POUVOIR JUDICIAIRE
A/2293/2020-DIV ATA/25/2021
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 12 janvier 2021
1ère section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Guy Zwahlen, avocat
contre
COMMISSAIRE DE POLICE
EN FAIT
Monsieur A______, est, selon le registre de l'office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM), né le 1965 à B en Somalie. Il est arrivé en Suisse le 21 mai 2005 et a été naturalisé le 26 novembre 2019. Il est domicilié à Genève.
Le 17 novembre 2014, la gendarmerie a établi un rapport de renseignements à son sujet, à la demande des autorités de la ville de Zürich.
La police zurichoise avait intercepté le 22 août 2014 un véhicule immatriculé à Genève au nom de M. A______, conduit par l'un de ses amis. Ce véhicule n'était pas assuré en responsabilité civile. Lors de son audition, M. A______ avait déclaré avoir voulu aider cet ami pour lui éviter de payer des assurances à un tarif élevé. Ce dernier devait s'occuper des formalités administratives. Lui-même n'avait jamais conduit ce véhicule.
Le 5 février 2015, le Ministère public (ci-après : MP) du canton de Genève a condamné M. A______ à une peine pécuniaire de soixante jours-amende à CHF 30.- l'unité pour avoir « laissé conduire sans assurance-responsabilité civile » et pour non restitution de permis et/ou de plaques de contrôle. Cette condamnation est entrée en force le 20 mars 2015.
Les 9 juin et 3 septembre 2016, la police internationale de l'aéroport de Genève a dénoncé M. A______ notamment au service des contraventions (ci-après : SdC), au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN) et à l'OCPM pour exercice de la profession de chauffeur de limousine sans la carte prescrite.
Une patrouille de police l'avait surpris en train de déposer des clients à l'aérogare sans être au bénéfice d'une carte de chauffeur de limousine valable pour le canton de Genève. En outre, M. A______ n'avait pas été en mesure de présenter le permis de circulation de son véhicule, ni le disque d'enregistrement du tachygraphe de la veille.
Le 18 septembre 2019, la police genevoise a dénoncé M. A______ au SdC pour une infraction d'inattention au volant, à savoir avoir circulé « en portant attention » sur son téléphone tenu dans sa main.
Le 12 décembre 2019, le MP a ouvert une procédure pénale notamment contre M. A______ pour soustraction d'une chose mobilière, abus de confiance et recel (1______).
Une entreprise avait, le 10 décembre 2019, déposé une plainte pénale contre M. A______ à la suite de la résolution d'un contrat de leasing portant sur une limousine en raison du non-paiement des mensualités convenues. Elle avait en vain exigé la restitution du véhicule concerné.
Il souhaitait demander des plaques d'immatriculation professionnelles en vue d'usage comme voiture de transport avec chauffeur (ci-après : VTC).
Les renseignements de police n'étaient pas compatibles avec la délivrance d'un tel certificat. Une procédure pénale (1______) était en cours à l'encontre de M. A______ en raison des chefs d'infractions susmentionnés.
Les 21 et 22 juillet 2020, M. A______ a requis la consultation de son dossier auprès du service des commissaires de police et de la Commandante de la police sans obtenir de réponse, respectivement de son dossier pénal auprès du MP.
Le 27 juillet 2020, le MP lui a répondu que la procédure pénale n'était pas consultable. Elle était en cours à la police pour complément d'enquête.
Par acte expédié le 30 juillet 2020, M. A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée en concluant préalablement à ce qu'il soit constaté que son droit d'être entendu avait été violé. Il a conclu au fond à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier au commissaire de police pour délivrance du certificat requis.
Son droit d'être entendu avait été violé dans la mesure où il n'avait pas pu prendre connaissance du dossier pénal fondant la décision attaquée. Celle-ci violait la législation applicable et le principe de la proportionnalité et consacrait un abus du pouvoir d'appréciation. Les faits reprochés, qui n'étaient pas encore avérés, constituaient des infractions contre le patrimoine sans lien avec la profession envisagée. Le principe de la présomption d'innocence interdisait aux autorités de tenir pour coupables les personnes qui étaient uniquement sous enquête. La procédure pénale en cours ne l'avait pas empêché d'obtenir la nationalité suisse par naturalisation. La décision portait enfin atteinte à sa liberté économique en le privant de la possibilité de requérir des plaques d'immatriculation professionnelles.
M. A______ était connu des services de police depuis plusieurs années. Il avait fait l'objet, d'août 2014 à septembre 2019, d'un rapport de renseignements, de dénonciations pour diverses infractions à la circulation routière et de contraventions. Il avait été condamné pour violation de la législation sur la circulation routière. Une enquête pénale avait été ouverte contre lui pour des infractions contre le patrimoine. Son comportement n'était ainsi pas compatible avec l'activité pour laquelle le CBVM était requis.
Dans sa réplique, M. A______ a relevé que les faits qui lui étaient reprochés, contestés et non établis, étaient de peu d'importance, à savoir quelques infractions vénielles à la législation sur la circulation routière en raison de faits remontant à plus de deux ans. Ces faits ne pouvaient dès lors pas être pris en considération. Le seul comportement pertinent était celui d'avoir eu un téléphone portable dans la main dans son véhicule, sanctionné par une seule amende d'ordre. L'achat de son véhicule ne constituait pas un comportement répréhensible.
Le commissaire de police n'ayant pas dupliqué, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir violé son droit d'être entendu.
a. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 135 I 279 consid. 2.3).
Le principe de l'accès au dossier figure à l'art. 44 LPA, alors que les restrictions sont traitées à l'art. 45 LPA. Ces dispositions n'offrent pas de garantie plus étendue que l'art. 29 al. 2 Cst. (ATA/651/2020 du 7 juillet 2020 ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 145 n. 553).
b. La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 142 II 218 consid. 2.8.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 126 I 68 consid. 2) ; elle peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/1108/2019 du 27 juin 2019).
c. Le recours à la chambre administrative ayant un effet dévolutif complet, celle-ci dispose d'un libre pouvoir d'examen en fait et en droit (art. 61 LPA). Celui-ci implique la possibilité de guérir une violation du droit d'être entendu, même si l'autorité de recours n'a pas la compétence d'apprécier l'opportunité de la décision attaquée (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_257/2019 du 12 mai 2020 consid. 2.5 et les références citées), sous réserve que ledit vice ne revête pas un caractère de gravité (arrêt du Tribunal fédéral 8C_541/2017 du 14 mai 2018 consid. 2.5).
d. En l'espèce, le recourant se plaint de ne pas avoir pu consulter ses dossiers auprès de l'autorité intimée, respectivement du MP. Dans le cadre du recours devant la chambre de céans, l'autorité intimée a produit le dossier sur lequel elle s'est fondée pour rendre sa décision, lequel était donc consultable auprès de son greffe. Certes, la procédure pénale en cours d'enquête ne lui est en l'état pas accessible. Le recourant a néanmoins, via le dossier du commissaire de police, eu connaissance de la plainte pénale le visant, de sorte qu'il a pu se déterminer à ce sujet à l'occasion de sa réplique du 15 octobre 2020.
Dans ces circonstances, à supposer que le droit d'être entendu du recourant aurait été violé par l'autorité intimée, la violation a été réparée devant la chambre de céans, laquelle jouit d'un plein pouvoir d'examen.
Partant le grief du recourant doit être écarté.
a. Quiconque justifie de son identité et satisfait aux exigences du chapitre IV de la loi peut requérir la délivrance d'un CBVM (art. 8 de la loi sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et moeurs du 29 septembre 1977 - LCBVM - F 1 25). Le CBVM est délivré par un commissaire de police (art. 15 LCBVM). Il est refusé notamment à celui dont le casier judiciaire contient une condamnation à une peine privative de liberté. L'autorité compétente apprécie librement, eu égard aux circonstances, si certaines condamnations de peu de gravité peuvent ne pas être retenues. Il peut en être de même des condamnations en raison d'une infraction non intentionnelle (art. 10 al. 1 let. a LCBVM) ; à celui dont l'honorabilité peut être déniée avec certitude en raison soit d'une ou plusieurs plaintes fondées concernant son comportement, soit de contraventions encourues par lui à réitérées reprises, notamment pour ivrognerie ou toxicomanie, ou encore s'il s'agit d'un failli inexcusable (art. 10 al. 1 let. b LCBVM). Les faits de peu d'importance ou ceux qui sont contestés et non établis ne sont pas pris en considération (art. 10 al. 2 LCBVM).
b. Celui qui tombe sous le coup de l'art. 10 al. 1 let. a LCBVM peut néanmoins recevoir un CBVM si la moitié de la durée déterminante pour l'élimination de l'inscription en vertu de l'art. 369 du code pénal suisse (CP - RS 311.0) est écoulée (art. 11 al. 1 LCBVM). Selon cette dernière disposition, les jugements qui prononcent une peine privative de liberté avec sursis, une privation de liberté avec sursis, une peine pécuniaire, un travail d'intérêt général ou une amende comme peine principale sont éliminés d'office après dix ans (art. 369 al. 3 CP). Le délai [d'élimination de l'inscription] court à compter du jour où le jugement est exécutoire, pour les jugements visés notamment à l'al. 3 (art. 369 al. 6 let. a CP).
c. Celui qui tombe sous le coup de l'art. 10 al. 1 let. b LCBVM peut recevoir un CBVM si dans les deux ans qui précèdent la demande, sa conduite n'a donné lieu à aucun fait pouvant porter atteinte à son honorabilité (art. 11 al. 2 LCBVM).
L'art. 10 al. 1 let. b LCBVM a été introduit dans le but de saisir les comportements relevant du droit pénal dès leur commission, et de permettre au commissaire de police d'en tenir compte avant la fin de l'instruction pénale et le prononcé judiciaire (MGC 1977/V 4774). Celui qui a fait l'objet de plaintes, même si elles sont encore en cours d'instruction, peut ainsi faire l'objet d'un refus de délivrance d'un CBVM (ATA/116/2019 du 5 février 2019 et les références citées).
d. Une interprétation littérale de l'art. 10 al. 2 LCBVM viderait l'institution du CBVM de son sens : elle mettrait le requérant non pas au bénéfice du doute, mais du manque d'information. Elle empêcherait le commissaire de police d'apprécier si les faits resteront vraisemblablement et définitivement non établis ou si, au contraire, ils seront susceptibles d'être prouvés. En revanche, une interprétation qui négligerait le but de l'alinéa 2 porterait une atteinte grave à la liberté individuelle. C'est pourquoi il appartient au commissaire de police d'effectuer ses recherches en tenant compte, notamment, de la gravité de l'infraction, de la complexité des enquêtes et des circonstances particulières ; il devra, dans un délai raisonnable et après avoir procédé à une pesée des intérêts en cause, prendre une décision motivée permettant un contrôle judiciaire (ATA/648/2017 du 13 juin 2017).
b. L'exigence d'honorabilité doit permettre d'examiner si le comportement de l'intéressé est compatible avec l'activité pour laquelle l'autorisation est requise, même si le candidat concerné n'a pas été condamné pénalement (ATA/1226/2017 du 22 août 2017 et les références citées).
c. Les dispositions précitées doivent être interprétées dans le respect du principe de la proportionnalité, qui se compose des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé - de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 125 I 474 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_494/2018 du 10 janvier 2019 consid. 3.3).
d. La décision de délivrer ou non un CBVM ne relève pas de l'opportunité, mais repose sur des éléments objectifs et d'autres relevant du pouvoir d'appréciation de l'autorité, dont l'excès et l'abus sont revus par la chambre de céans avec plein pouvoir d'examen (art. 61 al. 1 let. a et al. 2 LPA ; ATA/14/2019 du 8 janvier 2019).
b. En vertu de l'art. 5 al. 1 du règlement d'exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 21 juin 2017 (RTVTC - H 1 31.01), les documents nécessaires à l'instruction de la requête en délivrance de la carte professionnelle sont notamment un extrait original du casier judiciaire suisse datant de moins de trois mois (let. g) et un CBVM datant de moins de trois mois (let. h). Aux termes de l'art. 6 al. 1 RTVTC, le service ne délivre pas la carte professionnelle de chauffeur au requérant ayant fait l'objet, dans les cinq ans précédant le dépôt de sa requête, d'une décision administrative ou d'une condamnation pénale incompatible avec l'exercice de la profession de chauffeur ; peuvent être considérées comme telles les décisions et condamnations prononcées pour infractions au droit pénal commun, suisse ou étranger, en particulier celles contre la vie, l'intégrité corporelle, l'intégrité sexuelle ou le patrimoine (let. a), infractions aux règles de la circulation routière ou inaptitude à la conduite ayant mené à un retrait du permis de conduire en application des articles 15d, 16b, 16c, 16cbis ou 16d de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01 ; art. 6 al. 1 let. b RTVTC). Le service tient notamment compte de la gravité des faits ou de leur réitération, du temps écoulé depuis le prononcé de la décision, respectivement de la condamnation, ainsi que du risque de récidive (art. 6 al. 2 RTVTC).
c. Selon l'exposé des motifs du projet de loi du 26 août 2015 sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (PL 11709 ; PL 11710), les clients d'un transporteur s'en remettent à lui lorsqu'ils montent dans son véhicule. Il n'est pas d'usage de contrôler la probité d'un chauffeur avant de faire appel à lui. Pour ces raisons, il apparaît nécessaire qu'avant la délivrance de la carte professionnelle l'autorité procède à quelques vérifications. Il est plus objectif d'exiger l'absence de condamnations ou de décisions administratives incompatibles avec l'exercice de la profession. Il s'agira principalement de condamnations liées à des infractions routières graves et/ou répétées, ou des condamnations liées à des actes portant atteinte à l'intégrité physique et sexuelle (PL 11709, p. 27 accessible sur http://ge.ch/grandconseil/data/texte/PL11709.pdf, consulté le jour de l'arrêt).
b. Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte, pour autant qu'une telle restriction soit fondée sur une base légale, repose sur un intérêt public ou sur la protection d'un droit fondamental d'autrui et soit proportionnée au but visé (art. 36 Cst. ; ATF 131 I 223 consid. 4.1 et 4.3).
b. Usant de son pouvoir d'appréciation, le commissaire de police a pris d'autres éléments en considération pour fonder sa décision, notamment les dénonciations des 9 juin et 3 septembre 2016 de la police internationale de l'aéroport, la contravention du 18 septembre 2019 et la procédure pénale ouverte le 11 décembre 2019 par le MP.
Les dénonciations de 2016 ne sont pas pertinentes en l'espèce, compte tenu notamment de leur ancienneté. En revanche, la contravention du 18 septembre 2019 et la procédure pénale en cours le sont. Ainsi, le fait de circuler en prêtant attention à son téléphone plutôt qu'à la route est clairement incompatible avec l'exigence de rigueur requise dans l'exercice de la profession de chauffeur de VTC, qui se voit confier la sécurité de ses passagers, et le devoir général de veiller à appliquer les principes généraux de la sécurité routière. Le législateur genevois a consacré, pour les chauffeurs de taxis et de VTC, ce devoir général de courtoisie, d'une conduite exempte de reproches et de respect des principes généraux de la sécurité routière. En outre, la procédure pénale en cours à l'encontre du recourant, pour soustraction d'une chose mobilière, abus de confiance et recel, en lien avec son activité de chauffeur de limousines, dont il ne ressort pas du dossier qu'elle serait manifestement infondée ou chicanière, n'est pas compatible avec cette activité, qui requiert la délivrance du CBVM convoité.
Dans ces conditions, le fait que la procédure pénale concerne des infractions contre le patrimoine n'est pas propre à rendre la décision attaquée disproportionnée, au vu du but d'intérêt public précité. En outre, une condamnation pénale prononcée pour infractions contre le patrimoine serait incompatible avec l'exercice de la profession de chauffeur. L'infraction de soustraction d'une chose mobilière (art. 141 CP) est un délit, alors que celles d'abus de confiance (art. 38 CP) et de recel (art. 160 CP) constituent des crimes (art. 10 al. 2 CP), soit les infractions les plus graves du droit pénal suisse. Il ne s'agirait donc pas d'une condamnation de peu de gravité (art. 10 al. 1 let. a 2ème phrase LCBVM).
L'art. 10 al. 1 let. b LCBVM permettant à l'autorité intimée de saisir les comportements relevant du droit pénal avant la fin de l'instruction pénale et un prononcé judiciaire, le commissaire de police n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant au recourant la délivrance d'un CBVM alors que la procédure pénale le visant est encore en cours. Par ailleurs, si la décision attaquée est de nature à porter atteinte à la liberté économique du recourant, celle-ci doit s'effacer devant l'intérêt public prépondérant de respect des principes généraux de la sécurité routière qui s'impose à tout conducteur d'un VTC.
Compte tenu de ce qui précède, la décision attaquée est conforme au droit. Le grief du recourant sera dès lors écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 30 juillet 2020 par Monsieur A______ contre la décision du commissaire de police du 2 juillet 2020 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge de Monsieur A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Guy Zwahlen, avocat du recourant, ainsi qu'au commissaire de police.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mmes Krauskopf et Lauber, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :