POUVOIR JUDICIAIRE
A/2710/2021-AMENAG ATA/1388/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 21 décembre 2021
dans la cause
A______ SA
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OFFICE CANTONAL DE L'AGRICULTURE ET DE LA NATURE
EN FAIT
b. H______ SA (ci-après : H______ ou la société), inscrite au Registre du commerce du canton de Genève depuis le ______ 1995 et sise au chemin de I______ ______ à J______, a pour but notamment le développement, la construction, l’achat, la vente, la mise en valeur de biens et droits immobiliers, la prise de participations dans toutes sociétés à but immobilier et l’achat et la vente de créances sur biens immobiliers. Elle a pour administrateurs, Mme E______ et MM. F______ et G______, ce dernier étant administrateur président. Elle est propriétaire des parcelles nos 1______ et 2______, feuillet 3______ de la commune de C______, depuis leur achat le 28 mai 2019 à l’État de Genève. Les parcelles précitées sont adjacentes à la parcelle n° 4______, propriété des Chemins de fers fédéraux (ci-après : CFF). Elles font partie intégrante du périmètre destiné à des activités tertiaires plus un hôtel dans plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) 5______ adopté le 2 juin 1986 par la commune de C______ et approuvé le même jour par le Conseil d’État. Le PLQ en force ne comprend aucune zone forestière et fixe une surface constructible hors sol de 16'500 m2 sur les deux parcelles de H______.
Il avait été convenu avec M. K______, alors administrateur délégué de la société, d’engager des négociations au sujet d’une mise à disposition de la parcelle précitée par l’État de Genève, éventuellement sous la forme d’une vente. Le département acceptait d’instruire une demande en autorisation de construire portant sur la création d’une butte provisoire arborisée.
Le 1er décembre 1997, le département a délivré l’autorisation APA 6______ permettant l’implantation de la butte précitée sur les parcelles nos 1______ et 7______.
Le 21 mars 2011, H______ a déposé auprès du département une demande préalable d’autorisation de construire sur les parcelles nos 1______, 2______ et 8______ un bâtiment administratif, un hôtel, une zone d’activités, un parking souterrain, une halte CFF et un toit couvrant la voie ferrée des CFF, enregistrée sous le numéro DP 9______.
Le 1er décembre 2011, la direction générale de la nature et du paysage, devenue l’office cantonal de l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) du DT, a, dans le cadre de l’instruction de la demande de H______, délivré un préavis favorable sous réserve notamment d’une demande en autorisation d’abattage d’arbres à requérir par celle-ci et de la présentation d’un plan d’aménagement paysager proposant des zones de replantation d’arbres, en compensation de ceux à abattre. H______ devait aussi fournir un document détaillé démontrant la conservation de la vipère aspic par la capture avant le chantier et des mesures d’amélioration in situ, afin de favoriser et de pérenniser cette espèce sur le site et un dossier de défrichement démontrant l’ensemble des conditions et prévoyant des zones de compensation sur la même parcelle. Le préavis de l’OCAN était lié à l’obtention d’une autorisation de défricher. La procédure de défrichement devait en outre être coordonnée avec un constat de nature forestière.
Le 27 avril 2012, le département a délivré l’autorisation de construire DP 10______, laquelle a été annulée par la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) à la suite de plusieurs recours (ATA/1017/2014 du 16 décembre 2014, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_76/2015 du 12 novembre 2015).
En juin 2012, M______ Sàrl (ci-après : M______) a élaboré un rapport explicatif relatif à un dossier de défrichement, d’une demande en autorisation d’abattage d’arbres, d’un plan d’aménagement paysager et des compensations, intitulé « Projet B______ 4ème étape-Immeuble J, Bâtiment administratif avec parking souterrain et couverture de la voie CFF ».
Une zone forestière cadastrée se trouvait sur une butte ayant été aménagée contre la voie CFF avec une partie des déblais issus des constructions précédentes. Le boisement situé sur celle-ci correspondait à une plantation d’arbres qui avait été réalisée par H______ au printemps 2000 afin de protéger des nuisances les bâtiments en masquant notamment la vue sur les réservoirs pétroliers des environs. Certaines essences composant la végétation étaient vulnérables, mais d’autres n’étaient pas menacées. La faune comportait des reptiles, notamment des vipères aspic, estimées à une trentaine d’individus. Celles-ci étaient classées dans la catégorie « au bord de l’extinction » en Suisse. Dans le canton, leurs effectifs s’effondraient en raison de la destruction de leur habitat.
Un projet de construction d’un bâtiment administratif et des parkings en sous-sol représentait une occupation du terrain de 5'329 m2 sur une surface de 6'198 m2 des parcelles 1______ et 2______. L’organisation du secteur permettrait de répondre à la vocation de zone de développement 3 du site. Les travaux nécessitaient le défrichement de la totalité de la zone forestière cadastrée de la butte d’une surface de 2'801 m2. Le défrichement était définitif et répondait à des exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt. Par ailleurs, le projet envisagé proposait une surface de reboisement compensatoire sur une parcelle attenante. De plus, des zones de replantation seraient mises en place sur un nouveau talus le long de la voie CFF « L______ » et un aménagement paysager des toitures du rez supérieur et sur la voie CFF serait également mis en place en compensation de la soixantaine d’arbres hors forêt, composés essentiellement d’essences indigènes, qui seraient abattus à la suite des constructions.
Des mesures de conservation de la vipère aspic seraient également prises. Il était prévu de capturer un maximum d’individus et de les « stocker » sur le site en zone confinée avant de les réintroduire à la fin des travaux.
Le projet correspondait à la construction du quatrième et dernier bâtiment situé dans le périmètre ayant fait l’objet du PLQ 5______. Il nécessitait un défrichement définitif de 2'081 m2 qui correspondait à la suppression de la butte.
Selon un relevé du 3 mai 2012 et un plan établi le 14 mai 2012 par un géomètre officiel, la zone forestière cadastrée appartenait à une zone de développement 3 et à une zone ferroviaire. Elle était composée de 100 % d’érable, de tilleul, de chêne, de robinier, de saule, de pin et de charme. Son peuplement datait de quinze ans, sa lisière de cinq ans. Le massif, malgré son jeune âge, remplissait des fonctions forestières, paysagères et biologiques importantes lui conférant le statut de nature forestière.
Des arbres hors forêt avaient été abattus sans autorisation et le biotope à vipères aspic détruit. Des travaux de défrichement et de coupe d’arbres isolés avaient été réalisés entre les 3 et 6 février 2020. Le département, à la suite d’une dénonciation, avait demandé l’arrêt de ces travaux le 6 février 2020.
a. Selon leurs représentants, les deux sociétés reconnaissaient les faits. Elles admettaient avoir éliminé la végétation sans autorisation et ne souhaitaient pas dénoncer l’entreprise spécialisée mandatée dans le but de « nettoyer » les parcelles boisées, afin de les rendre « propres », celles-ci n’ayant pas été entretenues par l’État de Genève alors propriétaire, depuis 2012. Le but du défrichement n’était pas de faire disparaître la forêt ou le biotope des vipères aspic. H______ était prête à collaborer à la remise en état du biotope et à prendre en charge les frais inhérents à la reconstitution.
b. Pour le département, la surface défrichée abritait une population de vipères aspic dont H______ connaissait la présence dans la forêt et sa protection. L’impact du nettoyage était important d’un point de vue de la biodiversité et du paysage. Le montant de l’amende pour défrichement sans autorisation et atteinte à un biotope sans autorisation devait être déterminé en automne 2020, une année après la reconstruction des caches à vipères et sur la base de la réalisation d’un suivi scientifique par le centre de coordination pour la protection des amphibiens et des reptiles de Suisse à Genève (ci-après : Karch-GE).
Une étude réalisée en 2012 dans le cadre d’un travail de bachelor sur le même secteur avait recensé quarante et une vipères aspic. En 2020, dix-neuf avaient été identifiées. Entre 2012 et 2020, le nombre de vipères identifiées était passé de quarante et une à dix-neuf, soit une diminution de 53 %. En prenant en considération des individus adultes, la population de vipères passait de vingt à seize, soit une diminution de 20 %. La seule explication plausible à la baisse était le défrichement opéré en 2020. Celui-ci avait provoqué un déplacement des individus le long des voies CFF voire la mort de certains dans le secteur.
Par décisions du 4 août 2021, nos 20210720/01 et 20210720/02, le département a infligé H______ et A______ une amende de CHF 5'000.- chacune pour défrichement et atteinte à un biotope sans autorisation.
Par acte déposé le 19 août 2021, A______ a recouru auprès de la chambre administrative contre la décision précitée en mettant en question « la validité de chacune des deux amendes identiques de CHF 5'000.- qui frappaient d’une part H______ SA et d’autre part A______ SA qui ont les mêmes actionnaires et les mêmes administrateurs ».
Le PLQ de la commune de C______ en vigueur n’avait pas été respecté par l’OCAN, lors de son constat de la nature forestière de la butte. Le constat était contraire aux décisions de la direction de la police des constructions qui avaient autorisé l’implantation d’une butte et ses plantations à titre provisoire. Le défrichage réalisé relevait d’un nettoyage et d’un débroussaillage des parcelles laissées à l’abandon par l’État de Genève pendant plus de vingt ans. Il était fondé sur les décisions susmentionnées. L’étude réalisée par Karch-GE n’apportait pas de preuves indiscutables de l’impact sur le biotope des vipères aspic. Elle ne tenait pas compte de dix-sept observations d’individus non identifiés qui faisaient passer à trente-six unités la population des vipères, représentant ainsi une diminution de 12 % au lieu des 53 % du constat fait en 2020.
Le défrichement effectué sans autorisation avait privé les vipères aspic de leur habitat naturel. Il avait exercé un impact fort sur le biotope. A______ et H______ avaient occasionné un dommage par le comportement d’un tiers relevant de leur responsabilité. Elles étaient des perturbatrices par comportement. Elles étaient deux personnes morales inscrites au registre du commerce sous deux raisons sociales différentes. Elles avaient été créées à des dates distinctes et ne poursuivaient pas le même but. Elles avaient mandaté conjointement une troisième entreprise pour procéder à des travaux de « nettoyage » des parcelles. Le département avait la possibilité de les rechercher cumulativement.
Dans sa réplique, A______ a souligné que les opérations de nettoyage effectuées n’étaient pas amendables dans la mesure où l’OCAN avait procédé à une modification de zone dans un périmètre soumis à un PLQ en force, passant d’une zone de développement à une zone verte, sans respecter la procédure imposée par la loi. H______ avait investi pour mettre en place la butte considérée et améliorer l’environnement des utilisateurs du PLQ communal. Celle-ci étant provisoire, son défrichement avait été prévu au moment de son implantation. Lors du constat de nature forestière, les parcelles concernées appartenaient à l’État. H______ ne pouvait dès lors pas recourir contre la décision du département. Elle avait procédé au nettoyage des parcelles laissées en friche durant vingt ans et devenues un parking, un roncier et une décharge sauvage.
Ensuite de quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Le litige porte sur la conformité au droit de l’amende infligée à la recourante à la suite d’un défrichement et d’une atteinte à un biotope sans autorisation.
Le recours a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Selon l’autorité intimée, la décision contestée est susceptible de recours auprès de la chambre administrative.
a. La compétence des autorités est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 LPA). La chambre administrative examine d’office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et art. 11 al. 2 LPA ; ATA/400/2021 du 13 avril 2021 consid. 1 ; ATA/252/2020 du 3 mars 2020 consid. 1).
b. La compétence de la chambre administrative est définie à l'art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Elle est, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales, l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 LOJ). Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi.
c. En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondés sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu'une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).
d. Sont réputées autorités au sens de la LPA les autorités administratives ainsi que les juridictions administratives (art. 1 LPA). Sont ainsi réputées autorités administratives au sens de l’art. 1 : le Conseil d’État (let. a), la chancellerie d’État (let. b), les départements (let. c), les services de l’administration cantonale (let. d), les institutions, corporations et établissements de droit public (let. e), les autorités communales, les services et les institutions qui en dépendent (let. f), et les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (let. g).
b. L’art. 64 LForêts dans sa teneur au 1er janvier 2000 prévoyait un recours au Tribunal administratif, devenue la chambre administrative, contre les décisions de la commission cantonale de recours en matière de constructions. Par souci de réduire la durée des procédures en matière d’autorisations de construire, le Conseil d’État a proposé une harmonisation des voies de recours en soumettant au Grand Conseil un projet de loi du 28 avril 2011 modifiant la LCI (ci-après : PL 10689). D’après le rapport de la Commission chargée d’examiner le PL 10689, concernant la LForêts, certains PLQ nécessitaient des autorisations de défrichement et des constats de nature forestière. La décision de défrichement pouvait être attaquée devant une commission cantonale de recours, alors que le PLQ l’était devant l’ancien Tribunal administratif. Le PL 10689 prévoyait de modifier l’art. 64 LForêts en laissant la possibilité de déférer devant la chambre administrative les recours dirigés contre des décisions de constatation de la nature forestière et de délimitation des forêts au sens de l’art. 4 LForêts ainsi qu’en matière de défrichement, liées à l’adoption d’un plan d’affectation du sol et ayant suivi une procédure parallèle à cet effet (Rapport de la Commission judiciaire et de la police chargée d’étudier le projet de loi du Conseil d’État modifiant la loi sur les constructions et les installations diverses du 28 avril 2011 [ci-après : PL 10689-A], p. 3 et 25). Le projet de loi sur l’organisation judiciaire présenté par le Conseil d’État le 14 avril 2009 (ci-après : PL 10462) proposait de modifier l’art. 64 LForêts en prévoyant un recours au Tribunal administratif régi par l’art. 131 LOJ et la LPA. Néanmoins, la Commission ad hoc chargée d’étudier le PL 10462 a, dans son rapport du 3 septembre 2009, proposé d’abroger l’art. 64 LForêts (Rapport de la Commission ad hoc Justice 2011 chargée d’étudier le projet de loi du Conseil d’État sur l’organisation judiciaire du 3 septembre 2009 [ci-après : PL 10462-A], p. 132). L’art. 64 LForêts a été abrogé le 26 septembre 2010 (ROLG 2010 648).
b. En l’espèce, la chambre administrative n’est pas compétente à ce stade pour traiter du présent litige, l’irrecevabilité du recours doit être constatée. En application des dispositions précitées, le recours sera transmis au TAPI, juridiction administrative compétente pour connaître les litiges fondés sur la LForêts et les parties en seront informées.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 19 août 2021 par A______ SA contre la décision du département du territoire - office cantonal de l’agriculture et de la nature du 4 août 2021 ;
transmet le recours au Tribunal administratif de première instance pour raison de compétence ;
dit qu'il n'est pas perçu d’émolumen,t ni alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à A______ SA, au département du territoire - office cantonal de l’agriculture et de la nature ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial (ARE).
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :