POUVOIR JUDICIAIRE
A/4017/2020-DOMPU ATA/505/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 11 mai 2021
2ème section
dans la cause
Madame et Monsieur A______
et
Monsieur B______
et
Madame C______
et
Madame D______ et Monsieur E______
et
Madame et Monsieur F______
et
Monsieur G______ représentés par Mes Bernard Nuzzo et Samir Djaziri, avocats
contre
VILLE DE GENÈVE - DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DES SPORTS
EN FAIT
Ils disposent tous de terrasses à l'année sises sur le domaine public.
Monsieur N______ est l'exploitant de « J______ ».
Le 16 janvier 2020, le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN) a autorisé M. N______ à exploiter l'établissement « J______ ».
Par courrier du 25 juillet 2020 à l'en-tête « les habitants de la rue L______ » signé par Mesdames A______ et C______, des habitants domiciliées dans l'immeuble sis rue L______ (ci-après : les voisins), ont formé une « plainte » auprès de la conseillère administrative en charge du département de la sécurité et des sports de la Ville de Genève (ci-après : la ville) à l'encontre des établissements « H______ », « I______ », « J______ », et le « K______ », requérant la fermeture de leurs terrasses à 23h00 tous les jours, week-end compris.
Leur immeuble était habité par des familles, des étudiantes et des étudiants ainsi que par des locataires qui connaissaient des problèmes de santé. Les appartements, et plus particulièrement les chambres à coucher, donnaient sur les terrasses des établissements visés. La fermeture des bars et de leurs terrasses suite aux mesures prises en lien avec l'épidémie de Covid-19 leur avait permis de retrouver sommeil et sérénité, et d'avoir une meilleure perception de ce que serait leur vie quotidienne sans les nuisances qu'ils supportaient depuis des années.
Au fil du temps, les nuisances ne s'étaient pas affaiblies, mais s'étaient renforcées en raison notamment de l'ouverture de nouveaux bars et d'autorisations d'exploiter de nouvelles terrasses.
Le manque de sommeil nuisait gravement à la santé, et c'était ce dont ils se plaignaient depuis plus de six ans. Ils ne pouvaient pas bénéficier d'air frais puisqu'ils devaient laisser leurs fenêtres fermées, et même de cette manière, ils avaient l'impression « d'avoir les clients des bars dans [leurs] appartements ». Cumulé, le nombre des clients des quatre bars faisant l'objet de la plainte s'élevait à environ septante personnes par soir du mercredi au samedi, et ce jusqu'à 01h00 ou 02h00 du matin. La ville avait mis l'accent sur le rôle de la police municipale par rapport à cette problématique, sans succès. Il était difficile pour une patrouille de deux agents d'intervenir face à une trentaine de personnes alcoolisées, faisant fi de tout respect pour autrui. Même après leur intervention, les nuisances sonores recommençaient.
Ils sollicitaient dès lors, outre l'instruction de leur plainte, qu'il soit constaté les nuisances sonores subies dans leurs appartements les jeudis ou vendredis soir dès 23h30, qu'il soit ordonné un rapport acoustique et à ce que le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) soit mandaté pour procéder à des mesures du bruit causé par les terrasses sur au minimum un mois, par exemple durant le mois de septembre 2020. Cela fait, ils demandaient à ce que l'emprise des terrasses des quatre établissements concernés par la plainte soit largement réduite, à la végétalisation de la surface nouvellement disponible ainsi que, en tout état de cause, à ce qu'il soit ordonné la fermeture des terrasses des établissements susmentionnés à 23h00 tous les jours de la semaine, week-end compris.
Au vu de leur intérêt digne de protection à pouvoir bénéficier de nuits reposantes, ils bénéficiaient de la qualité de parties et des droits qui en découlaient.
Entre le 27 juillet et le 3 août 2020, quatorze courriers ont été adressés à la conseillère administrative en charge du département de la sécurité et des sports de la ville par des habitants du boulevard M______ ou de la rue L______ indiquant avoir eu connaissance de la plainte formée le 25 juillet 2020 et demandant également la prise de mesures contre les nuisances sonores.
Le 24 août 2020, les voisins ont demandé à la ville de se déterminer sur leur plainte et de reconsidérer la décision octroyant à l'établissement « J______ » une autorisation lui permettant d'étendre sa terrasse. En cas de refus sur ce dernier point, la ville devait leur notifier l'autorisation qui avait été délivrée.
La ville avait autorisé une nouvelle terrasse, alors même que leur plainte était pendante et que plusieurs autres voisins s'étaient manifestés pour se plaindre des nuisances.
Par décision du 26 août 2020 (permission n° 3______), le service de l'espace public de la ville (ci-après : SEP) a autorisé M. N______ à installer et exploiter deux terrasses à l'année sur le trottoir, contre la façade de « J______ », soit l'une de 7,02 m2 et l'autre de 8,84 m2. La permission déployait ses effets à compter du 12 juin 2020.
a. Par courriers du 3 septembre 2020, la conseillère administrative en charge du département de la sécurité et des sports de la ville a informé chacun des habitants lui ayant écrit qu'elle était consciente que la situation existante n'était pas satisfaisante. Un état des lieux sur la problématique des nuisances avait été demandé aux services municipaux concernés, principalement au SEP et au service de la police municipale (ci-après : SPM). Plusieurs mesures avaient déjà été prises par le passé, et la zone de la rue L______ et du boulevard M______ était prioritaire pour la police municipale. Ils seraient informés dès que des décisions seraient prises « dans ce dossier ».
b. Dans un courrier du même jour et de même teneur adressé aux voisins, la conseillère administrative en charge du département de la sécurité et des sports de la ville a en sus proposé à ces derniers un entretien avec des représentants du SEP.
Ils étaient disposés à rencontrer des représentants du SEP, même s'ils doutaient qu'une telle rencontre puisse faire évoluer les choses. Ils étaient ravis de constater que le sentiment selon lequel la situation actuelle n'était pas satisfaisante pour les riverains était partagé. Il convenait dès lors de prendre des mesures plus incisives, à savoir une réduction large de l'emprise des terrasses et, en tout état de cause, d'ordonner leur fermeture à 23h00 tous les jours. Ils persistaient ainsi dans les conclusions de leur plainte.
Aucune réponse n'avait toutefois été apportée à leur courrier du 24 août 2020 à propos de l'extension de la terrasse de l'établissement « J______ ». Ils sollicitaient dès lors à nouveau que leur soit notifiée l'autorisation délivrée audit établissement.
Par décision du 15 septembre 2020 (permission n° 4______), annulant et remplaçant la décision du 26 août 2020, le SEP a autorisé M. N______ à installer et exploiter trois terrasses à l'année, soit les deux mentionnées dans la décision du 26 août 2020, ainsi qu'une terrasse supplémentaire. La permission déployait ses effets à compter du 16 septembre 2020.
Le 18 septembre 2020 s'est tenue une entrevue entre des représentants du SEP et des voisins.
Par courrier du 7 octobre 2020, la ville a notifié à l'une des représentantes des voisins l'autorisation d'exploiter les terrasses du 15 septembre 2020 (permission n° 4______).
Le 20 octobre 2020, les voisins ont remis à la ville la copie d'un rapport de la société O______ SA (ci-après : O______) du 12 octobre 2020, lequel était basé sur des mesures sonores in situe dans l'appartement de l'une d'entre eux. Ces mesures avaient été effectuées entre les 2 et 7 septembre 2020 et lors d'une inspection locale le 11 septembre 2020 entre 22h30 et 23h00.
Les constats effectués par les experts confirmaient ce qu'ils dénonçaient depuis de nombreuses années quant aux nuisances sonores causées par les terrasses des établissements publics de la rue L______ et du boulevard M______. Le lien de causalité entre le bruit causé par les terrasses et les nuisances subies était démontré à teneur du rapport d'expertise.
Il convenait de prendre des mesures fortes de limitation du bruit, comme l'exigeaient les experts. Ils demandaient dès lors qu'il soit ordonné la fermeture complète des terrasses des établissements « H______ », le « I______ », « J______ » et le « K______ » deux soirs par semaine, à ce qu'il soit ordonné la fermeture complète des terrasses desdits établissements dès 22h00 les soirs d'ouverture, nettoyage et rangement compris, et à ce qu'il soit ordonner l'interdiction de consommer debout après 22h00 les soirs d'ouverture desdits établissements.
Selon une interview accordée à la Tribune de Genève le 8 octobre 2020, il apparaissait que la ville avait décidé de prolonger l'ouverture des terrasses d'été au-delà du 31 octobre 2020, en limitant toutefois l'horaire d'ouverture à 21h00, au motif que les « riverains ont aussi le droit de dormir la nuit ». Ils se demandaient pourquoi le droit au repos était appréhendé différemment dans leur cas.
En substance, ils contestaient uniquement les horaires d'exploitation des terrasses de « J______ » qu'ils trouvaient trop permissifs par rapports aux nuisances subies.
Le contexte sanitaire induisait des répercussions financières particulièrement préjudiciables, voire catastrophiques, pour l'ensemble des activités économiques. La survie d'un grand nombre d'établissements publics impliquait qu'elle ne pouvait les pénaliser davantage.
Elle ne pensait pas que la réduction de l'amplitude horaire d'un nombre limité d'établissements publics, dans un même périmètre, serait de nature à résoudre la situation qui était dénoncée à la rue L______. Dès la réouverture des établissements publics, elle s'engageait en revanche à ce que les règles en vigueur et les obligations figurant dans les permissions des établissements concernés soient appliquées de façon stricte.
Elle avait mis en place, début novembre 2020, une commission d'arbitrage sur les établissements publics, constituée de représentantes et de représentants du SEP et du SPM, laquelle aurait les buts suivants : s'assurer que les règles en vigueur soient appliquées de manière stricte et équitable, analyser les infractions dénoncées par les agents de la police municipale et/ou les gestionnaires du domaine public, sanctionner les établissements qui ne respecteraient pas les obligations découlant des permissions délivrées et faire appliquer systématiquement les lois et leurs règlements d'application, quantifier et objectiver les problématiques, assurer la traçabilité des plaintes, prévoir si nécessaire une palette élargie de sanctions et traiter l'ensemble des recours. Les travaux de cette commission permettraient d'intervenir d'une manière efficace et concertée sur cette problématique.
Elle tentait ainsi de remédier à cette problématique, qu'elle ne sous-estimait pas, de manière cohérente, tout en tenant compte des principes d'égalité de traitement et de proportionnalité.
Ils sollicitaient la suspension de la procédure dans l'attente de la décision que prendrait la ville dans le cadre de leur plainte du 25 juillet 2020.
Entre 2009 et août 2012, les autorités publiques avaient fait procéder à d'importantes modifications de la rue en vue de la construction du pont P______, avec un large élargissement des trottoirs de la rue L______ et la suppression de différentes places de parking. Après ces travaux, de nouveaux établissements publics, essentiellement des débits de boissons, s'étaient installés et avaient remplacé les petits commerces. La rue L______ comptait dorénavant neuf établissements publics de restauration et/ou de débit de boissons, et six établissements du même type se trouvaient à proximité immédiate sur le boulevard M______. La quasi-totalité de ces établissements disposaient de terrasses à l'année au bord de la chaussée. Dès 2014, les riverains de ces deux rues avaient multiplié les plaintes, pétitions, courriers et courriels pour se plaindre des nuisances sonores auprès de tous les interlocuteurs potentiellement concernés, à savoir les exploitants, la ville, le canton de Genève, la police municipale, le SABRA, le PCTN, leurs propriétaires ou régies ainsi qu'à des politiciens ou politiciennes. Malgré de nombreuses rencontres et les mesures prises par la ville, le canton ou les exploitants, les nuisances n'avaient jamais cessé, mais avaient au contraire augmenté.
Ils étaient des voisins directs et immédiats, leurs chambres à coucher donnaient sur les terrasses des établissements concernés, de sorte qu'ils pouvaient se prévaloir d'un intérêt digne de protection. Ils étaient particulièrement atteints par la décision querellée de ne pas prendre les mesures sollicitées dans leur courrier du 20 octobre 2020, pourtant fondées sur un rapport d'expertise objectif. Dès lors qu'ils disposaient d'un intérêt digne de protection, ils pouvaient se prévaloir de l'art. 4A al. 1 et 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) et pouvaient ainsi contester une décision qui refusait de faire cesser des actes illicites et d'éliminer leurs conséquences.
Ils sollicitaient la jonction avec la procédure n° A/3558/2020, dès lors que leurs conclusions étaient les mêmes concernant « J______ ». L'état de fait était similaire et portait sur la même problématique.
Dans leur plainte du 25 juillet 2020, ils avaient conclu à la tenue d'une inspection locale, laquelle n'avait toutefois pas été mise en oeuvre. Leur droit d'être entendu avait donc été violé. La chambre administrative pouvait réparer cette violation en procédant elle-même à un transport sur place.
L'autorité intimée avait refusé de donner suite aux mesures demandées à la suite de la transmission du rapport d'O______. Or, l'effet direct des terrasses sur les nuisances sonores était attesté par ledit rapport, et ne pouvait être nié. Les valeurs seuils recommandées par les études de l'Organisation mondiale pour la santé (ci-après : OMS) en matière de bruit n'avaient jamais été respectées. Il existait dès lors un intérêt à l'assainissement de ces rues. Même avec leurs fenêtres fermées (double vitrage), ils entendaient les clients des terrasses depuis leurs chambres à coucher. Il ne leur était pas possible d'ouvrir leurs fenêtres en soirée et la nuit. Ils pouvaient attester de l'effet du bruit sur leur santé et leur quotidien, dès lors que plusieurs d'entre eux avaient développé différentes pathologies directement liées aux nuisances sonores (fatigue, insomnie). Ils n'avaient pas la possibilité de déménager pour échapper à ces nuisances sonores, au vu de la situation du logement à Genève (taux de vacance et loyers pratiqués).
En refusant les mesures sollicitées, l'autorité intimée avait commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation, et violé leurs droits protégés par différentes dispositions cantonales et fédérales. Lesdites mesures respectaient pourtant le principe de proportionnalité. Le contexte sanitaire particulier, que les établissements publics n'étaient pas les seuls à subir, n'était pas un prétexte fondé pour ne pas prendre les mesures exigées par la loi. Les autorisations d'exploiter des établissements concernés devaient donc être modifiées.
Étaient notamment jointes différentes pièces à leur recours, soit notamment des photographies des établissements concernés, les baux à loyer de plusieurs recourants, ainsi que différents échanges de courriers, plaintes et pétitions adressés par les riverains entre 2014 et 2019.
Le 5 décembre 2020, l'une des recourantes a sollicité auprès du SABRA qu'il lui communique le rapport complet relatif à l'analyse des données acoustiques provenant des capteurs du projet A3DB (rue L______) ainsi que tout document sur lequel le rapport se fondait.
Le 18 décembre 2020, le SABRA a répondu à la recourante qui l'avait sollicité qu'aucun rapport n'avait été établi préalablement à la présentation sur l'analyse des données acoustiques provenant des capteurs du projet A3DB (rue L______), et lui a transmis les données brutes (sur une clef USB) telles que mesurées par lesdits capteurs.
Par courrier du 22 décembre 2020, le SEP a notamment indiqué à M. N______ qu'en l'état, il n'y avait pas d'instruction de la plainte auprès de son service ou du département de la sécurité et des sports, mais qu'il y serait, le cas échéant, associé.
Dans son mémoire réponse du 22 janvier 2021, la ville a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, avec suite de frais et dépens.
Le courrier du 19 novembre 2020 faisait part de la position de la ville sur la question du bruit dans le quartier de la rue L______, et informait les destinataires de la mise en place d'une nouvelle commission d'arbitrage des établissements publics. Il ne s'agissait donc pas d'une décision mais d'une prise de position.
La « plainte » du 25 juillet 2020 à laquelle faisait référence les recourants n'était autre qu'une dénonciation qui ne donnait aucun droit à l'ouverture d'une procédure, à une prise de décision de l'autorité, sauf à ouvrir d'innombrables procédures contentieuses ce qui rendrait l'activité administrative excessivement difficile. Aucune loi n'octroyait par ailleurs la qualité de partie à des riverains dans des cas similaires ni ne prévoyait de plainte formalisée.
La demande des recourants tendant à se voir notifier une décision suite à leur plainte était d'autant plus mal fondée que la permission de terrasse de l'un des établissements concernés leur avait été transmise et avait fait l'objet d'un recours. Les recourants avaient ainsi la possibilité d'agir par une autre voie, ce qu'ils avaient d'ailleurs fait. Les autorités cantonales n'étaient en tout état pas restées inactives face aux dénonciations des recourants et d'autres habitants de la même rue. On ne pouvait dès lors leur reprocher de se soustraire à leur responsabilité, en se renvoyant entre elles le dossier.
Les recourants ne pouvaient pas non plus se prévaloir de l'art. 4A LPA pour exiger de la ville une prise de décision concernant les quatre établissements visés par leur courrier du 25 juillet 2020. Le fait qu'ils aient d'ores et déjà fait valoir des conclusions similaires à l'endroit de « J______ » démontrait que d'autres voies de droit existaient.
Dès lors que leur recours devait être déclaré irrecevable, il n'y avait pas lieu de prononcer une jonction avec la procédure n° A/3558/2020.
Si par impossible la chambre administrative déclarait recevable le recours, il convenait de retenir que la ville n'avait causé aucune violation du droit d'être entendu. Le courrier du 25 juillet 2020 était une dénonciation qui ne permettait pas de requérir des actes d'instruction. Il paraissait difficile d'imputer les nuisances sonores uniquement aux quatre établissements visés. Les effets des mesures réclamées n'étaient pas certains, compte tenu du risque de déplacement de la clientèle des établissements fermés vers d'autres établissements ouverts. La fermeture deux soirs par semaine apparaissait par ailleurs disproportionnée. Elle ne pouvait, sous l'angle du principe de l'égalité de traitement, pas stigmatiser quatre établissements en portant atteinte à leur liberté économique, sans devoir prendre des mesures similaires à l'endroit de l'ensemble des établissements publics implantés sur le territoire municipal.
Que leur courrier du 25 juillet 2020 soit considéré comme un simple courrier, une plainte formelle ou une requête visant une prise de décision, il n'en demeurait pas moins qu'ils s'étaient prévalus de leur intérêt digne de protection à pouvoir bénéficier de nuits reposantes. Leur intérêt à ne pas subir d'inconvénients dans le cadre de l'exploitation des terrasses était reconnu tant par la jurisprudence cantonale que fédérale. Ils disposaient donc d'un intérêt digne de protection. Ils s'étaient par ailleurs prévalus de leur qualité de parties dans le courrier précité. Outre le fait que la ville n'avait jamais contesté leur intérêt digne de protection et leur qualité de parties, elle avait mis en oeuvre les garanties procédurales qui en découlaient, en donnant suite à leur demande d'ouvrir une instruction, en conviant les représentants des recourants à un entretien au cours duquel ils avaient pu faire valoir leur droit d'être entendu, en donnant suite à leur demande de contacter le SABRA et en rendant à leur égard une décision finale le 19 novembre 2020.
EN DROIT
a. Selon l'art. 70 LPA, l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune (al. 1). Toutefois, la jonction n'est pas ordonnée si la première procédure est en état d'être jugée alors que la ou les autres viennent d'être introduites (al. 2).
b. En l'occurrence, il est vrai que les recourants ont pris les mêmes conclusions à l'égard de « J______ », soit l'un des établissements visés par leur courrier du 25 juillet 2020, dans le cadre de la présente procédure que dans le cadre de la procédure n° A/3558/2020 relative à leur recours contre l'autorisation d'exploiter une terrasse délivrée audit établissement. Toutefois, ces procédures, qui relèvent effectivement de la même problématique, ne concernent pas les mêmes parties. Dans le cas d'espèce, seuls la ville et les recourants sont parties au litige, tandis que dans l'autre affaire susmentionnée, l'exploitant de l'établissement dont l'autorisation d'exploiter une terrasse est contestée est également partie.
Dès lors, la demande de jonction de la procédure sera rejetée.
La chambre administrative est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, ainsi que l'art. 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi.
Se pose à titre préalable la question de savoir si le courrier de la ville du 19 novembre 2020 constitue une décision au sens de l'art. 4 LPA et, cas échéant, si les recourants disposent de la qualité pour recourir contre celui-ci.
a. Aux termes de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral, ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas de voie de recours. De manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions (arrêts du Tribunal fédéral 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; ATA/1024/2020 du 13 octobre 2020 consid. 3c). Ce n'est pas la forme de l'acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/1313/2018 du 4 décembre 2018 consid. 3c et les références citées). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu'elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l'adoption d'une mesure plus restrictive à l'égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l'avertissement ne possède pas un tel caractère, il n'est pas sujet à recours (ATA/664/2018 du 26 juin 2018 consid. 2b).
Une décision tend à modifier une situation juridique préexistante. Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et conformément à la loi (ATA/784/2018 du 24 juillet 2018 consid. 2d et les arrêts cités ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 320 n. 876).
Pour qu'un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n'est pas la forme de l'acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/1024/2020 précité consid. 3d et les arrêts cités).
Les décisions doivent en principe être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Elles sont notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (art. 46 al. 2 phr. 1 LPA).
b. L'art. 4A LPA, qui dispose que toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou des obligations s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque (let. a), élimine les conséquences d'actes illicites (let. b) ou constate le caractère illicite de tels actes. L'autorité statue par décision (art. 4A al. 2 LPA).
Le législateur a fait le choix de suivre le mécanisme impliquant une saisine préalable de l'autorité concernée, et non celui permettant de recourir directement contre l'acte matériel dénoncé (ATA/1520/2019 du 15 octobre 2019 consid. 2b). L'administré doit ainsi formuler ses prétentions auprès de l'autorité qui selon lui viole ses droits (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 27 n. 99).
b. Selon l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir non seulement les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a), mais aussi toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. b).
c. La jurisprudence a précisé que les let. a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s'il était partie à la procédure de première instance (ATA/1123/2020 du 10 novembre 2020 consid. 3b et les références citées). L'exemple le plus évident concerne la partie à la procédure qui a obtenu le plein de ses conclusions au stade antérieur de la procédure, et n'est dès lors pas lésée par la décision ou le jugement de première instance (ATA/1352/2020 du 22 décembre 2020 consid. 3b).
d. L'intérêt à obtenir un jugement favorable doit être personnel, direct, immédiat et actuel (ATA/1352/2020 précité consid. 3d ; ATA/1123/2020 précité consid. 3c).
L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_2/2010 du 23 mars 2010 consid. 4). L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par l'annulation ou la modification de la décision attaquée, ce qu'il lui appartient d'établir (ATF 120 Ib 431 consid. 1 ; ATA/1352/2020 précité consid. 3c).
e. Selon la jurisprudence, le recourant doit avoir un intérêt pratique à l'admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 138 II 162 consid. 2.1). L'intérêt invoqué, qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 143 II 512 consid. 5.1).
f. La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n'importe quel administré peut attirer l'attention d'une autorité hiérarchiquement supérieure sur une situation de fait ou de droit qui justifierait à son avis une intervention de l'État dans l'intérêt public. La dénonciation est possible dans toute matière où l'autorité pourrait intervenir d'office. En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite ; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation (ATF 133 II 468 consid. 2 ; 135 II 145 consid. 6.1 ; ATA/1123/2020 précité consid. 4c et les références citées). La dénonciation à l'autorité de surveillance ne confère pas la qualité de partie et ne donne pas droit à obtenir une décision, ni celui d'être entendu, de consulter le dossier ou d'exiger des mesures d'instruction (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1448 p. 497).
Par conséquent, dans une procédure non contentieuse, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise. Pour jouir de la qualité pour recourir, le plaignant ou le dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne (ATF 135 II 145 consid. 6.1 ; 133 II 468 consid. 2). Le Tribunal fédéral a précisé à différentes occasions que la question de savoir si un dénonciateur remplissait les conditions précitées et donc jouissait de la qualité de partie devait être résolue différemment selon les matières et les circonstances d'espèce. Afin d'opérer une délimitation raisonnable avec le « recours populaire », il reconnaît restrictivement la qualité de partie au dénonciateur, lorsque celui-ci pourrait sauvegarder ses intérêts d'une autre manière, notamment par le biais d'une procédure pénale ou civile. Il en va de même lorsque l'activité administrative s'en trouverait compliquée de manière excessive (ATF 139 II 279 consid. 2.3 et les références citées). En d'autres termes, le dénonciateur ayant un intérêt digne de protection à l'issue d'une procédure a la qualité de partie si cette procédure est le seul moyen pour lui de voir protégé son intérêt digne de protection, direct et spécial (arrêt du Tribunal fédéral 5A_422/2020 du 25 novembre 2020 consid. 1.4.3.3).
Elle vise à assurer la cohabitation de ces activités avec les riverains, notamment par leur intégration harmonieuse dans le tissu urbain, et à développer la vie sociale et culturelle et sa diversité, dans le respect de l'ordre public, en particulier la tranquillité, la santé, la sécurité et la moralité publiques (art. 1 al. 2 LRDBHD).
De plus, les dispositions en matière de construction, de sécurité, de protection de l'environnement, de tranquillité publique, d'utilisation du domaine public, de protection du public contre les niveaux sonores élevés et les rayons laser, de prostitution, de protection contre la fumée et l'alcool, d'âge d'admission pour des spectacles ou divertissements (protection des mineurs), de denrées alimentaires et d'objets usuels, d'hygiène, de santé, ainsi que de sécurité et/ou de conditions de travail prévues par d'autres lois ou règlements sont réservées. Leur application ressortit aux autorités compétentes (art. 1 al. 4 LRDBHD).
b. En vertu de l'art. 24 LRDBHD, l'exploitant doit veiller au maintien de l'ordre dans son établissement, qui comprend cas échéant sa terrasse, et prendre toutes les mesures utiles à cette fin (al. 1). Il doit exploiter l'entreprise de manière à ne pas engendrer d'inconvénients pour le voisinage (al. 2). Si l'ordre est troublé ou menacé de l'être, que ce soit dans son établissement, sur sa terrasse, ou encore, s'il l'a constaté, dans ses environs immédiats, l'exploitant doit faire appel à la police (al. 3). En cas de constat de troubles à l'ordre public ou de nuisances réitérés, le département peut exiger du propriétaire ou de l'exploitant qu'il organise à ses frais un service d'ordre adéquat afin que le maintien de l'ordre soit assuré (al. 4).
c. À teneur de l'art. 60 LRDBHD, le département est l'autorité compétente pour décider des mesures et sanctions relatives à l'application de la présente loi. Sont réservées les dispositions spéciales de la présente loi qui désignent d'autres autorités, de même que les mesures et sanctions prévues par d'autres lois et règlements qui relèvent notamment des domaines visés à l'art. 1 al. 4 de la loi (al. 1). Tout rapport établi par la police, ou par tout autre agent de la force publique habilité à constater les infractions à la LRDBHD, est transmis sans délai au département (al. 2).
d. La commune du lieu de situation de l'entreprise est compétente pour autoriser l'exploitation des terrasses (art. 4 al. 2 LRDBHD et 4 al. 2 du règlement d'exécution de la LRDBHD du 28 octobre 2015 - RRDBHD - I 2 22.01).
Les communes fixent les conditions d'exploitation propres à chaque terrasse, notamment les horaires, en tenant compte de la configuration des lieux, de la proximité et du type de voisinage, ainsi que de tout autre élément pertinent. L'horaire d'exploitation doit respecter les limites prévues par l'autorisation relative à l'entreprise, sans toutefois dépasser l'horaire maximal prévu par les art. 6 ou 7 al. 1 et 2 LRDBHD (art. 15 al. 1 LRDBHD).
b. L'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41) a pour but de protéger la population contre le bruit nuisible ou incommodant que produit l'exploitation d'installations nouvelles ou existantes (art. 1 al. 1 et 2 let. a OPB).
c. La terrasse d'un établissement public est une installation fixe dont l'exploitation produit du bruit extérieur, notamment en raison des bruits générés par les clients (arrêt du Tribunal fédéral 1C_460/2007 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/1030/2020 du 13 octobre 2020 consid. 4b ; ATA/646/2014 du 19 août 2014 consid. 10). Elle est dès lors soumise aux règles du droit fédéral sur la protection contre le bruit (art. 2 al. 1 OPB) en relation avec l'art. 7 al. 7 LPE. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs confirmé que les règles fédérales sur la limitation des émissions du bruit s'appliquaient aux établissements publics tels que cafés, restaurants, discothèques, un établissement public produisant généralement du bruit qui pouvait provenir de l'intérieur des locaux ou encore de l'extérieur par exemple d'une terrasse (ATF 130 II 32 consid. 2.1 et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.109/2005 du 6 décembre 2005 consid. 3.2).
Le Tribunal fédéral a par ailleurs relevé que la gêne subie par les voisins directs d'un bar, d'une discothèque ou d'un restaurant se caractérisait, en tout cas à Genève, par une multiplicité des compétences. Étaient susceptibles de s'appliquer des lois et règlements divers et plusieurs autorités distinctes étaient habilitées à prendre des mesures. Ces éléments pouvaient rendre la gestion des plaintes particulièrement complexe, notamment parce qu'ils induisaient des problèmes de délimitation de compétences et de coordination de procédures, comme l'avait constaté la commission externe d'évaluation des politiques publiques de la République et canton de Genève dans un rapport de 2012. Cette fragmentation de la matière créait un contexte propice au renvoi de responsabilités entre les acteurs, chacun pouvant être tenté d'estimer qu'il revenait à un autre d'agir. Un risque existait dès lors que le plaignant ne puisse en définitive pas sauvegarder ses intérêts légitimes de manière suffisante, ne sachant notamment pas à quelle autorité s'adresser (consid. 4.8.1). Il en découlait que le service cantonal, s'il considérait qu'une plainte ou une dénonciation déposée devant lui par un voisin directement touché par des immissions provenant de l'exploitation d'un établissement public devait être traitée par un autre service, devait la transmettre à celui-ci, le cas échéant après en avoir discuté au sein de la commission de coordination idoine. Il ne pouvait en revanche pas instruire une procédure contre un établissement public sur la base d'une telle plainte et, simultanément, refuser que la personne qui l'avait formée et qui avait un intérêt direct et particulier à la procédure y participe, en arguant que d'autres procédures, du ressort d'autorités différentes, étaient ou pouvaient également être ouvertes. Les particularités de la matière, fragmentée dans plusieurs lois et règlements qui se recoupaient partiellement, faisaient que la faculté théorique d'agir par d'autres biais ne permettait pas de dénier d'emblée la qualité de partie au voisin dénonciateur dans le cadre d'une procédure relevant de LRDBHD. Le fait d'exclure de la procédure un plaignant sur la base d'un tel motif s'accordait au demeurant assez mal avec le fait que la loi cantonale précitée visait, entre autres objectifs, à protéger l'intérêt des riverains et supposait, de toute manière, une coordination étroite entre les différentes autorités appelées à contrôler les établissements publics (consid. 4.8.2).
Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que le recourant jouissait d'un intérêt digne de protection dans le cadre de la procédure d'instruction de la plainte déposée contre l'établissement et menée par le service cantonal, et donc de la qualité de partie dans cette procédure (consid. 4.9).
b. Dans un arrêt subséquent, le Tribunal fédéral a relevé que le recourant propriétaire par étages dans un immeuble abritant un café-restaurant avait choisi de manière délibérée la voie de la plainte, dans laquelle il avait obtenu la qualité de partie, pour obtenir la révocation ultérieure de l'autorisation octroyée au restaurant, plutôt que celle du recours pour en contester la délivrance initiale. Le Tribunal fédéral a ajouté que la voie de la plainte pouvait effectivement conduire à une fermeture de l'établissement ou à une modification de son autorisation d'exploiter, s'il devait s'avérer qu'il provoquait des nuisances sonores et/ou olfactives excessives (2C_83/2020 du 14 septembre 2020 consid. 4.4).
c. Dans arrêt récent, la chambre administrative a annulé la décision d'une commune autorisant un établissement public à exploiter une terrasse à la saison sur domaine privé au motif qu'une précédente autorisation demeurait en force, faute d'avoir été retirée ou dénoncée. Compte tenu de ces circonstances, elle n'a pas examiné les griefs de fond soulevés par les voisins, recourants, mais a renvoyé le dossier à la commune afin qu'elle les examine, notamment en application de l'art. 24 al. 2 LRDBHD relatif aux inconvénients pour le voisinage, en les traitant comme une plainte, laquelle impliquait nécessairement une instruction adéquate (ATA/1819/2019 du 17 décembre 2019 consid. 9). Avant de formuler leur recours contre la seconde autorisation d'exploiter une terrasse, les voisins s'étaient plaint auprès de la commune des nuisances sonores émanant de l'exploitation dudit établissement, en particulier de la terrasse de celui-ci.
À titre préalable, il sera relevé qu'il importe peu de savoir si leur courrier doit effectivement être qualifié de plainte ou de dénonciation. Si la chambre de céans a déjà eu l'occasion de distinguer, dans un litige portant sur la dénonciation d'un employeur par son employé auprès de l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT), le « plaignant », lequel dénonce auprès de l'autorité des agissements qui le touchent personnellement, du « dénonciateur » qui n'est au contraire pas personnellement lésé par les faits qu'il dénonce (ATA/1473/2017 du 14 novembre 2017 consid. 7), ce n'est pas la terminologie employée, mais bien les droits qui en découlent qui importent.
Il ressort de la jurisprudence précitée que la qualité de partie a déjà été reconnue à l'égard du voisin se plaignant de nuisances excessives de la part d'un établissement public. Certes, l'admission de la qualité de partie ne saurait être reconnue automatiquement à tout voisin se plaignant de nuisances, sous peine, comme le relève l'autorité intimée, d'ouvrir la voie à d'innombrables procédures contentieuses. Comme susmentionné, afin d'opérer une délimitation raisonnable avec « l'action populaire », le Tribunal fédéral reconnaît restrictivement la qualité de partie au dénonciateur/plaignant si cette procédure est le seul moyen pour lui de voir protéger son intérêt digne de protection, direct et spécial.
En l'occurrence, la LRDBHD, sur laquelle les recourants se sont notamment fondés pour former leur plainte, vise entre autres objectifs, à protéger la tranquillité des riverains (art. 1 al. 1 et 2 LRDBHD ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_214/2018 précité consid. 4.8.3). La LPE et l'OPB, sur lesquelles se fondent également les recourants, ont également pour but de protéger la population contre le bruit nuisible ou incommodant (art. 1 al. 1 LPE ; art. 1 al. 1 OPB). Il est par ailleurs indéniable que les éventuelles mesures qui pourraient être prises par l'autorité intimée suite à l'instruction de la plainte (suspension, retrait, modification de l'autorisation d'exploiter les terrasses des établissements) influenceraient la situation des recourants, lesquels ont leurs chambres à coucher juste en dessus ou à proximité immédiate des terrasses litigieuses. Il ressort par ailleurs du dossier que les recourants et de manière plus générale les riverains de la rue L______ et du boulevard M______ multiplient depuis 2014 les actions pour faire cesser les nuisances sonores qu'ils estiment provenir des terrasses des établissements visés par la plainte, soit notamment des plaintes, des pétitions, des courriers et courriels auprès de tous les interlocuteurs potentiellement concernés, à savoir les exploitants, la ville, le canton de Genève, la police municipale, le SABRA, le PCTN, leurs propriétaires ou régies ainsi qu'à des politiciens ou politiciennes. Selon eux, aucune de ces démarches n'a abouti à un changement de la situation. À l'exception de « J______ » contre laquelle les recourants ont agi dans le cadre d'une autre procédure, il ne ressort pas du dossier et l'autorité intimée ne le prétend d'ailleurs pas que les recourants auraient pu agir contre les établissements concernés par une autre voie, soit notamment en recourant contre une quelconque décision rendue récemment, ceux-ci étant notamment au bénéfice d'autorisations d'exploiter leur terrasse depuis plusieurs années. La chambre de céans est ainsi d'avis que dans les circonstances particulières du cas d'espèce, les recourants disposent d'un intérêt digne de protection dans le cadre de la plainte qu'ils ont formée le 25 juillet 2020 et que la qualité de parties et les droits qui en découlent doit leur être reconnue dans la cadre de l'instruction de celle-ci.
En revanche, force est de constater que le courrier du 19 novembre 2020 adressé par l'autorité intimée aux recourants ne peut être qualifié de décision au sens de l'art. 4 LPA. Contrairement à ce qu'allèguent les recourants, ledit courrier n'a pas mis fin de manière définitive à l'instruction de leur plainte. En effet, d'une part, l'autorité intimée n'a pas opposé un refus définitif aux mesures sollicitées, mais a indiqué qu'« en l'état » il ne pouvait pas y être répondu favorablement, arguant notamment le contexte sanitaire et la mise sur pied d'une commission d'arbitrage, laquelle devait permettre d'agir de manière « efficace et concertée » sur la problématique. D'autre part, même s'il est vrai que certains recourants ont été reçus à un entretien par des représentants de la ville, il ne peut être retenu que cette dernière aurait procédé à une instruction de la plainte, comme elle en avait pourtant l'obligation. Ce constat est confirmé par la teneur du courrier adressé le 22 décembre 2020 par le SEP à M. N______, dans lequel il était indiqué que l'instruction de la plainte auprès de son service ou du département de la sécurité et des sports n'était en l'état pas en cours, mais qu'il y serait, cas échéant, associé. Il ne ressort au demeurant pas que les autres exploitants dont les établissements sont visés par la plainte auraient été informés de celle-ci et auraient pu faire valoir leur point de vue y relatif. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que l'autorité intimée aurait rendu une décision. Les mêmes conclusions s'imposent sous l'angle de l'art. 4A LPA.
Ainsi, en l'absence de décision au sens de l'art. 4 LPA, la chambre de céans devra déclarer le recours irrecevable. Le dossier sera retourné à l'autorité intimée pour qu'elle procède à l'instruction de la plainte formée par les recourants et rende une décision formelle sujette à recours.
Compte tenu des considérants qui précèdent, les actes d'instruction sollicités par les recourants, soit la production des enregistrements sonores effectués par O______ et un transport sur place dans l'appartement de l'une des recourantes, n'apparaissent pas nécessaire pour trancher le présent litige, de sorte qu'il sera renoncé à leur mise en oeuvre (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3).
Au vu de l'issue du litige ainsi que des circonstances particulières du cas, aucun émolument ne sera mis à la charge des recourants et aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 30 novembre 2020 par Madame et Monsieur A______, Monsieur B______, Madame C______, Madame D______ et Monsieur E______, Madame et Monsieur F______ ainsi que Monsieur G______ contre le courrier de la Ville de Genève du 19 novembre 2020 ;
renvoie le dossier à la Ville de Genève pour qu'elle instruise, dans le sens des considérants, la plainte formée le 25 juillet 2020 ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;
dit que les éventuelles voies de recours contre le présent arrêt, les délais et conditions de recevabilité qui leur sont applicables, figurent dans la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), dont un extrait est reproduit ci-après. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Samir Djaziri, avocat des recourants, ainsi qu'à la Ville de Genève.
Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
C. Mascotto
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :