POUVOIR JUDICIAIRE
A/3417/2019-LCI ATA/160/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 9 février 2021
3ème section
dans la cause
Monsieur A______ B______ représentés par Me Oana Stehle Halaucescu, avocate
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 8 mai 2020 (JTAPI/359/2020)
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après : le propriétaire ou le mandant) est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de ______. Cette parcelle d'une surface de 569 m2 est sise en zone de développement 5, la zone préexistante étant agricole. Elle comprend un bâtiment de 152 m2 aux adresses ______ et ______.
Par décision du 25 novembre 2015 (demande définitive [ci-après : DD] 2______), M. A______ a été autorisé à transformer une ancienne gendarmerie en logements et parkings de dix places.
Par courrier recommandé du 27 septembre 2017, le département du territoire (ci-après : DT ou le département) a informé M. A______ avoir été saisi d'une plainte, accompagnée d'un reportage photographique, duquel il ressortait qu'un chantier avait été ouvert sans lui avoir été annoncé.
Les travaux exécutés concernaient notamment la construction de murs en béton et d'un dallage dans l'angle nord-ouest et sud-ouest du terrain limite avec la parcelle n° 3______. Ces travaux ne correspondaient pas à la DD 2______ et étaient susceptibles d'être assujettis à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).
a. Au total, quatre demandes d'autorisations de construire en procédure accélérée (ci-après : APA) ont été déposées pour cette parcelle :
APA 4______ , portant sur la « construction d'un atelier », aujourd'hui abandonnée ;
APA 5______, portant sur la « reconstruction et l'aménagement d'un bâtiment existant », objet de deux procédures, détaillées ci-dessous, dont la présente ;
APA 6______, portant sur « construction d'un atelier /dépôt ; mur en limite ramené à 1 mètre », objet de la procédure A/197/2020 relative à une décision incidente du DT requalifiant la requête en DD ;
APA 7______, portant sur un couvert à poubelles et à boîtes aux lettres, objet de la procédure A/160/2020 relative à une décision incidente du DT requalifiant la requête en DD.
b. L'APA 5______ fait l'objet de deux décisions contestées en justice, soit les :
A/3341/2019 contre la décision de remise en état et d'amende du 5 juillet 2019 ;
A/3417/2019 contre la décision de refus de délivrer une APA du 9 juillet 2019, objet de la présente procédure.
Un arrêt est prononcé ce jour pour chacune de ces deux causes.
L'APA n° 4______, déposée le 19 décembre 2017, relative à la « construction d'un atelier » a fait l'objet de plusieurs oppositions et a été abandonnée.
Le 19 novembre 2018, B______ (ci-après : B______) a déposé une APA visant à la « reconstruction et à l'aménagement d'un bâtiment existant ». C______ (ci-après : C______, l'architecte ou le mandataire) était le mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ) au sens de la loi sur l'exercice des professions d'architecte et d'ingénieur du 17 décembre 1982 (LPAI - L 5 40).
La demande a été enregistrée sous le n° APA 5______ et différents préavis ont été sollicités.
b. Par un même courrier du 3 décembre 2018, l'OAC a imparti un délai de dix jours à C______ pour fournir les pièces manquantes selon le préavis de la direction générale des transports.
c. Un même courrier, du 4 décembre 2018, sollicitait les pièces manquantes selon le préavis de la police du feu.
d. Le 11 décembre 2018, l'OAC a imparti un délai de dix jours pour fournir les pièces manquantes selon le préavis de la direction générale de l'eau.
e. Le 20 décembre 2018, les pièces manquantes selon le préavis de la commission d'architecture (ci-après : CA) étaient demandées selon les mêmes modalités.
f. L'architecte mandaté par le propriétaire n'a pas donné suite à ces requêtes.
Par courrier du 20 mars 2019, le DT s'est référé à sa demande du 28 novembre 2018 concernant les compléments nécessaires pour poursuivre l'étude du dossier. L'architecte devait faire parvenir les pièces demandées « dans les meilleurs délais, mais au plus tard dans les dix jours, conformément à l'art. 3 al. 10 LCI. Passé ce délai, et sans nouvelles de votre part, le DT statuera sur ladite requête ».
Par courrier du 3 juin 2019 au DT, M. A______, faisant suite à des discussions avec le département et à une surcharge de travail de l'architecte, est « reven[u] [au DT] avec une solution faisant droit à vos demandes et préavis. Les plans modifiés lesquels comprendront en substance les modifications suivantes seront fournis par l'architecte du dossier ou un autre ». Quatre modifications étaient proposées (déplacement d'un arbre ; suppression de la place de parc ; réduction de la hauteur du mur à 1 m ; TaxEau : enterrement d'une cuve pour les eaux pluviales du projet ou technique alternative).
« Nous vous remercions de votre traitement du dossier en accordant un délai au 30 juin 2019 et vous remercions d'avance. En cas contraire, nous vous remercions de nous faire parvenir votre décision motivée. (...) Annexes : à fournir dans le délai, plans modifiés et formulaire TAXEAU ».
Par ailleurs, une amende administrative de CHF 3'000.- lui était infligée. Elle tenait compte de la gravité tant objective que subjective de l'infraction commise, y compris du fait de sa localisation en zone inconstructible et sous mesures de protection patrimoniale.
Les demandes de projet modifié de la DAC (27 novembre 2018) et de l'office cantonal des transports (3 décembre 2018) ainsi que les demandes de complément de la police du feu (4 décembre 2018) et de l'office cantonal de l'eau (11 décembre 2018) n'avaient pas été suivies d'effets et cela, malgré le rappel qui avait été adressé au mandataire en date du 20 mars 2019.
La cause a été enregistrée sous les références A/3417/2019.
b. Le même jour, M. A______ a recouru auprès du TAPI contre la décision du 5 juillet relative à la remise en état et l'amende. La cause a été enregistrée sous le n° A/3341/2019).
Par décision du 8 octobre 2019, le TAPI a rejeté la demande de suspension de l'instruction du recours dans la procédure A/3417/2019. Aucune nouvelle demande d'autorisation de construire portant sur le même objet n'avait été déposée à ce jour. De surcroît, le dépôt d'une nouvelle demande ne serait pas de nature à influer sur l'issue de la procédure. Cas échéant, le TAPI pourrait instruire parallèlement les causes si une autorisation de construire portant sur le même objet devait être délivrée alors que la présente cause serait encore pendante.
Le 23 octobre 2019, C______ a déposé une demande d'APA pour une « mise en conformité d'un couvert poubelles et boîtes aux lettres ».
Elle a été enregistrée sous les références APA 7______/1.
Par acte du 24 octobre 2019, B______ et M. A______ ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du TAPI du 8 octobre 2019.
Par courrier du 28 octobre 2019, le DT a sollicité, pour la demande 7______, le dépôt d'une DD. « La zone de fond (zone agricole) a[vait] été appliquée lors de la transformation de la gendarmerie en logements, ce qui avait permis au propriétaire de créer plus de surfaces de logements que ne le permettaient les rapports de surface de la zone 5. Une dérogation au sens de l'art. 24 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) était nécessaire ».
Le 31 octobre 2019 une demande d'APA pour la « construction d'un atelier /dépôt ; mur en limite ramené à 1 mètre » a été déposée.
Elle a été enregistrée sous les références APA 6______.
Par courrier du 18 novembre 2019, le DT a sollicité, pour la demande 6______, le dépôt d'une DD. Les motifs étaient identiques à ceux avancés le 28 octobre 2019.
Le 27 novembre 2019, les recourants ont contesté la nécessité d'une DD, tant pour l'APA 7______ que pour la 6______, et sollicité la reconsidération de la position du département, voire à défaut le prononcé d'une décision formelle.
Le 13 décembre 2019, le DT a notamment prononcé deux décisions incidentes, sujettes à recours dans le délai de dix jours, requalifiant les requêtes APA 7______ et 6______ en demandes définitives, en l'état incomplètes.
Par arrêt du 17 décembre 2019, la chambre administrative a déclaré irrecevable le recours interjeté contre la décision du TAPI du 8 octobre 2019 (ATA/1832/2019).
Le 13 janvier 2020, B______ et M. A______ ont interjeté recours auprès du TAPI contre les décisions du 13 décembre 2019 précitées (causes A/197/2020 et A/160/2020).
Par deux jugements du 7 octobre 2020, le TAPI a rejeté les recours. Les deux causes sont actuellement pendantes devant la chambre de céans.
Un recours a été interjeté contre ce jugement auprès de la chambre de céans le 11 juin 2020. La cause fait l'objet d'un arrêt prononcé ce jour.
Par jugement du même jour, soit le 8 mai 2020, le TAPI a rejeté le recours interjeté contre la décision du 9 juillet 2019. Le DT n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en rendant la décision de refus d'APA. Il avait fait preuve de souplesse et accordé une grande marge de manoeuvre aux recourants pour répondre à ses diverses demandes. Pour le surplus, il n'avait pas commis de déni de justice en ne répondant pas à la demande de prolongation de délai, dès lors qu'il leur avait déjà laissé deux longs délais supplémentaires sur une période de six mois et qu'il était ainsi en droit de prononcer sa décision.
Par acte du 11 juin 2020, M. A______ et B______ ont interjeté recours devant la chambre de céans contre ce dernier jugement.
Ils ont conclu à son annulation, subsidiairement au renvoi de la cause au TAPI. Préalablement, l'instruction devait être suspendue jusqu'à droit jugé dans la cause A/197/2020.
Une nouvelle APA avait été déposée et visait à remplacer l'APA 5______. Les deux portaient sur le même objet soit « atelier/dépôt ». Il convenait de suspendre la première procédure dans l'attente de l'issue de la seconde par économie de procédure et afin d'éviter des décisions contradictoires.
Le principe de la proportionnalité avait été violé. Le DT avait adressé cinq relances au MPQ entre le 28 novembre et le 20 décembre 2018. Il avait toutefois relancé M. A______ le 20 mars 2019 en l'absence de réponse du MPQ. Or, seul le MPQ était en mesure de fournir les documents requis. Le 3 juin 2019, M. A______ avait sollicité un délai au 30 juin 2019 pour transmettre l'ensemble des plans et modifications demandés et avait relancé les architectes pour qu'ils procèdent aux modifications et changements sollicités par le département. Or, le département n'avait pas daigné répondre à son courrier, créant de la sorte une situation d'incertitude. Ainsi, en prononçant le 5 juillet 2019 une décision ordonnant la remise en l'état de la parcelle, le département avait violé le principe de la proportionnalité. En effet, le recourant n'avait pas obtenu de réponse du département quant à sa demande de prolongation du délai et aucune décision de refus d'autorisation de construire n'avait été rendue à la date de l'ordre de remise en état. La manière de procéder du département, qui adressait ses courriers à des interlocuteurs différents, puis gardait le silence alors qu'une prolongation du délai avait été sollicitée et rendait deux décisions incompatibles temporellement, violait le principe de la proportionnalité. L'intimé avait la possibilité d'accorder un ultime délai aux recourants puisque rien ne s'y opposait. Les sous-principes de la nécessité et de la proportionnalité au sens étroit avaient été violés. Aucun intérêt public prépondérant n'avait été préservé de la sorte. Enfin, la CA avait préavisé favorablement à la condition que les murets ne dépassent pas 1 m de hauteur depuis le côté du parking, ce qui avait été pris en considération dans le cadre de l'APA 6______. Avec un bref délai supplémentaire, les recourants auraient été en mesure d'apporter les documents sollicités et mettre fin à cette procédure judiciaire inutile et disproportionnée.
C'était à tort que le TAPI n'avait pas retenu un déni de justice de la part du département. Lorsque l'administration était interpellée, la bonne foi commandait qu'une réponse y soit apportée. Ceci était d'autant plus important lorsque l'administré sollicitait l'octroi d'un délai. Le département ne pouvait légitimement attendre que le recourant procède dans le délai sollicité alors que le DT n'avait pas donné suite à son courrier du 3 juin 2019. La façon de procéder du DT avait laissé penser aux recourants que, si par impossible, le département venait à ne pas rendre une réponse concernant la demande de délai, il ne rendrait pas de décision dans l'immédiat dès lors qu'il avait attendu trois mois depuis la dernière demande formulée auprès du MPQ avant de relancer M. A______ le 20 mars 2019. L'intimé avait violé les règles de la bonne foi et son comportement était constitutif d'un déni de justice formel.
Le DT a conclu au rejet du recours.
Dans leur réplique, les recourants ont persisté dans leurs conclusions. Lorsqu'ils avaient déposé leur première APA, le département n'avait jamais indiqué qu'une DD devrait être déposée. L'issue de la procédure A/197/2020 aurait un impact sur la présente procédure. Si les recourants obtenaient gain de cause dans la A/197/2020 et que le TAPI admette que la demande déposée devait être traitée en procédure accélérée, alors ils n'auraient plus d'intérêt au maintien de la présente procédure et pourraient retirer leur recours. S'ils ne devaient pas obtenir gain de cause dans la procédure A/197/2020, alors la présente procédure pourrait aller de l'avant. S'ils venaient à former recours contre le jugement que rendrait le TAPI dans la procédure A/197/2020, alors une jonction pourrait être envisagée entre les deux causes. Si la suspension n'était pas accordée, deux décisions contradictoires pourraient intervenir, par exemple si la chambre de céans admettait le recours et considérait que l'APA devait être délivrée ou renvoyer la cause au département pour complément d'instruction et que, parallèlement, le TAPI déboutait les recourants dans la cause A/197/2020, soutenant que la demande d'autorisation ne pouvait pas être traitée sous forme d'APA.
Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Les recourants sollicitent la suspension de l'instruction jusqu'à droit jugé dans la procédure A/197/2020.
Lorsque le sort d'une procédure administrative dépend de la solution d'une question de nature civile, pénale ou administrative relevant de la compétence d'une autre autorité et faisant l'objet d'une procédure pendante devant ladite autorité, la suspension de la procédure administrative peut, le cas échéant, être prononcée jusqu'à droit connu sur ces questions (art. 14 al. 1 LPA).
En l'espèce, le sort de l'APA 6______ est sans incidence sur l'issue du présent litige dont la question porte sur le bien-fondé du rejet de l'APA 5______ au motif de l'absence de production des documents et renseignements demandés dans les délais légaux. Pour le surplus, les procédures concernent des APA différentes dont l'objet n'est pas strictement identique à teneur de leurs intitulés, soit « reconstruction et à l'aménagement d'un bâtiment existant » pour l'APA 5______ et « construction d'un atelier /dépôt ; mur en limite ramené à 1 mètre » pour l'APA 6______. La requête en suspension de la présente procédure sera dès lors rejetée.
a. Ce principe, garanti par l'art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) se compose des règles d'aptitude -qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé - de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2).
b. En matière de procédure accélérée, sauf exception, les préavis des commissions officielles sont exprimés, sur délégation, par les services spécialisés concernés. Si nécessaire, les exceptions sont définies par lesdites commissions (art. 3 al. 8 LCI). Les communes et les organismes intéressés consultés doivent formuler leur préavis dans un délai de 15 jours; toutefois, les départements consultés se déterminent, en règle générale, sans délai. A l'échéance du délai de 15 jours, le département peut statuer, considérant que le défaut de réponse équivaut à une approbation sans réserve (art. 3 al. 9 LCI).
Les demandes de pièces complémentaires ou de projet modifié sont formulées dans les cinq jours dès réception du dossier par les entités consultées. Le requérant dispose d'un délai de dix jours pour y répondre. Passé ce délai et à défaut de justes motifs, le département renvoie la requête au requérant, le cas échéant, la refuse (art. 3 al. 10 LCI).
Ces alinéas sont entrés en vigueur le 4 février 2015. Il ressort des travaux préparatoires que « L'alinéa 9 introduit le nouveau délai de préavis de quinze jours pour la procédure accélérée. Au surplus, il pose le principe général d'un préavis immédiat de la part des départements concernés et rappelle la teneur de l'article 3, alinéa 3, de la loi en vigueur en cas de non-respect du délai de préavis. À noter sur ce dernier point que dans le cadre de son rapport d'audit de février 2013, la Cour des comptes a eu l'occasion de recommander au département d'appliquer de manière plus rigoureuse cette disposition. L'alinéa 10 fixe à l'administration un délai plus court pour solliciter la production de pièces complémentaires ou de projet modifié dans le cadre de la procédure accélérée. Il introduit par ailleurs un délai au requérant pour répondre à une demande de complément. A défaut de réponse et en l'absence de justes motifs, le département peut renvoyer, voire refuser, la requête. Cette disposition permet ainsi de garantir une instruction des dossiers dans le nouveau délai fixé par le présent projet de loi (MGC 2012-2013/XII A 18010).
c. Selon la jurisprudence, les actes du représentant sont opposables au représenté comme les siens propres ; ce principe vaut également en droit public (arrêt du Tribunal fédéral 2C_280/2013 du 6 avril 2013 ; ATA/1127/2020 du 10 novembre 2020 consid. 4c ; ATA/224/2020 du 25 février 2020 consid. 3b).
d. En l'espèce, selon l'art. 3 al. 10 LCI, le requérant a un délai de dix jours pour fournir les pièces sous peine que le DT statue en l'état du dossier. En l'espèce, cinq délais ont été impartis au mandataire entre novembre et décembre 2018. Un nouveau délai, sous forme de rappel, a été octroyé le 20 mars 2019. Aucune réponse n'y a été donnée par le requérant. Ainsi, à teneur de l'art. 3 al. 10 LCI, dès début avril 2019, le DT était fondé à statuer sur la requête, incomplète.
Contrairement à ce que soutient le propriétaire, le rappel du 20 mars 2019 a aussi été adressé à son architecte.
L'analyse devrait plutôt porter sur un éventuel abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité dans le refus de reconnaître des justes motifs, au sens de l'art. 3 al. 10 LCI, aux recourants. Toutefois, ces derniers ne s'en prévalent pas. Ils n'indiquent pas avoir invoqué de « justes motifs », ni le 3 juin 2019 ni ultérieurement. La correspondance du propriétaire du 3 juin 2019 mentionne uniquement faire « suite aux discussions » entre son architecte, le DT et le maître d'oeuvre, et évoque la surcharge du premier. Outre que ces éléments ne sont pas étayés, il mentionne aussi et surtout pouvoir donner suite, dans le délai du 30 juin 2019, aux demandes de documents. Ainsi, en rendant sa décision le 9 juillet 2019, après avoir imparti, à six reprises, des délais de dix jours sous peine de statuer en l'état du dossier, puis, attendu plus de six mois, et enfin, patienté après l'échéance que l'administré avait dit pouvoir respecter, le département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation et a fait une correcte application des dispositions légales, notamment des nouveaux alinéas relatifs à la procédure accélérée.
Dans ces conditions, le département était fondé à refuser l'APA en application de l'art. 3 al. 10 LCI.
a. Lorsqu'une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA). Une partie peut recourir en tout temps pour déni de justice ou retard non justifié, si l'autorité concernée ne donne pas suite rapidement à la mise en demeure prévue à l'art. 4 al. 4 LPA (art. 62 al. 6 LPA).
b. Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même pour l'autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu'elle en a l'obligation. Un tel déni constitue une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 I 229 consid. 2.3).
c. En l'espèce, les recourants se plaignent de l'absence de réponse à leur demande de prolongation de délai. Le DT a toutefois attendu le terme du délai sollicité par les recourants pour statuer. Par ailleurs et comme mentionné dans le considérant qui précède, il n'était pas tenu de répondre avant de statuer au vu des six délais que les recourants avaient déjà laissé échoir. Enfin, la supposition des recourants selon laquelle en l'absence de réponse, ils bénéficieraient de temps au vu du précédent délai écoulé ne trouve aucun fondement ni légal ni compatible avec le but de la procédure accélérée.
Aucune base légale n'impose au département d'accorder une prolongation de délai dans le cas d'une demande formulée plus de trois mois après le terme du délai de rappel imparti aux recourants. Par ailleurs, ces derniers n'ont pas procédé à une mise en demeure du DT au sens de l'art. 4 al. 4 LPA.
L'argumentation relative à la coïncidence temporelle des deux décisions, outre qu'elle est infondée au vu des objets différents, est sans pertinence dans la présente procédure dirigée contre le refus d'APA pour défaut de production des documents nécessaires dans les délais légaux et non contre la remise en état.
Le grief sera écarté.
Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 11 juin 2020 par Monsieur A______ et B______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 8 mai 2020 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ et B______ pris solidairement ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Oana Stehle Halaucescu, avocate des recourants, au département du territoire, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :