A/2779/2020Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)2 nov. 2021
Le recourant ne peut être suivi lorsqu'il soutient que l'amende prononcée à son encontre a pour fondement le défaut d'un mandataire professionnellement qualifié. Il ressort au contraire du dossier, du texte de la décision attaquée et des différents échanges passés que le recourant ne se conforme pas aux mesures de mise en conformité prises par l'autorité intimée. Le principe de l'amende de CHF 2'000.- est fondé dans son principe et son montant apparaît proportionné. Aucun élément du dossier ne permet de faire naître un doute sur l'impartialité du collaborateur de l'autorité intimée. Enfin, le recourant n'a pas formulé de demande d'interprétation du jugement du TAPI à propos de la contradiction entre le montant de l'émolument figurant dans le dispositif et celui indiqué dans un considérant du jugement. Dès lors et afin d'assurer la sécurité juridique, il convient de s'en tenir à la primauté du dispositif. Le TAPI n'a enfin pas abusé ou excédé son pouvoir d'appréciation en fixant ledit émolument à CHF 1'500.-. Recours rejeté.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2779/2020-LCI ATA/12______8/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 2 novembre 2021
3ème section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me François Bellanger, avocat
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC et Monsieur B______
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 26 mai 2021 (JTAPI/536/2021)
EN FAIT
Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______, feuille 2______, de la commune de C______, à l'adresse route de C______, à C______. Sur cette parcelle, située en zone agricole, est érigée une maison d'habitation ainsi que deux bâtiments de 8 m2.
Le 6 juin 2012, M. A______ a déposé une requête en autorisation de construire auprès du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : DT ou le département), portant sur la transformation et l'agrandissement de la maison.
Cette demande a été enregistrée sous DD 3______.
En effet, lors d'un contrôle effectué sur place deux jours plus tôt, un inspecteur du département avait constaté que des travaux étaient en cours alors que la demande d'autorisation de construire DD 3______ était en cours d'instruction.
Le 21 septembre 2015, l'autorisation de construire DD 3______ a été délivrée par le département.
a. Par décision du 22 octobre 2015, enregistrée sous le numéro de dossier 4______, le département a ordonné la remise en état de la construction commencée conformément aux plans visés ne varietur (DD 3______) et a imparti à M. A______ un délai de nonante jours pour déposer une requête en autorisation de construire complémentaire afin de tenter de régulariser la situation des aménagements extérieurs. En outre, une amende de CHF 10'000.- lui était infligée.
b. Par jugement du 19 juillet 2016 (JTAPI/759/2016), le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) a admis partiellement le recours de M. A______ contre cette décision, réduisant l'amende à CHF 6'000.-.
Le 20 avril 202______, M. A______, a déposé une demande d'autorisation de construire (DD 5______) portant sur la construction et la transformation d'aménagements extérieurs divers en lien avec la DD 3______.
Le 18 février 2019, le département a délivré l'autorisation de construire DD 5______.
Le même jour, le département a infligé à M. A______ une amende de CHF 1'500.- compte tenu des faits constatés le 5 novembre 2014, de la zone concernée hors zone à bâtir et des éléments ne pouvant pas être régularisés. Il lui a également ordonné de rétablir une situation conforme au droit dans un délai de soixante jours dès l'entrée en force de l'autorisation délivrée, y compris la suppression de toute serre, tout enclos pour animaux, toute caravane, tout couvert, toute cabane de jardin, toutes places de parking et tout chemin d'accès, autres que ceux dûment mentionnés sur les plans visés ne varietur. En cas de non-respect de la décision et sans nouvelles de sa part dans le délai imparti, il s'exposait à toute nouvelle mesure et/ou sanctions justifiées par la situation.
Cette décision n'a pas été contestée.
Par courriel du 17 février 2020, suite à divers échanges de courriels entre Monsieur B______, chef du service de l'inspection de la construction et des chantiers de l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) et le conseil de M. A______, l'OAC a accordé à ce dernier un délai au 28 février 2020 pour fournir un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la remise en état ordonnée. Dans le même délai, une attestation globale de conformité (ci-après : AGC), ainsi qu'un jeu de plans conformes à l'exécution devaient être remis au département.
Le 28 février 2020, le conseil de M. A______ a transmis à l'OAC un reportage photographique attestant de la remise en état des aménagements extérieurs de la parcelle n° 1______, de même que l'AGC relative à l'autorisation de construire complémentaire DD 5______, signée par Monsieur D______, architecte mandaté par l'intéressé (ci-après : l'architecte).
Le 12 mars 2020, l'OAC a imparti à l'architecte un délai de quinze jours pour lui faire parvenir l'AGC ainsi que le plan conforme à l'exécution de la DD 3______.
Le 20 mars 2020, l'architecte a informé le département qu'il était en incapacité de travail jusqu'au 28 mars 2020 et que ses employés devaient rester chez eux en raison des recommandations de l'office fédéral de la santé publique (ci-après : OFSP) en raison de la pandémie de Covid-19. Il donnerait une réponse dès que les mesures sanitaires seraient assouplies et qu'il pourrait retourner au travail.
Par courriel du 23 mars 2020, l'OAC a accordé une prolongation de délai au 30 avril 2020 à l'architecte pour lui faire parvenir les documents sollicités le 12 mars précédent.
Le 11 mai 2020, l'architecte a informé l'inspection de la construction n'avoir pas encore eu le temps, en raison du Covid-19, de contacter M. A______ concernant la date de fin du chantier. Depuis l'obtention de l'autorisation, les travaux de rénovation avaient été entamés. Ils n'étaient toutefois pas encore terminés. L'autorisation DD 3______ portait sur la rénovation d'un logement qui était resté habité pendant les travaux. Il allait demander à son mandant la date à laquelle il comptait terminer le chantier ce qui lui permettrait de déposer l'AGC.
Le 25 mai 2020, dans un courriel ayant pour objet « Travaux réalisés avant obtention de l'autorisation », l'OAC tout en lui rappelant la teneur de l'art. 33A al. 2 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01), a demandé à l'architecte de lui indiquer le délai d'achèvement des travaux concernant la DD 3______.
Sans réponse, l'OAC a relancé M. D______ par courriel du 11 juin 2020.
Le même jour, l'architecte a répondu qu'il convenait de changer l'intitulé du message car il avait effectué les travaux après avoir reçu les autorisations nécessaires.
Son mandant, étant « auto-entrepreneur », lui-même n'avait donc aucune autorité ou information sur le délai dans lequel M. A______ comptait finir son chantier. Il souhaitait également que les travaux soient effectués dans un délai raisonnable.
« Concerne : 4______ - DD 3______ & DD 5______ parcelle 1______ - feuille 2______ - C______ - route de C______ - Travaux effectués avant obtention de l'autorisation de construire
« Monsieur,
« Référence est ici faite à notre courrier du 12 mars 2020 envoyé à D______, mandataire professionnellement qualifié responsable des demandes d'autorisation de construire citées sous concerne, dont vous aviez reçu copie.
« Faisant suite au courrier de Monsieur D______ daté du 11 mai 2020 nous expliquant que les travaux n'étaient pas effectués sous sa responsabilité, nous vous ordonnons de fournir au département le nom du MPQ en charge de la direction des travaux, conformément à l'art. 6 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI).
« Au surplus, le département vous inflige en vertu de l'art. 137 LCI, une amende administrative de Fr. 2'000.- payable au moyen du bordereau ci-joint. Le montant de cette amende tient compte de votre attitude à ne pas vous conformer aux mesures ordonnées en date du 22 octobre 2015 et du 18 février 2019 dans la mesure où les travaux n'ont pas été terminés dans le délai imparti.
« Cela étant, en application des art. 129 ss LCI, le département vous ordonne dans un nouveau délai de 30 jours, à compter de la réception de la présente, de fournir une attestation globale de conformité accompagnée des plans conformes à exécution devra parvenir au département dans le même délai (sic).
« Enfin, il convient de rappeler qu'en cas de non-respect de notre ordre et/ou sans nouvelles de votre part dans le délai imparti, vous vous exposez à toutes nouvelles mesures et/ou sanction justifiées par la situation.
« S'agissant d'une mesure d'exécution d'une décision en force, la présente ne peut faire l'objet d'un recours (art. 59 LPA). L'amende quant à elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif de première instance dans un délai de 30 jours dès sa notification ».
Le 15 juillet 2020, M. A______, via son conseil, s'est adressé à M. B______ pour lui signaler le fondement erroné de l'amende prononcée, dès lors que l'architecte avait été et continuait d'être le mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ) en charge du chantier de son mandant. Il lui demandait en conséquence d'annuler l'amende pour éviter un recours.
Le 7 août 2020, M. A______ a relancé M. B______ par courriel dans la mesure où l'échéance du délai de recours se rapprochait.
Le 20 août 2020, M. B______ a répondu qu'il prenait note du fait que l'architecte était toujours le MPQ de M. A______. Par ailleurs, l'amende prononcée ne sanctionnait pas l'absence de MPQ mais le non-respect des mesures ordonnées les 22 octobre 2015 et 18 février 2019. Il confirmait sa position communiquée le 9 juillet 2020 et refusait d'entrer en matière sur la demande de reconsidération. La décision, en tant qu'elle portait sur le refus du département d'entrer en matière sur la demande de reconsidération, pouvait faire l'objet d'un recours auprès du TAPI dans un délai de trente jours.
Le 25 août 2020, M. A______ a annoncé au département qu'il allait recourir contre la décision du 9 juillet 2020.
M. A______ demandait en outre la récusation de M. B______ dans la procédure en cours ainsi que toute autre le concernant, ses comportements répétés démontrant une absence d'objectivité incompatible avec ses fonctions. Son attitude permettait clairement de mettre en doute son impartialité.
L'amende était illégale car sans fondement, l'architecte n'ayant pas cessé d'être le MPQ dans la procédure concernée. L'autorité intimée avait violé le principe de la bonne foi d'une manière si grave qu'elle avait agi de manière arbitraire.
Le recours a été enregistré sous le numéro de procédure A/2779/2020.
Par décision du 2 novembre 2020, le département a rejeté la demande de récusation formée par M. A______ à l'encontre de M. B______.
Le 13 novembre 2020, le département a conclu au rejet du recours.
Par acte du 16 novembre 2020, M. A______ a interjeté recours auprès du TAPI contre la décision du département du 2 novembre 2020, concluant à son annulation et à ce que le TAPI ordonne la récusation de M. B______ dans le cadre de la procédure d'infraction 4______, ainsi que de toute autre éventuelle procédure à son encontre.
Les circonstances de la procédure entre M. A______ et le département démontraient une prévention de M. B______ pouvant être considérée comme établie, notamment en relation avec la procédure d'infraction 4______.
L'intéressé reprenait ses arguments précédents.
Cette cause a été enregistrée sous le numéro A/4436/2020.
Le 1er décembre 2020, dans la cause A/4436/2020, le département a persisté dans sa décision du 2 novembre 2020, précisant que M. B______ s'en rapportait à la position du département.
Le 10 décembre 2020, M. A______ a répliqué dans la procédure A/2779/2020, persistant dans ses conclusions.
Lorsqu'une amende faisait directement référence à la violation d'une base légale, son destinataire devait comprendre que son fondement était ladite violation. Le courrier du 9 juillet 2020 faisait référence à l'art. 6 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), imposant que l'exécution de travaux soit assurée par un MPQ, ainsi qu'à l'art. 137 LCI qui indiquait que les personnes contrevenant à la loi étaient passibles d'une amende. Comme le département reconnaissait en l'espèce que la base légale précitée n'avait pas été violée, à savoir qu'il n'y avait pas défaut de MPQ, l'amende n'avait plus de fondement et devait être annulée.
L'art. 33A al. 2 RCI, mentionné par le département dans ses observations et à propos duquel il affirmait que l'amende se fondait « principalement sur le fait que les travaux litigieux n'[auraient] pas été terminés dans un délai raisonnable », ne figurait pas dans le courrier du 9 juillet 2020, tout comme le prétendu fondement invoqué.
En indiquant dans ses observations que l'amende se fondait non plus sur le non-respect des mesures ordonnées les 22 octobres 2015 et 18 février 2019, mais sur le fait que les travaux litigieux n'auraient pas été terminés dans un délai raisonnable, le département changeait le fondement de l'amende, ce qui démontrait qu'elle était infondée et que le département cherchait à tout prix à la maintenir, ce qui accentuait l'acharnement dont il faisait preuve à son encontre.
Le 18 janvier 2021, le département a dupliqué.
Par jugement du 26 mai 2021, le TAPI, après avoir ordonné la jonction des causes, a rejeté les recours et mis un émolument de CHF 1'500.- à la charge de M. A______.
Sa demande de récusation visant M. B______ avait été déposée le 25 août 2020, alors que celui-ci avait non seulement prononcé l'amende querellée le 9 juillet 2020, mais également déjà refusé d'entrer en matière sur la demande de reconsidération le 20 août 2020.
Compte tenu de l'effet dévolutif incomplet, il devait être admis que c'était à juste titre que le département était entré en matière sur cette requête. Le refus du chef de service d'entrer en matière sur la demande de reconsidération n'avait pas à être considéré comme un indice de partialité voire une marque d'inimitié à l'égard de M. A______. Ce dernier n'alléguait par ailleurs pas que par son attitude et ses déclarations précédentes, M. B______ aurait clairement laissé paraître une apparence de prévention. En l'absence d'éléments objectifs susceptibles de créer l'apparence d'une prévention, c'était à juste titre que le département avait rejeté la requête de récusation. Enfin, une demande de récusation ne valait pas pour toutes les procédures que la personne concernée conduisait ou auxquelles elle participait ; il était nécessaire de la répéter ou de la spécifier pour chaque acte de procédure ou décision contesté.
M. A______ s'appuyait sur une lecture manifestement erronée de la décision querellée. Si d'une part cette décision lui ordonnait de fournir le nom du MPQ en charge de la direction des travaux – ordre que le département avait subséquemment admis ne pas se justifier – celle-ci sanctionnait d'autre part l'attitude de M. A______ consistant à ne pas s'être conformé aux ordres de remise en état, définitifs, prononcés les 22 octobre 2015 et 18 février 2019, en relation avec « les travaux effectués avant l'obtention de l'autorisation de construire », comme le mentionnait expressément la décision en cause. Faute d'avoir démontré que ces remises en état avaient dûment été exécutées, l'amende était fondée dans son principe.
L'amende était ainsi également fondée quant à sa quotité. M. A______ persistait depuis plusieurs années à ne pas se conformer, ou alors partiellement, aux décisions rendues à son encontre, malgré une première amende. Le montant de CHF 2'000.-, restait modeste au regard du montant maximum possible de CHF 20'000.- prévu par la loi et du comportement adopté par l'intéressé.
Aucun élément au dossier ne laissait à penser que le paiement de l'amende occasionnerait à M. A______ des difficultés financières particulières, ce qu'il n'alléguait au demeurant pas.
Le TAPI ne s'était pas penché sur le fondement de l'amende qui avait été modifié en cours des discussions par M. B______. Le TAPI avait substitué le motif lié aux ordres de remise en état à celui de l'absence de MPQ en contradiction flagrante avec le contenu de la décision du 9 juillet 2020.
L'amende avait été prononcée en raison d'un prétendu défaut de MPQ alors que l'architecte était demeuré le MPQ, comme le démontraient les différents échanges qu'il avait eus avec l'administration. La décision du 9 juillet 2020 citait l'art. 6 LCI imposant que l'exécution de travaux soit assurée par un MPQ ainsi que l'art. 137 LCI relatif aux amendes. Le département ayant reconnu que l'art. 6 LCI n'avait pas été violé, l'amende n'avait plus de fondement et aurait dû être annulée.
Le deuxième paragraphe de la décision querellée faisait le lien direct entre ce défaut de MPQ et l'amende infligée. « L'attitude » de M. A______ n'était intervenue que pour l'appréciation de la quotité de l'amende.
En balayant en un court paragraphe, sans se pencher plus avant sur la question centrale du fondement de l'amende, le TAPI avait violé le principe constitutionnel de la légalité et agi de manière arbitraire.
Outre le fait que les événements de la procédure s'étaient déroulés en plein confinement en raison du Covid-19, causant des ralentissements dans les travaux de construction, le dossier démontrait une prévention établie de M. B______, notamment dans le cadre de la procédure d'infraction 4______. En outre, le montant considérable de l'amende démontrait un risque de prévention. Les échanges entre MM. A______ et B______ prouvaient que ce dernier s'était forgé une opinion inébranlable sur la prétendue illégalité du chantier avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents et en décidant de maintenir une amende sans fondement après avoir admis que le MPQ ne faisait pas défaut. En agissant ainsi, M. B______ avait violé le principe de la légalité, en faisant preuve d'une prévention certaine à l'égard de M. A______ et en agissant de manière partiale.
L'émolument tel que figurant dans le jugement attaqué avait été fixé à CHF 1'300.- alors qu'il s'élevait à CHF 1'500.- dans le dispositif. En outre, le montant de CHF 1'500.- était très élevé et devait être réduit, en comparaison avec d'autres procédures similaires, ce d'autant plus que la motivation du jugement du TAPI était extrêmement sommaire sur la question centrale du fondement de l'amende, que la partie en fait reprenait pratiquement les allégués des parties, et que les majeures étaient très vagues et pour certaines sans lien avec la problématique. Le montant de l'avance de frais de CHF 800.-, censé couvrir les frais présumables de la procédure, allait dans ce même sens.
Au vu de la situation d'infraction, des mesures ordonnées en date des 22 octobre 2015 et 18 février 2019, rappelées dans la décision du 9 juillet 2020, du courriel du département du 17 février 2020 et du courrier du département du 12 mars 2020, M. A______ ne pouvait pas de bonne foi prétendre ne pas comprendre la sanction, ni raisonnablement penser que celle-ci lui était infligée pour défaut de MPQ, ou du moins uniquement pour ce motif. Il avait non seulement ignoré l'ordre de remise en état ordonné en 2015, mais également violé l'art. 33A RCI.
Le montant de l'amende, de CHF 2'000.-, était adéquat. Il était faible au regard du maximum prévu par la loi, de l'ampleur des infractions commises et du comportement de M. A______ qui persistait à ne pas se conformer aux ordres depuis plusieurs années.
Le seul fait que M. B______ ne soit pas entré en matière sur la demande de reconsidération ne constituait pas un indice de partialité. En outre, la demande de fournir le nom d'un MPQ, dont le défaut présumé n'impliquait à ce stade aucune sanction ou conséquence, n'était pas de nature à prouver la partialité de M. B______ et ce même à supposer qu'il aurait dû savoir que l'architecte était le MPQ. Enfin, la demande de M. A______ ne pouvait pas valoir pour toutes les procédures que la personne concernée conduisait ou auxquelles elle participait.
Le 18 août 2021, le département a indiqué que M. B______ se rapportait à sa position.
Dans sa réplique du 16 septembre 2021, M. A______ a indiqué que la formulation de l'amende du 9 juillet 2020, le silence de l'OAC entre le 19 juillet 2016 (recte : 21 septembre 2015) (date de l'octroi de la DD 3______) et le 12 mars 2020 et le fait que l'art. 33A al. 2 RCI n'ait été rappelé à M. A______ que le 25 mai 2020 démontraient qu'il pouvait de toute bonne foi considérer que l'amende de CHF 2'000.- était fondée sur la prétendue absence de MPQ.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
La teneur des documents figurant à la procédure sera pour le surplus reprise ci-dessous dans la partie en droit dans la mesure nécessaire au traitement du recours.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le litige porte sur le bien-fondé de l'amende administrative infligée par le département au recourant et confirmée par le jugement attaqué, ainsi que sur le refus de récuser M. B______ dans le cadre de la procédure d'infraction 4______.
En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) ; les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l'espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; ATA/349/2021 du 23 mars 2021 consid. 3).
a. À teneur de l’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit est la base et la limite de l’activité de l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier signifie que l'autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (ATA/928/2021 du 7 septembre 2021 consid. 6a ; ATA/383/2017 du 4 avril 2017 consid. 5a et les références citées).
Le principe de la légalité exige donc que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L'exigence de la densité normative n'est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 et les références citées ; ATA/928/2021 précité consid. 6a).
b. Selon l'art. 131 LCI, les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI. Le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI).
c. Aux termes de l’art. 6 LCI, la direction des travaux dont l’exécution est soumise à autorisation de construire doit être assurée par un mandataire inscrit au tableau des MPQ, dont les capacités professionnelles correspondent à la nature de l’ouvrage. Demeurent réservées les constructions ou installations d’importance secondaire, qui font l’objet de dispositions spéciales édictées par voie réglementaire (al. 1). Le mandataire commis à la direction des travaux en répond à l’égard de l’autorité jusqu’à réception de l’avis d’extinction de son mandat (al. 2). À défaut de mandataire annoncé ou en cas de cessation de mandat, le département peut interdire l’ouverture du chantier ou ordonner la suspension des travaux (al. 3).
À teneur de l'art. 1 al. 1 à 3 du règlement d’application de la loi sur l’exercice des professions d’architecte et d’ingénieur du 9 novembre 1983 (RPAI - L 5 40.01), le département dresse et tient à jour le tableau des MPQ. Le tableau distingue différentes catégories, dont les architectes. Seules les personnes inscrites sur le tableau sont autorisées à exercer l’une des professions mentionnées pour les travaux dont l’exécution est soumise à autorisation en vertu de la LCI. Les constructions et installations d’importance secondaire sont réservée.
Pour les architectes, la reconnaissance s’étend à la planification et à la direction des travaux de construction de tous ouvrages, à charge pour eux de veiller, au besoin, que les prestations spécifiques de génie civil, de génie électrique, de génie thermique ou relevant d’autres disciplines soient confiées à des spécialistes (art. 3 al. 2 RPAI).
Tout changement dans la personne ou le rôle du mandataire doit être annoncé sans délai et par écrit au département. À défaut, ce changement ne lui est pas opposable (art. 4 RPAI).
d. Aux termes de l'art. 137 LCI, est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux arrêtés édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu'aux ordres donnés par le département dans les limites de ladite loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (al. 1). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (al. 3). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par sept ans (al. 5).
e. Selon l'art. 33A al. 2 RCI, les travaux doivent être exécutés sans interruption notable et menés à bien dans un délai raisonnable. En cas de suspension du chantier excédant une année, le département peut soit ordonner l’achèvement de l’ouvrage, soit exiger la démolition des parties inachevées et la remise en état des lieux.
f. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b).
g. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées).
Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).
L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées).
h. En l'espèce, le dossier d'infraction 4______ a été ouvert en date du 7 novembre 2014 à la suite d'un contrôle effectué sur place deux jours plus tôt par un inspecteur du département, lequel avait constaté que des travaux étaient en cours alors que la demande d'autorisation de construire DD 3______ était en instruction. Ce manquement a été sanctionné d'une amende de CHF 10'000.- réduite à CHF 6'000.- par le TAPI selon son jugement du 19 juillet 2016 (JTAPI/759/2016).
Dans le cadre de la DD 5______, le département a infligé au recourant, le 18 février 2019, une amende de CHF 1'500.- pour des travaux réalisés avant l'obtention de l'autorisation. L'ordre de rétablir une situation conforme au droit avait également été prononcé.
Alors que le conseil du recourant sollicitait le classement du dossier d'infraction 4______ au vu des derniers travaux exécutés, M. B______ a indiqué, par courriel du 2 janvier 2020, lequel faisait suite à une visite sur place, que des constructions et autres installations étaient toujours sises sur la parcelle, alors qu'elles ne faisaient pas partie de la DD 5______.
Le 12 mars 2020, à la suite de la communication de l'attestation globale de conformité signée par l'architecte relative à la DD 5______, le département a demandé à ce dernier de lui faire parvenir le même document pour la DD 3______.
Après divers échanges de courriels entre le département et l'architecte, ce dernier a précisé, le 11 mai 2020, que les travaux de rénovation n'étaient pas terminés et qu'il allait se renseigner auprès du recourant pour connaître la date de fin de chantier. L'architecte a encore indiqué, par courriel du 11 juin 2020, que le recourant était « auto-entrepreneur » et que lui-même n'avait aucune autorité ni information sur le délai dans lequel il comptait finir son chantier.
S'il est vrai que la décision attaquée fait référence au courriel précité de l'architecte expliquant que les travaux n'étaient pas effectués sous sa responsabilité – élément de fait qui se révélera faux –, la chronologie des échanges entre les différents interlocuteurs, telle que résumée ci-dessus, ne permet pas de souscrire, de bonne foi, à la thèse du recourant selon laquelle l'amende de CHF 2'000.-, infligée par décision du 9 juillet 2020, trouverait son fondement dans une présupposée absence de MPQ.
En effet, il ressort clairement de la décision attaquée qu'aucune conclusion – autre que l'ordre de fournir au département le nom du MPQ – n'a été prise par le département découlant de ce présupposé manquement.
Les termes « Au surplus », qui ouvrent le troisième paragraphe, marquent au contraire une séparation entre l'ordre de fournir un MPQ et la problématique de l'amende infligée en raison de l'inachèvement des travaux réalisés dans le cadre de la DD 3______, prononcée en vertu de l'art. 33A al. 2 RCI.
Avec le recourant, il convient cependant de reconnaître que cette disposition légale n'est pas expressément mentionnée dans la décision attaquée. Toutefois, le département avait mis en exergue cette base légale dans un courriel envoyé le 25 mai 2020 à l'architecte du recourant. D'autre part, il semble que le grief du recourant concerne davantage un défaut de motivation de la décision attaquée que le défaut de base légale. Or, l'absence de mention de cette base légale dans le corps de la décision n'a pas empêché le recourant de recourir contre celle-ci et de faire valoir valablement ses arguments. Dans sa réplique du 10 décembre 2020 par-devant le TAPI, le recourant a d'ailleurs pu affiner son argumentation sur ce point, si bien que le recourant n'a subi aucun préjudice de l'absence textuelle de la disposition légale topique à laquelle les termes « les travaux n'ont pas été terminés dans le délai imparti » faisaient référence.
Dès lors que le recourant ne conteste pas que les travaux relatifs à la DD 3______ n'étaient pas terminés au jour du prononcé de l'amende et qu'il ne s'est pas conformé aux différentes mesures de mise en conformité prises par le département, l'amende est fondée dans son principe.
b. En l'espèce, le montant de CHF 2'000.- se situe dans le bas de la fourchette autorisée par la loi, à savoir dans le cas présent un plafond de CHF 150'000.- et non pas CHF 20'000.-, puisqu'il s'agit d'ordres de mise en conformité et non pas de travaux conformes aux prescriptions légales. En effet, selon le dossier, le recourant n'a toujours pas rétabli une situation conforme au droit en procédant à la réalisation des travaux conformément aux autorisations en force (cf. notamment courrier du 22 octobre 2015 dans lequel il est ordonné de remettre en état la construction débutée conformément aux plans visés ne varietur ; art. 137 al. 1 LCI ; ATA/1039/2019 du 18 juin 2019 consid. 10d). Il ressort par ailleurs de la plateforme SAD-Consult que l'ouverture du chantier relative à la DD 3______ remonte au 23 septembre 2015, soit plus de quatre ans avant le prononcé de l'amende contestée, si bien que la pandémie du Covid-19 et ses inconvénients ne peuvent être retenus pour justifier un tel retard. En outre, le recourant a des antécédents en ce sens qu'il a déjà été sanctionné par deux fois, les 22 octobre 2015 (amende de CHF 10'000.- ramenée à CHF 6'000.- par le TAPI) et 18 février 2019 (amende de CHF 1'500.-) pour des manquements relatifs à des travaux sur sa parcelle.
Dans ces conditions, le département n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation dans la fixation du montant de l'amende.
a. En vertu de l'art. 15 al. 1 let. d LPA, les membres des autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se récuser s'il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur partialité. La demande de récusation doit être formée sans délai (art. 15 al. 3 LPA), ce qui est le cas en l'espèce.
b. Découlant de l'art. 29 Cst., la garantie d'impartialité d'une autorité administrative ne se confond pas avec celle d'un tribunal (art. 30 Cst.) dans la mesure où la première n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion (ATF 125 I 209 consid. 8a ; 125 I 119 ; ATA/266/2021 du 2 mars 2021 consid. 5a ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, p. 242 ch. 2.2.5.2). Il y a toutefois équivalence de motifs de récusation entre instances administratives et judiciaires lorsqu'existe un motif de prévention, supposé ou avéré, qui commande d'écarter une personne déterminée de la procédure en raison de sa partialité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_389/2009 du 19 janvier 2010 consid. 2 ; ATA/1089/2020 du 3 novembre 2020 consid. 6a).
c. L'obligation d'impartialité de l'autorité découlant de l'art. 29 al. 1 Cst. permet – indépendamment du droit cantonal – d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur leur impartialité. Cette protection tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du membre de l'autorité est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération ; les impressions purement individuelles des personnes impliquées ne sont pas décisives (arrêt du Tribunal fédéral 1C_389/2009 précité ; ATF 142 III 521 consid. 3.1.1 ; 131 I 24 consid. 1.1 ; 127 I 196 consid. 2b ; 125 I 209 consid. 8a ; 125 I 119 consid. 3b).
Les soupçons de prévention peuvent être fondés sur un comportement ou sur des éléments extérieurs, de nature fonctionnelle ou organisationnelle (arrêt du Tribunal fédéral 2C_171/2007 du 19 octobre 2007 consid. 5.1 ; Florence AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2014, n. 33 ad art. 34 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110).
d. Les art. 15 et 15A LPA sont calqués sur les art. 47 ss du code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC - RS 272 ; ATA/987/2019 du 4 juin 2019 consid. 2b ; ATA/578/2013 du 3 septembre 2013 consid. 7c, avec référence au MGC 2008-2009/VIII A 10995), ces derniers, tout comme les art. 56 ss du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0), avec lesquels ils sont harmonisés, étant calqués, à l'exception de quelques points mineurs, sur les art. 34 ss LTF, si bien que la doctrine, et la jurisprudence rendue à leur sujet, valent en principe de manière analogique (arrêt du Tribunal fédéral 6B_621/2011 du 19 décembre 2011 consid. 2.2 ; Message du Conseil fédéral du 28 juin 2006 relatif au code de procédure civile suisse, FF 2006 6841 ss, spéc. 6887 ad art. 45 [devenu l'art. 47 CPC] ; Message du Conseil fédéral sur l'unification de la procédure pénale, FF 2005 1125 s.).
e. Selon la jurisprudence relative à la récusation de juges dans le cadre de l'application des art. 15A al. 1 let. f LPA – correspondant à l'art. 34 al. 1 let. e LTF – et applicable à tout le moins par analogie à la récusation des membres des autorités administratives (ATA/1089/2021 précité consid. 6c), d'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation commises par une ou un juge ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention (ATF 116 Ia 14 consid. 5b ; ATA/237/2017 du 28 février 2017 consid. 5c). Seules des fautes particulièrement graves et répétées pourraient avoir cette conséquence ; même si elles paraissent contestables, des mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de la ou du juge ne permettent pas de suspecter celui-ci de partialité (ATF 141 IV 178 ; 113 Ia 407 consid. 2 ; 111 Ia 259 consid. 3b/aa). Une partie est en revanche fondée à dénoncer une apparence de prévention lorsque, par des déclarations avant ou pendant le procès, la ou le juge révèle une opinion qu'il a déjà acquise sur l'issue à donner au litige (ATF 125 I 119 consid. 3a).
Le Tribunal fédéral a encore rappelé que la procédure de récusation n'a pas pour objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises par la direction de la procédure. Même dans ce cadre, seules des circonstances exceptionnelles permettent de justifier une récusation, lorsque, par son attitude et ses déclarations précédentes, la magistrate ou le magistrat a clairement fait apparaître qu'elle ou il ne sera pas capable de revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction des opinions précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). D'autres motifs doivent donc exister pour admettre que la ou le juge ne serait plus en mesure d'adopter une autre position, de sorte que le procès ne demeure plus ouvert (ATF 133 I 1 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_755/2008 du 7 janvier 2009 consid. 3.2 in SJ 2009 I 233).
f. En l'occurrence, le recourant estime que les comportements répétés de M. B______ à son encontre démontrent une absence d'objectivité incompatible avec sa fonction.
Outre le fait que, comme analysé ci-dessus, le principe de l'amende et son montant sont fondés, l'incompréhension portant sur le MPQ agissant pour le recourant ne saurait démontrer une quelconque partialité de M. B______ dans le cadre du dossier d'infraction 4______. Il ne s'agit à tout le moins pas d'une erreur grave et répétée susceptible de conduire à sa récusation.
Par ailleurs, il ressort du dossier que M. B______ oeuvre, depuis de nombreuses années, à la mise en conformité des différents travaux effectués par le recourant sur sa parcelle avec les plans visés ne varietur des DD 3______ et DD 5______. À titre d'exemple, il a encore le 2 janvier 2020 indiqué au conseil du recourant les éléments non conformes et demandé un reportage photographique exhaustif de la parcelle. Cette demande a été suivie d'effet puisque le recourant a procédé à différents travaux selon son courrier du 28 février 2020 dans le cadre de la DD 5______.
La chambre de céans ne discerne pas en quoi ce type de demande, le comportement de M. B______ ou ses décisions prises à l'encontre du recourant feraient naître un doute sur son impartialité, étant relevé que comme le rappelle la jurisprudence fédérale, les impressions purement individuelles du recourant ne sont pas décisives.
Dans ces circonstances, le département était en droit de rejeter la demande de récusation formée par le recourant à l'encontre de M. B______ dans le cadre du dossier d'infraction 4______ et le TAPI de le confirmer.
a. La juridiction administrative statue sur les frais de procédure, indemnités et émoluments dans les limites établies par règlement du Conseil d'État et conformément au principe de la proportionnalité (art. 87 al. 1 et 3 LPA ; ATA/633/2020 du 30 juin 2020 consid. 2 et la référence citée).
Selon l'art. 1 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), les frais de procédure qui peuvent être mis à la charge de la partie comprennent l'émolument d'arrêté au sens de l'art. 2 et les débours au sens de l'art. 3. En règle générale, l'émolument d'arrêté n'excède pas CHF 10'000.- (art. 2 al. 1 RFPA) ; toutefois, dans les contestations de nature pécuniaire, l'émolument peut dépasser cette somme, sans excéder CHF 15'000.- (art. 2 al. 2 RFPA).
b. De jurisprudence constante, la partie qui succombe supporte une partie des frais découlant du travail qu'elle a généré par sa saisine (ATA/513/2021 du 11 mai 2021 consid. 6b). Les frais de justice sont des contributions causales qui trouvent leur fondement dans la sollicitation d'une prestation étatique et, partant, dépendent des coûts occasionnés par le service rendu. Il est cependant notoire que, en matière judiciaire, les émoluments encaissés par les tribunaux n'arrivent pas, et de loin, à couvrir leurs dépenses effectives (ATF 143 I 227 consid. 4.3.1 ; 141 I 105 consid. 3.3.2).
c. À la demande d’une partie, la juridiction qui a statué interprète sa décision, lorsqu’elle contient des obscurités ou des contradictions dans le dispositif ou entre le dispositif et les considérants (art. 84 al. 1 LPA).
Comme l'exprime le dernier membre de phrase de la disposition précitée, une demande en interprétation – laquelle constitue une voie de droit extraordinaire – est recevable lorsqu'elle vise la dissipation de contradictions entre le dispositif et les considérants (ATF 130 V 320 consid. 3.1 ; 110 V 222 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 4G.3/2007 du 22 novembre 2007 consid. 3 ; ATA/68/2012 du 31 janvier 2012 consid. 7).
Comme le précise expressément l'art. 84 al. 1 LPA, l'interprétation doit être demandée par l'une des parties à la procédure, dans le délai légal prévu à l'art. 62 LPA (art. 84 al. 2 LPA), et doit être opérée par l'autorité qui a statué. Un nouveau délai de recours commence à courir dès l’interprétation (art. 84 al. 3 LPA).
d. À teneur de l'art. 67 al. 1 LPA, dès le dépôt du recours, le pouvoir de traiter l'affaire qui en est l'objet passe à l'autorité de recours (effet dévolutif du recours). Si l'art. 87 al. 4 LPA prévoit la voie de la réclamation pour contester les frais de procédure, les émoluments et les indemnités arrêtés par la juridiction administrative, selon la jurisprudence de la chambre de céans, l'art. 87 al. 4 LPA ne déroge cependant pas à l'art. 67 LPA lorsque les griefs du recourant ne se limitent pas aux frais de procédure, émoluments et indemnités mais qu'ils portent également sur la validité matérielle de la décision attaquée (ATA/190/2016 du 1er mars 2016 consid. 3 ; ATA/649/2012 du 25 septembre 2012 consid. 8a ; ATA/145/2009 du 24 mars 2009 consid. 12).
Dans ce cas, la chambre de céans est compétente pour statuer sur toutes les questions litigieuses, y compris sur l'émolument et l'indemnité (ibid.).
e. En l'espèce, il est vrai que le dispositif du jugement met à la charge du recourant un émolument de procédure de CHF 1'500.- alors que le considérant 36 dudit jugement le condamne au paiement d'un émolument de CHF 1'300.-. Il existe dès lors une contradiction entre le dispositif et les considérants dudit jugement.
Toutefois, le recourant n'a formé aucune demande d'interprétation du jugement du TAPI afin d'éliminer cette contradiction dans le délai de trente jours (art. 84 al. 2 LPA). Cette voie de droit extraordinaire n'est donc plus ouverte.
Le fait que l'intéressé ait formé recours auprès de la chambre administrative contre ce jugement ne modifie en rien cette conclusion dans la mesure où il appartient à l'autorité qui a statué, soit le TAPI, d'interpréter sa propre décision (art. 84 al. 1 LPA).
Dans de telles conditions, afin d'assurer la sécurité juridique, il convient de s'en tenir à la primauté du dispositif (dans le même sens ATA/1601/2017 du 12 décembre 2017 ; ATA/68/2012 précité consid. 9) qui condamne ainsi le recourant au paiement d'un émolument de CHF 1'500.-.
À propos de ce montant et en premier lieu, la chambre de céans retiendra que le jugement attaqué examine deux problématiques juridiques distinctes découlant de l'ouverture de deux procédures séparées, à savoir la question de l'amende (A/2779/2020) et la question de la récusation de M. B______ (A/4436/2020). Par ailleurs, aucune avance de frais n'a été demandée dans le cadre de la cause A/4436/2020 alors que cela aurait pu être requis, étant précisé que le montant de l'avance de frais, ici de CHF 800.-, est censé couvrir les frais présumables de la procédure (art. 86 al. 1 LPA).
En outre, force est de constater que le jugement attaqué rejette l'ensemble des griefs du recourant, de sorte que l'intéressé a entièrement succombé.
Par ailleurs, la mise en œuvre de la justice génère une activité qui ne se limite pas à celle des seuls juges et du greffier, puisqu'elle nécessite également tout un travail administratif. Dans ce sens, tout dossier nécessite un travail minimum incompressible (arrêt du Tribunal fédéral 2C_580/2014 du 13 février 2015 consid. 3.4).
Enfin, le recourant n'a pas allégué et encore moins démontré qu'il ne disposerait pas de revenus suffisants pour assumer le paiement de l'émolument litigieux fixé à CHF 1'500.-. Il ne résulte pas non plus du dossier que sa situation financière ne pourrait s'accommoder d'un tel montant, qui correspond au demeurant à la fourchette inférieure de l'art. 2 al. 1 RFPA.
Le TAPI n'a donc pas abusé ou excédé son pouvoir d'appréciation en fixant ledit émolument à CHF 1'500.-
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 1er juillet 2021 par Monsieur A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 26 mai 2021 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat du recourant, au département du territoire-oac, à Monsieur B______, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :