourir contre l'octroi de l'autorisation. On comprend dès lors que l'art. 83 al. 3 LDFR leur reconnait explicitement la qualité pour recourir contre un refus d'autorisation mais ne les mentionne pas parmi les personnes autorisées à recourir contre l'octroi de l'autorisation. On peut se demander si le propriétaire n'a pas un intérêt digne de protection à l'annulation de l'autorisation d'acquérir, et s'il ne doit dès lors pas se voir reconnaître la qualité pour recourir, lorsque l'entreprise ou l'immeuble agricole a fait l'objet d'une réalisation forcée (arrêt du Tribunal fédéral 5A.21/2005 du 17 novembre 2005 consid. 4.2) ou, comme en l'occurrence, lorsqu'une autorisation est délivrée à un prix inférieur à celui prévu par l'appel d'offres. En l'espèce toutefois, comme cela sera vu ci-dessous, le recourant a procédé lui-même à la fixation du prix de l'appel d'offres, prenant le risque que celui-ci soit fait à un prix jugé finalement surfait par la CFA.
En conclusion sur la question de la recevabilité du recours, celui-ci est recevable uniquement dans la mesure où il vise la décision de refus de l'autorisation d'acquisition adressé à la recourante et donc irrecevable dans la mesure où il porte contre la décision d'octroi de l'autorisation d'acquisition à l'exploitante à titre personnel.
b. La CFA est composée de trois représentants d'AgriGenève, un représentant de la chambre des notaires, un représentant de la chambre genevoise immobilière, un représentant du Groupement des propriétaires de biens immobiliers ruraux et un représentant du barreau genevois (art. 3 du règlement d'exécution de la loi d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 26 janvier 1994 - RaLDFR - M 1 10. 01).
La CFA se compose donc pour partie de spécialistes. Il a déjà été reconnu qu'elle peut ainsi exercer un contrôle plus technique que la chambre de céans et que, de ce fait, celle-ci peut observer une certaine retenue de son pouvoir d'examen, s'agissant de questions de fait nécessitant des connaissances spécifiques, sans pour autant commettre de déni de justice formel (arrêt du Tribunal fédéral 5A.34/2006 et 5P.455/2006 du 3 avril 2007 consid. 5 confirmant l'ATA/443/2006 du 31 août 2006 consid. 5).
La question de savoir si les recourants n'ont pas déjà renoncé à évoquer la clause générale des justes motifs en ne contestant pas l'ordonnance rendue par la CFA, laquelle excluait de fait les justes motifs, ou en procédant à un appel d'offres, souffrira de rester indécise, le grief devant quoi qu'il en soit être écarté.
a. Le juste motif doit être réalisé dans la personne de l'acquéreur ou dans les circonstances objectives du cas d'espèce, notamment toute circonstance étroitement liée à l'immeuble agricole en cause. L'acquéreur doit prouver les motifs pour lesquels, bien que n'étant pas exploitant à titre personnel, il doit pouvoir acquérir une entreprise ou un immeuble agricole (Christoph BANDLI/Beat STALDER, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, ad art. 64 p. 619 ch. 5-6). Le but de politique agricole de la LDFR n'est pas simplement de maintenir le statu quo, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l'attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété, c'est-à-dire de réellement promouvoir le principe de l'exploitation à titre personnel. Seul celui qui peut démontrer matériellement un juste motif à se voir attribuer des terres agricoles alors qu'il n'est pas exploitant à titre personnel peut ainsi obtenir une dérogation (ATF 133 III 562 consid. 4.4.2). Lorsque cette clause générale est invoquée, il faut, compte tenu de l'ensemble des circonstances, procéder à une pesée des intérêts entre les intérêts des parties au contrat et l'intérêt public à la sauvegarde du principe de l'exploitation à titre personnel (Christoph BANDLI/Beat STALDER, op. cit., ad art. 64 p. 618 ch. 4).
L'autorité ne saurait, par une pratique extensive de la clause dérogatoire, vider la norme générale de son sens. À l'inverse, elle ne saurait poser des conditions excessives pour faire application de la clause dérogatoire. Si les justes motifs existent, l'administré a droit à la délivrance de l'autorisation exceptionnelle (Yves DONZALLAZ, op. cit., ad art. 64 p. 164 ch. 577). En tous les cas, le juste motif doit être celui qui ne porte pas atteinte aux buts poursuivis par la loi. Des motifs de nature économique et de convenance personnelle ne sauraient, dans l’esprit de la LDFR, être considérés comme de justes motifs permettant l’octroi d’une autorisation exceptionnelle (Yves DONZALLAZ, op. cit., ad art. 64 p. 192- 93 ch. 497-498 et les références citées).
b. A notamment été admis comme juste motif par la chambre de céans la réunion de deux parcelles, par donation, dans les mains de mêmes propriétaires. Les parcelles étaient affermées au même cultivateur et leur réunion permettait de préserver un domaine viticole aux caractéristiques exceptionnelles. Les conditions de l’art. 64 al. 1 let. a et e n’étaient pas remplies mais la clause générale de juste motif était admise (ATA/315/2012 du 22 mai 2012). Les justes motifs ont été déniés dans le cas d’une acquisition par l'ex-épouse du propriétaire d'un terrain agricole loué au même exploitant depuis treize ans (ATA/335/2014 du 13 mai 2014) ainsi que dans le cas d’une parcelle affermée, ayant pour but un remembrement avec les parcelles voisines de façon à former un tout autour de l’atelier des requérants, donc pour des motifs de convenance personnelle (ATA/188/2012 du 3 avril 2012).
c. Dans un arrêt rendu par la chambre de céans, sur lequel les recourants fondent principalement leur argumentation, une autorisation d'acquisition d'un immeuble agricole avait été délivrée pour justes motifs, la CFA avait pris en compte les intérêts d'une fondation à atteindre son but reconnu d'intérêt public de protéger des équidés, dont certains handicapés, en les abritant et à leur permettre de pâturer à proximité des écuries, sur un terrain dont le fermier locataire n'avait plus l'usage et au sujet duquel il avait renoncé à son droit de préemption. Les activités de la fondation ne relevaient pas de la pratique de l'équitation à titre sportif, les chevaux n'étaient pas détenus à titre de loisirs et l’activité ne visait pas un but lucratif. En outre, la moitié des animaux recueillis était placée à la suite de séquestres effectués par les autorités. Ainsi le but de la fondation ne coïncidait pas avec celui d'un manège ou d'écuries traditionnelles. À cela s'ajoutait que la fondation avait attesté disposer d'une base fourragère par laquelle elle contribuait pour près des deux tiers à l'approvisionnement des animaux dont elle avait la garde (ATA/623/2021 du 15 juin 2021).
En l'espèce, la recourante n'allègue pas poursuivre un but d'utilité publique. Elle motive sa requête par le fait de vouloir garantir aux chevaux de son écurie un respect strict des dispositions fédérales sur le droit à un espace de liberté hors de leur enclos. Son but est ainsi d'étendre les terrains propriété du manège, ce qui ne constitue pas un motif même si le fauchage de la parcelle qu'elle loue actuellement constitue une base fourragère pour ses animaux et qu'elle entend pérenniser la situation.
Il appert ainsi que la recourante poursuit des buts de convenance personnelle et économiques, qui ne peuvent être considérés comme de justes motifs permettant l’octroi d’une autorisation exceptionnelle au sens de la LDFR.
Même si la recourante disposait d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR, celui-ci ne lui donnerait droit à autorisation que s'il n'existait aucun autre motif de refus, soit si le prix convenu n'était pas surfait selon l'art. 63 let. b LDFR (les deux autres motifs prévus au let. c et d de l'art. 63 LDFR n'étant pas applicables en l'espèce ; ATF 122 III 287 - JdT 1998 I 147).
En procédure d'autorisation, il appartient au propriétaire désireux de vendre de fournir la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel d'offres, aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel. Pour ce faire, comme le préconise la doctrine, il est opportun que le prix indiqué dans l'appel d'offres soit licite au sens de l'art. 63 let. b LDFR en relation avec l'art. 66 LDFR et donc que cela soit constaté au préalable par l'autorité compétente. Auquel cas une offre d'un exploitant à titre personnel faite en dessous de ce prix licite ne sera pas autorisable (Christoph BANDLI/Beat STALDER, op. cit, ad art. 64 p. 632 ch. 38-39).
En l'espèce, le vendeur n'a pas requis une décision en constatation au sens de l'art. 84 LDFR avant de procéder à l'appel d'offres public mais il invoque à cet égard le prix de CHF 8.- par m2 figurant dans la décision publiée pour l'année 2021 par la CFA pour le prix maximum licite d'un immeuble agricole.
La CFA explique quant à elle que ce prix correspond au maximum en général mais que pour chaque parcelle considérée, un prix inférieur peut être fixé selon expertise, le cas échéant. Ainsi, dans sa pratique, elle estime qu'une offre d'un exploitant à titre personnel comprise entre CHF 4.- et CHF 8.- le m2, correspond au prix licite et donc que le prix de CHF 8.- proposé par les recourants devait être considéré comme surfait.
En conséquence, il appert que les recourants échouent également à prouver que le prix convenu était licite et que le refus d'autorisation devrait pour ce motif être annulé.
En tous points infondé, le recours sera rejeté, dans la mesure où il est recevable.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 2 décembre 2021 par Mme A______ et M. B______ contre la décision de la commission foncière agricole du 12 octobre 2021 ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge solidaire de Mme A______ et M. B______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Diane Schasca, avocate des recourants, ainsi qu'à la commission foncière agricole et à l'office fédéral de la justice.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Krauskopf et Lauber, M. Mascotto, Mme Michon Rieben, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Poinsot
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :