A/369/2021Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)28 sept. 2021
Recours contre une décision de placement en quarantaine, pour onze jours, de deux enfants en bas âge fréquentant une école dont certains enseignants et élèves ont été testés positifs au Covid-19. École fermée temporairement suite à ces cas positifs et qualifiée de « foyer de contamination ». Qualité pour recourir du père des enfants laissée ouverte dans la mesure où les enfants sont touchés directement par les décisions attaquées et ont ainsi la qualité pour recourir, leur père pouvant agir en leur nom. Examen des conditions de restrictions des droits fondamentaux. Base légale suffisante. Intérêt public à la préservation de la santé publique. Examen de la proportionnalité de la mesure. La quarantaine, qui porte, de manière temporaire et pour une durée relativement courte, fixée à l’avance, une atteinte importante aux droits fondamentaux, constitue une restriction admissible aux droits fondamentaux. Néanmoins, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée ne justifie pas la raison pour laquelle elle a prononcé une quarantaine de onze jours, et non de dix jours conformément aux recommandations de l'OFSP. Ainsi, violation du principe de proportionnalité sous cet aspect et constat du caractère illicite du onzième jour de la quarantaine. Recours partiellement admis et rejeté pour le surplus.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/369/2021-DIV ATA/996/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 septembre 2021
dans la cause
Monsieur A______,agissant en son nom personnel et en qualité de représentant de ses enfants mineurs, B______ et C______,
représentés par Me Yves Nidegger, avocat
contre
DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SANTÉ
EN FAIT
Monsieur A______ est leur père.
Le 29 janvier 2021, le service du médecin cantonal (ci-après : SMC), rattaché à la direction générale de la santé, a décidé de fermer l'école après que quatre enseignants et plus d'une dizaine d'élèves la fréquentant eurent été testés positifs au SARS-CoV-2 entre le 21 et le 27 janvier 2021. Face à cette situation, il a également décidé de mettre tous les élèves et le personnel de l'école en quarantaine.
Par courrier du 30 janvier 2021, le SMC a notifié deux décisions de placement en quarantaine du 29 janvier au 8 février 2021 inclus à B______ et C______ en raison de leurs contacts étroits avec une personne diagnostiquée positive au SARS-CoV-2.
La quarantaine devait être effectuée à domicile, pour autant que celui-ci et la situation personnelle des enfants ne s'y opposent pas ; sinon, elle devait être effectuée en milieu institutionnel. Si la mesure n'était pas suivie, elle pouvait être exécutée par voie de contrainte, notamment par un transfert dans un autre lieu approprié, si nécessaire avec l'appui de la police cantonale. Les décisions étaient passibles de sanction et déclarées exécutoires nonobstant recours.
Il était établi que les intéressés avaient eu des contacts étroits (moins de 1,50 m) et prolongés (plus de quinze minutes) avec une personne diagnostiquée positive au SARS-CoV-2. Afin de limiter la propagation du virus, la seule mesure efficace consistait à empêcher les contacts entre les intéressés et des personnes saines conformément aux recommandations sanitaires en vigueur.
Les faits avaient été établis de façon arbitraire, dans la mesure où le SMC avait affirmé péremptoirement que ses enfants « auraient eu des contacts étroits, sans protection adéquate et prolongés avec une personne diagnostiquée positive au Covid-19 ». Ces faits ne reposaient sur aucune constatation personnelle les concernant. Les tests « Polymerase Chain Reaction » (ci-après : test PCR) effectués le 30 janvier 2021 sur tous les membres de la famille démontraient qu'aucun d'eux n'avait été atteint par le Covid-19. De plus, la séparation par étages pratiquée à l'école entre les classes des « grands », dont deux enseignants avaient été testés positifs audit virus, et celles des « petits », deux étages plus bas, permettait d'écarter l'hypothèse selon laquelle les enfants avaient eu des contacts avec une personne atteinte du Covid-19.
Le SMC avait violé leur droit d'être entendus en rendant des décisions qui les privaient de leur liberté, sans leur donner la possibilité de s'exprimer sur les faits à la base desdites décisions.
L'incompréhension et la crainte des contrôles de l'autorité sur la durée de leurs sorties, la menace de subir une visite à domicile, les appels téléphoniques du contrôle à domicile créaient chez des enfants de cet âge un sentiment d'insécurité et d'arbitraire dommageable. Les quarantaines affectaient la santé mentale des plus jeunes. B______ et C______ vivaient très mal leur enfermement à la maison et étaient sujets à des crises d'angoisses, éclatant parfois en sanglots. Leur père avait dû appeler à l'aide pour qu'ils soient pris en charge par un psychologue.
Le SMC portait une atteinte illicite à leur liberté personnelle en les assignant à domicile et en limitant leur accès à l'air libre à soixante minutes par jour. Il portait également une atteinte illicite à leur sphère privée dans la mesure où il violait leur droit à la protection de leur sphère privée et familiale par des contrôles destinés à s'assurer de leur présence à domicile au moins vingt-trois heures sur vingt-quatre.
Ces atteintes ne respectaient pas les conditions permettant de restreindre les droits fondamentaux. Contrairement à ce qu'il avait fait dans le domaine des assemblées à caractère politique ou social, l'État n'avait rien prévu pour atténuer la brutalité des mesures qui touchaient la sphère familiale et le bon développement des enfants en restreignant leur droit de jouer à l'extérieur ainsi que leur droit à une vie sociale et à l'éducation. Ceci était constitutif d'une inégalité de traitement et le placement en quarantaine des enfants n'était justifié par aucun intérêt public prépondérant.
Les écoles genevoises ne constituaient en aucun cas des foyers de contamination. L'enfermement d'enfants au seul motif que ces derniers étaient scolarisé dans un bâtiment scolaire fréquenté par deux enseignants – testés positifs au SARS-CoV-2 – qu'ils n'avaient, selon toute vraisemblance, pas pu côtoyer, ne constituait dès lors pas une mesure apte à atteindre le but de prévention recherché, soit l'endiguement de la progression des contaminations.
Le SMC ne justifiait pas de façon suffisante le maintien « en détention » de personnes dont le groupe familial avait été testé négatif le 30 janvier 2021 et dont aucun des membres n'avait développé le moindre symptôme. Bien que l'enfermement, en particulier celui d'un enfant, constituât la mesure la plus incisive, il n'avait pas cherché à savoir s'il existait des mesures plus efficaces et moins contraignantes. Pourtant, de telles mesures, à l'instar du lavage des mains et du respect des distances physiques, existaient, pouvaient être respectées – notamment dans les écoles – et auraient dû ainsi être préférées aux mesures de quarantaine prononcées. Dès lors, ces dernières n'étaient pas acceptables du point de vue des exigences du principe de la proportionnalité.
Le 8 février 2021, M. A______, agissant en son nom personnel et en qualité de représentant de ses enfants mineurs, a retiré sa requête en mesures provisionnelles, celle-ci s'étant trouvée vidée de sa substance après que le juge délégué eut accordé au SMC un délai échéant au 10 février 2021 – soit deux jours après l'échéance des mesures contestées – pour se déterminer sur la restitution de l'effet suspensif.
Le 12 mars 2021, le SMC a conclu à l'irrecevabilité du recours formé à titre personnel par M. A______ ainsi qu'au rejet du recours pour le surplus.
M. A______ n'avait pas la qualité pour recourir. Il n'était pas directement touché par les décisions de mise en quarantaine et ne démontrait pas être totalement empêché de sortir ou de se rendre au travail.
Aucun contrôle n'avait été effectué au domicile des personnes mises en quarantaine. En revanche, il y avait eu des contacts entre la cellule téléphonique dédiée à la gestion de la pandémie, soit à l'initiative du recourant, soit pour s'assurer que les personnes en quarantaine ne développent pas de symptômes ou pour leur apporter d'éventuels conseils.
Les mesures de quarantaine prononcées à l'encontre des recourants, certes drastiques, étaient conformes aux exigences constitutionnelles et légales. Elles avaient déjà été prises pendant l'année 2020 et s'étaient révélées efficaces.
Les placements en « quarantaine-contact » lors d'une « flambée » épidémique impliquaient que ces mesures fussent prononcées rapidement et sur la base de critères objectifs. Dans le cas d'espèce, il était parfaitement établi qu'une « flambée » de cas de Covid-19 était apparue à l'école que fréquentaient B______ et C______ et que plusieurs membres du corps enseignant ainsi que de nombreux élèves avaient été infectés par le virus. La rapide augmentation du nombre de cas positifs parmi les personnes qui fréquentaient l'établissement et l'absence d'indice indiquant une potentielle source extérieure de contamination impliquaient que ces dernières avaient été vraisemblablement infectées au sein de l'établissement. Après la fermeture de l'école, trente-neuf personnes – et non deux comme le prétendaient les recourants – avaient été testées positives et étaient ainsi susceptibles de transmettre l'infection. L'autorité avait ainsi fondé ses décisions sur des faits portés à sa connaissance, à la lumière des critères scientifiques établis et en tenant compte des particularités du cas d'espèce, sans faire preuve d'arbitraire. Au demeurant, la restriction de la liberté de mouvement induite par la quarantaine prononcée à l'encontre des recourants se fondait sur une base légale claire.
L'affirmation des recourants selon laquelle les « grands et petits » ne se croisaient pas dans l'établissement scolaire était en contradiction avec les faits, l'ensemble des classes ayant connu des cas positifs. La présence de plusieurs cas positifs dans un lieu clos à l'intérieur duquel les personnes se côtoyaient des heures durant créait un environnement particulièrement favorable à la transmission du virus. Pour preuve, trente-neuf personnes fréquentant l'établissement scolaire avaient été testées positives au SARS-CoV-2, et il existait dès lors un risque important que d'autres infections surviennent. Lorsque la propagation de la maladie dans un même lieu augmentait de telle façon que le placement en isolement des seules personnes atteintes de la maladie et la recherche ciblée des « cas contacts » devenaient inopérants, le seul moyen de briser les chaînes de contamination consistait à placer tout un groupe de personnes potentiellement infectées en quarantaine.
L'épidémie de Covid-19 faisait peser une menace grave et imminente sur l'ensemble de la population. Il était certes impossible d'affirmer qu'une quarantaine prise singulièrement était propre à préserver l'intérêt public à la préservation de la santé et de la vie des habitants, mais c'était bien la généralisation de cette mesure à l'ensemble de la population qui déterminait son efficacité.
Une période de dix jours de quarantaine ne constituait pas une restriction disproportionnée aux droits de l'enfant en ces circonstances exceptionnelles, ces derniers ayant au demeurant la possibilité de sortir quotidiennement pendant soixante minutes. Elle ne constituait pas une atteinte telle qu'elle aurait permis de privilégier l'intérêt individuel à maintenir une liberté de mouvement absolue des enfants au détriment de la santé d'un grand nombre de personnes.
Les mesures de lutte contre une épidémie de grande intensité étaient incisives par nature. Or, dans le cas de la pandémie de Covid-19, dont le virus était très contagieux, la quarantaine constituait la seule mesure efficace pour endiguer les contaminations lorsque celles-ci augmentaient de telle façon que d'autres mesures moins incisives, comme la surveillance médicale, n'étaient pas envisageables. Les mesures de quarantaine prononcées à l'encontre des recourants n'avaient au demeurant duré que quelques jours et étaient proportionnées.
Il disposait de la qualité pour agir dans la mesure où il était atteint de manière particulière par les décisions. Le SMC lui avait notifié l'obligation de prendre toutes les dispositions de surveillance nécessaires à garantir que ses enfants en bas âge restent isolés à leur domicile pendant la quarantaine. De plus, la mesure contestée comprenait notamment une obligation personnelle lui imposant de se rendre aux Hôpitaux Universitaires de Genève afin d'y subir à deux reprises un test PCR.
La situation de l'école ne relevait pas d'une « flambée épidémique » susceptible de rendre nécessaire la mise en quarantaine stricte des enseignants et des élèves. Les deux enseignants testés positifs au Covid-19 n'officiaient qu'auprès des classes de quatrième à huitième primaire et n'avaient pas de contacts avec les enfants des petites classes (deuxième à troisième primaire) que B______ et C______ fréquentaient.
Le SMC prononçait des quarantaines « par défaut » ; il ne procédait à aucun examen de la proportionnalité et ne prenait pas en compte les circonstances particulières des destinataires des mesures prononcées. Cette pratique violait le principe d'égalité de traitement, dans la mesure où elle touchait de la même façon des personnes qui se trouvaient dans des situations très différentes. Elle violait également l'obligation constitutionnelle imposant à l'autorité de procéder à un examen de l'adéquation et de la proportionnalité de la mesure prononcée.
Le SMC avait violé le principe de proportionnalité s'agissant de la durée de la quarantaine des enfants. En effet, elle n'avait levé cette dernière qu'après onze jours, alors même qu'un test négatif pour tous les membres de la famille concernée était disponible depuis le 30 janvier 2021.
Dans sa duplique du 22 avril 2021, le SMC a persisté dans son argumentation et ses conclusions déjà développées dans sa précédente écriture. Il a également indiqué que la cause n'avait plus d'intérêt actuel, dès lors que les mesures de quarantaine contestées étaient terminées depuis le début du mois de février 2021.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
b. Pour que son recours soit recevable, le recourant doit avoir un intérêt digne de protection à l'admission de son recours (art. 60 al. 1 let. a et b LPA).
Dans le cas d'espèce, il convient dans un premier temps d'analyser la qualité pour recourir du père des enfants, puis, dans un second temps, de déterminer si ces derniers conservent un intérêt digne de protection à l'admission de leur recours.
c. L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 ; 131 II 649 consid. 3.1). L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par l'annulation ou la modification de la décision attaquée, ce qu'il lui appartient d'établir (ATF 120 Ib 431 consid. 1).
Le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et l'intérêt invoqué – qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 40 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 2012 consid. 1.2).
Un intérêt seulement indirect à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée n'est pas suffisant (ATF 138 V 292 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_665/2013 du 24 mars 2014 consid. 3.1).
d. En l'espèce, il apparaît douteux que le père des enfants ait la qualité pour recourir car il n'est pas le destinataire des décisions attaquées et n'est touché qu'indirectement par les mesures de quarantaine imposées à ses enfants. Néanmoins, cette question peut rester ouverte dans la mesure où ces derniers sont touchés directement par les décisions attaquées et ont ainsi la qualité pour recourir, étant précisé que leur père peut agir en leur nom conformément à l'art. 9 al. 1 LPA.
e. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l'annulation ou la modification de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_865/2019 du 14 avril 2020 consid. 3.2). L'existence d'un intérêt actuel s'apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). La condition de l'intérêt actuel fait défaut lorsque, par exemple, la décision ou la loi est révoquée ou annulée en cours d'instance (ATF 111 Ib 182 consid. 2), ou lorsque la décision attaquée a été exécutée et a sorti tous ses effets (ATF 125 II 86 consid. 5b), comme en l'espèce.
Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque cette condition fait obstacle au contrôle de la légalité d'un acte qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi toujours à la censure de l'autorité de recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_865/2019 du 14 avril 2020 consid. 3.3) ou lorsqu'une décision n'est pas susceptible de se renouveler mais que les intérêts des recourants sont particulièrement touchés avec des effets qui vont perdurer (ATF 136 II 101 consid. 1.1).
f. En l'espèce, les décisions de placement en quarantaine ont été prononcées au motif de contacts étroits, prolongés et sans protection des enfants avec une personne diagnostiquée Covid-19.
Compte tenu de la situation sanitaire actuelle, cette situation peut se reproduire en tout temps, et la brièveté des délais comme la nécessité d'exécuter les mesures immédiatement ont pour conséquence qu'aucun contrôle judiciaire ne pourrait intervenir en temps opportun. Dans ces circonstances, il peut être renoncé à la condition de l'intérêt actuel au recours, comme la chambre administrative l'a déjà fait dans d'autres situations portant sur des mesures restreignant temporairement des droits fondamentaux dans le contexte de la pandémie de Covid-19 (voir ATA/762/2020 du 18 août 2020).
Partant, le recours est recevable.
Le litige porte sur la conformité au droit d'une mesure de quarantaine d'une durée de dix jours en raison d'une présomption d'infection au virus SARS-CoV-2.
a. Les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus, l'autorité intimée ayant, selon eux, rendu deux décisions sans leur avoir donné la possibilité de s'exprimer sur les faits à la base de celles-ci.
b. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références citées).
Cependant, l'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de rendre des décisions lorsqu'il y a péril en la demeure (art. 43 let. d LPA). Pour appliquer cette clause, il faut non seulement que la mesure à prendre soit temporellement urgente, mais aussi qu'un intérêt public ou privé important le justifie. L'autorité doit mettre en balance l'intérêt au prononcé immédiat de la mesure et celui des parties au respect de leur droit d'être entendues (ATF 99 Ia 22 consid. c. ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1534)
c. En l'espèce, les décisions ont été rendues dans le contexte très particulier de la crise sanitaire provoquée par la pandémie de Covid-19. Leur exécution était urgente, dans la mesure où les recourants accomplissent leur scolarité dans une école fréquentée par des élèves et des enseignants qui ont été testés positifs à ce virus. Le fait de retarder l'exécution de ces décisions aurait conduit à réduire considérablement les chances de succès du but visé par la mise en quarantaine, soit l'interruption des chaînes de transmission du virus. Comme il le sera démontré ci-après, il n'est pas contestable que la mesure de quarantaine est également justifiée par l'intérêt public à la préservation de la santé, voire de la vie, de l'ensemble de la population.
Au demeurant, la contamination de plusieurs élèves et plusieurs enseignants de l'école fréquentée par les recourants a justifié la mise en quarantaine de l'ensemble des personnes fréquentant cette école, sans distinction aucune. Dès lors que les faits étaient avérés, l'autorité intimée pouvait valablement renoncer à donner la possibilité à chaque personne concernée de s'exprimer dans la mesure où la situation était similaire pour tous. Compte tenu de ce contexte, aucune exception n'aurait pu être accordée et aucune explication n'aurait pu amener l'autorité à modifier son opinion. On relèvera, à ce titre, que les recourants ont pu faire valoir leurs explications en cours de procédure.
Dans ces circonstances, l'autorité intimée n'a pas violé le droit d'être entendus des recourants.
Ce grief sera ainsi écarté.
b. Il ressort des pièces du dossier, en particulier d'un article de la Tribune de Genève daté du 29 janvier 2021, que l'école a connu une « flambée » de cas de Covid-19, quatre enseignants et une quinzaine d'enfants au moins ayant été testés positifs avant le 27 janvier 2021, soit deux jours avant la fermeture de l'établissement scolaire. Dès lors, compte tenu de la rapidité de propagation du virus et de l'impossibilité d'exclure que des personnes ne présentant aucun symptôme n'en soient pas porteuses, il est hautement probable que les enfants aient eu, au sein de l'école, des contacts étroits sans protection adéquate et prolongés avec – au moins – une personne diagnostiquée positive au SARS-CoV-2. Il convient également de rappeler que les enfants fréquentent un établissement qui pouvait être qualifié, au vu des circonstances, de « foyer de contamination » et qu'à ce titre, ils ont presque immanquablement été exposés au virus. Dans ces circonstances, on retiendra que l'autorité intimée n'a pas établi les faits de façon arbitraire.
Le grief sera dès lors écarté.
b. Le droit au respect de la sphère privée au sens de l'art. 13 al. 1 Cst., dont le champ d'application matériel concorde largement avec celui de l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), garantit quant à lui notamment le droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale ; il protège l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation (ATF 137 I 167 consid. 3.2 ; 135 I 198 consid. 3. 1 ; 126 II 377 consid. 7).
Selon la jurisprudence, les restrictions graves aux libertés nécessitent une base légale claire et nette dans une loi formelle que le Tribunal fédéral revoit avec plein pouvoir d'examen (ATF 127 I 6 consid. 6 ; Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4ème éd., 2021, n. 194).
S'agissant de l'intérêt public, la protection de la santé publique est un motif classique justifiant des restrictions aux libertés individuelles, qui peut notamment être invoqué pour restreindre la liberté personnelle (Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., n. 223).
Pour être conforme au principe de la proportionnalité, une restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive ; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 ; 141 I 20 consid. 6.2.1 ; 137 I 167 consid. 3.6).
b. L'office fédéral de la santé publique (ci-après : OFSP) peut ordonner aux cantons de prendre certaines mesures en prévision d'un risque spécifique pour la santé publique, notamment des mesures de détection et de surveillance des maladies transmissibles, des mesures visant des individus, des mesures visant la population et des mesures de distribution de produits thérapeutiques (art. 8 al. 2 LEp).
c. Les personnes malades, présumées malades, infectées, présumées infectées ou qui excrètent des agents pathogènes peuvent être placées sous surveillance médicale. Les personnes concernées sont tenues de renseigner le médecin compétent sur leur état de santé et sur leurs contacts avec des tiers (mesures prévues à l'art. 34 LEp). Si la surveillance médicale se révèle insuffisante, la mise en quarantaine des personnes présumées malades ou présumées infectées ou la mise en isolement des malades, infectées ou qui excrètent des agents pathogènes peuvent être prononcées (art. 35 al. 1 let. a et b LEp).
d. Ces mesures ne doivent pas durer plus longtemps qu'il n'est nécessaire pour empêcher la propagation d'une maladie transmissible et prévenir un risque sérieux pour la santé d'autrui. Les mesures sont réexaminées régulièrement (art. 31 al. 4 LEp).
e. Les autorités cantonales sont compétentes pour ordonner ces mesures individuelles avec le soutien des autorités fédérales (art. 31 al. 1 et 2 LEp). À Genève, la direction générale de la santé, soit pour elle le médecin cantonal, le vétérinaire cantonal ou le chimiste cantonal exécute les tâches de lutte contre les maladies transmissibles prévues par la LEp (art. 121 LS).
L'OFSP a adopté des recommandations dont celle « pour la prise en charge des malades et des contacts » du 25 juin 2020 (ci-après : recommandation contacts) qui définit les « personnes-contact » identifiées par le service cantonal, notamment comme celles ayant eu un contact étroit, soit à moins de 1,5 m pendant plus de quinze minutes sans protection appropriée. L'OFSP recommande que ces personnes-contact soient mises en quarantaine pendant dix jours à partir du jour du dernier contact. Cette durée est plus brève que celle recommandée par l'Organisation mondiale de la santé (ci-après : OMS), soit quatorze jours à partir du dernier contact avec un cas confirmé (https://www.who.int/fr/emergencies/ diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/ coronavirus-disease-covid-19-contact-tracing, consulté le 22 septembre 2021).
a. En l'espèce, les recourants soutiennent que les mesures de quarantaine, qui violeraient leur liberté personnelle ainsi que leur droit à la protection de leur sphère privée, ne reposent sur aucune base légale suffisante et sur aucun intérêt public. Ils remettent également en cause la proportionnalité, soit l'aptitude, la nécessité et la proportionnalité au sens étroit, desdites mesures.
Il convient d'emblée de préciser que la surveillance à laquelle les recourants auraient été soumis n'a pas été démontrée. Aucun contrôle à domicile n'a été effectué, et les appels téléphoniques ponctuels qui ont été échangés entre leur père et la cellule chargée de suivre les personnes en quarantaine visaient notamment à apporter les informations nécessaires en cas de besoin. Dès lors, aucune restriction à la sphère privée de ces derniers ne peut être constatée.
Dans ces circonstances, le présent arrêt se limitera à déterminer si la mesure de quarantaine prononcée à l'encontre des recourants constitue une restriction admissible à leur liberté personnelle.
b. L'autorité intimée a pris les décisions attaquées sur la base de l'art. 31 LEp, qui lui permet de prononcer la mesure de quarantaine prévue à l'art. 35 LEp. Il s'agit de deux bases légales claires et figurant dans une loi formelle adoptée par l’Assemblée fédérale de la Confédération suisse. Elles sont dès lors suffisantes pour ordonner les mesures de quarantaine restreignant la liberté personnelle des personnes qui y sont soumises.
La pandémie de Covid-19 fait peser une menace grave et imminente sur toute la population. En effet, selon le « rapport sur la situation épidémiologique en Suisse et dans la Principauté de Liechtenstein (FL) – semaine 35 – (30.8 - 05.09.2021) » (à jour au 8 septembre 2021 et consultable à l'adresse : https://www.bag.admin.ch/bag/fr/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/situation-schweiz-und-international.html#-1315239417), 802'048 personnes ont été atteintes par le virus en Suisse ; 32'364 d'entre elles ont été hospitalisées et 10'588 décès ont été recensés. Dès lors, il demeure incontestable que la mise en quarantaine de personnes atteintes du virus ou ayant eu des contacts avec de telles personnes est justifiée par un intérêt public, à savoir la préservation de la santé publique.
L'efficacité d'une mesure de quarantaine dans le cadre d'une épidémie virale dont la transmission se fait par gouttelettes, notamment en cas d'éternuement, de toux et de contact étroit et prolongé entre personnes, est indéniable puisqu'elle vise à interrompre les chaînes de transmission en restreignant drastiquement les contacts de la personne concernée (ATA/1330/2020 du 22 décembre 2020 consid. 7).
Concernant la nécessité de la décision, les autres mesures de protection, telles que celles préconisées par les recourants, soit les règles d'hygiène et le respect des distances physiques notamment, ne sont que des mesures dites préventives qui s'ajoutent à des mesures telles que l'accès facilité au test et sa prise en charge, l'enregistrement des coordonnées de personnes lorsque la règle de la distance ne peut être respectée, etc. (recommandation contacts, principes p. 1). La surveillance médicale, autre mesure prévue par la LEp, certes moins incisive que la quarantaine, n'est toutefois pas suffisante par définition, à elle seule, pour endiguer l'augmentation des contaminations dans le cas d'une transmission de la maladie par des personnes asymptomatiques ou par d'autres qui développeraient des symptômes quelques jours après les contacts. Elle ne limite en effet aucunement les contacts de la personne concernée avec les tiers. Dans ces circonstances, seule une quarantaine, voire un isolement, permet, le cas échéant, de couper la chaîne de transmission (ATA/1330/2020 précité consid. 7).
La présence de plusieurs cas positifs dans un lieu clos à l'intérieur duquel les personnes se côtoient des heures durant constitue un environnement particulièrement favorable à la transmission du virus. La mesure de quarantaine se révèle alors également nécessaire lorsque, comme en l'espèce, les recourants ont fréquenté un « foyer de contamination » et qu'il est dès lors impossible de retrouver la trace des personnes qu'ils ont effectivement côtoyées, à plus forte raison que la probabilité que l'une ou plusieurs d'entre elles aient contracté le virus demeure très forte au vu de l'importante contagiosité de ce dernier. Dans ces circonstances, la pratique de l'autorité intimée consistant à prononcer des quarantaines « par défaut », sans prendre en compte le cas particulier de chaque personne concernée, ne saurait constituer, comme le soutiennent les recourants, une inégalité de traitement injustifiée. En effet, admettre des exceptions, à plus forte raison sur la base d'incertitudes, conduirait à rendre totalement inefficaces les mesures prises par les autorités sanitaires en vue de protéger la population. Comme l'a souligné l'autorité intimée dans ses écritures, c'est bien la généralisation de la mesure de quarantaine à l'ensemble de la population qui en détermine son efficacité.
Si, du point de vue des recourants, et a posteriori, la mesure de quarantaine s'est avérée inutile, en raison du fait qu'aucun des membres du groupe familial, tous testés négatif le 30 janvier 2021, n'a développé de symptômes, les recourants perdent de vue que la mesure ne vise pas à préserver la santé des « cas-contact » mais celle de toute la population, dont notamment les personnes à risque accru d'évolution sévère. Le résultat d'un test PCR ne pouvant garantir dans tous les cas l'absence de maladie, ladite mesure vise également à réduire le risque de propagation du virus par des personnes testées négatives mais ayant en réalité développé – ou étant en train de développer – la Covid-19. Au demeurant, elle vise à préserver les capacités du système hospitalier. Cette protection implique des mesures prises immédiatement après le contact avec une personne infectée.
Les recourants invoquent que selon certaines études, la quarantaine affecte la santé mentale de la population, en particulier celle des jeunes enfants, et que dans le cas présent, l'un des recourants, mineur en bas âge, a été sujet à des crises d'angoisses ainsi qu'à des éclats en sanglots. Sans remettre en cause les difficultés des parents et des enfants à faire face à cette situation, la chambre de céans relèvera que chaque personne mise en quarantaine a la possibilité de s'entretenir avec la cellule chargée de suivre le cas de personnes isolées ou en quarantaine, qui a notamment pour mission de s'assurer que ces personnes ne souffrent pas excessivement de cette situation, de leur apporter les informations nécessaires ainsi que le soutien dont elles ont besoin afin notamment d'éviter que d'inévitables problèmes – tels que ceux mentionnés par les recourants – ne perdurent. En outre, les enfants sont autorisés à sortir une heure par jour pendant leur quarantaine, ce qui leur permet d'atténuer les effets négatifs de celle-ci sur leur moral. Dans ces circonstances, les difficultés rencontrées lors des quarantaines par les personnes concernées ne sauraient remettre en cause l'application de cette mesure, au demeurant nécessaire à la préservation de la santé publique.
S'agissant du sous-principe de proportionnalité au sens étroit, l'intérêt public précité, au demeurant incontestable, est prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourants à ne pas être enfermés chez eux de manière temporaire.
Finalement, les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir violé le principe de proportionnalité s'agissant de la durée de leur quarantaine. Elle n'avait en effet levé cette dernière qu'après onze jours, alors même qu'un test négatif pour tous les membres de la famille était disponible depuis le 30 janvier 2021 et qu'une levée de la quarantaine dès le septième jour s'imposait en cas de test négatif.
S'il est effectivement possible de voir se terminer une quarantaine dès le septième jour, cette possibilité, mise en place suite à l'évolution des connaissances de la maladie due au SARS-CoV-2, n'existe que depuis le 8 février 2021 (recommandations de l'OFSP pour la prise en charge des cas et des contacts durant la phase 2, état au 28 juin 2021, p. 9), soit à l'échéance de la mesure de quarantaine prononcée à l'encontre des recourants. Ainsi, ces derniers ne pouvaient pas bénéficier du raccourcissement de leur quarantaine, cette possibilité n'existant pas encore au moment de l'exécution desdites mesures.
L'OFSP recommande que les personnes-contacts soient mises en quarantaine pendant dix jours à partir du jour du dernier contact. Dans le cas présent, il apparaît que la quarantaine effectuée par les recourants a duré onze jours, et non dix. L'autorité intimée ne justifie toutefois pas la raison pour laquelle elle se serait écartée des recommandations de l'OFSP en la matière. Dès lors, il convient de constater qu'elle a violé le principe de proportionnalité en prononçant une quarantaine de onze jours, alors que celle-ci aurait dû n'en durer que dix.
En conclusion, bien que la quarantaine porte de manière temporaire et pour une durée relativement courte fixée à l'avance une atteinte importante aux droits fondamentaux, elle est toutefois fondée sur la LEp et remplit les autres exigences constitutionnelles pour être qualifiée de restriction admissible aux droits fondamentaux.
Les considérants qui précèdent conduisent néanmoins à l'admission partielle du recours. En effet, il sera constaté que le onzième jour de la quarantaine des recourants, soit le dernier de cette mesure, était illicite.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
admet partiellement, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 3 février 2021 par Monsieur A______ , agissant en son nom personnel et en qualité de représentant de ses enfants mineurs, B______ et C______, contre les décisions de la direction générale de la santé du 30 janvier 2021 ;
constate que le onzième jour de la quarantaine des recourants, soit le dernier de cette mesure, était illicite ;
rejette le recours pour le surplus ;
met un émolument de procédure de CHF 500.- à la charge de Monsieur A______ ;
alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 300.-, à la charge l'État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Yves Nidegger, avocat des recourants, ainsi qu'à la direction générale de la santé.
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Zehetbauer Ghavami et Lauber, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Balzli
le président siégeant :
C. Mascotto
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :