POUVOIR JUDICIAIRE
A/1891/2020-DELIB ATA/792/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 25 août 2020
dans la cause
A______
et
B______
et
Monsieur C______
et
Monsieur D______ représentés par Me Pierre Schifferli, avocat
contre
VILLE DE GENÈVE - CONSEIL MUNICIPAL
représentée par Me François Bellanger, avocat
et
E______
représenté par Me Sandro Vecchio, avocat
EN FAIT
Liste
Suffrages
Suffrages en %
Sièges
F______
622'431
21,30%
19
G______
466'877
15,98%
14
H______
227'539
7.79%
7
E______
254'329
8.70%
8
I ______
579'458
19,83%
18
A______
253'088
8.66%
7
B______
225'960
7.73%
7
· F______ : 4 sièges
· I ______ : 3 sièges
· G______ : 3 sièges
· E______ : 2 sièges
· A______ : 1 siège
· H______ : 1 siège
· B______: 1 siège.
L'ordre du jour établi le 25 mai 2020 mentionnait en son point 10 « Suspension de séance Réunion des membres du bureau du Conseil municipal relative à la répartition des sièges en commissions ». Les points 14 à 23 mentionnaient la désignation des quinze membres de chacune des dix commissions.
Il ressort du mémorial de la séance du 2 juin 2020 que les membres du bureau l'ont effectivement suspendue, de 19h51 à 20h05, pour se réunir relativement à la répartition des sièges en commissions. Après une prestation de serment, la proposition de décision du bureau d'attribuer les sièges en commission selon l'art. 117 al. 3 du règlement du conseil municipal de la Ville de Genève du 16 avril 2011 (RCM - 21 111 - RCM), à raison de deux sièges à E______ et d'un siège à A______, a ensuite été admise par le plenum, assortie de la clause d'exécution provisoire nonobstant recours (point 10 du procès-verbal du 2 juin 2020). Il a toutefois ensuite été demandé, « Par souci démocratique », et soumis au vote, si un groupe souhaitait ouvrir la discussion sur cette « décision ». L'ouverture d'une discussion sur ce point a été refusée par 48 voix contre 21. Des suites d'un possible problème technique, le vote a été relancé. Le résultat a été de 50 voix contre et 22 pour. La mise au vote dans la foulée de la « décision » du bureau, assortie de la clause d'exécution provisoire nonobstant recours, a donné un résultat de 50 voix oui et 25 non (une abstention).
Le 30 juin 2020, A______, B______, Messieurs C______ et D______ (ci-après : les recourants) ont saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d'un recours concernant la répartition des sièges dans les commissions du conseil municipal. Ils ont conclu préalablement à la restitution de l'effet suspensif au recours et à une comparution personnelle des parties.
Au fond, ils ont conclu principalement à ce qu'il soit dit que la décision du bureau acceptée par le plenum était nulle et non avenue, subsidiairement qu'elle était annulée, et en conséquence que la chambre administrative ordonne la désignation de toutes les commissions selon la clé de répartition proportionnelle, soit en particulier deux sièges pour A______ et un siège pour E______.
Le conseil municipal avait retiré l'effet suspensif sans aucune motivation. Les membres de A______ et du B______ voyaient ainsi leurs intérêts gravement menacés. Ils faisaient en effet partie du groupe politique « La nouvelle force », fortement minorisée au conseil municipal et dans les commissions. Il était donc primordial qu'ils puissent au moins disposer de trois sièges, auxquels ils avaient droit, dans les commissions afin d'exprimer leurs positions avec l'importance politique que les électeurs leur avaient conférée.
À teneur de l'ordre du jour de la séance extraordinaire d'installation du 2 juin 2020, personne ne pouvait s'attendre à un vote sur la répartition des sièges en commissions et les recourants ne s'y attendaient effectivement pas. Dès lors, il y avait lieu de constater la nullité du vote au point 10 du mémorial n° 1. Après la reprise de la séance et sans que les conseillers municipaux n'aient reçu le moindre document sur papier ou par Internet expliquant qu'ils devaient voter sur une proposition de « décision » du bureau à savoir deux sièges accordés à E______ et un siège à A______, la présidente avait annoncé que le bureau, lors de la suspension de séance, avait proposé la « décision » selon l'art. 117 al. 3 RCM, d'accorder deux sièges au E______ et un siège à A______. Par souci démocratique, la présidente avait quand même demandé si un groupe souhaitait l'ouverture de la discussion sur cette décision, ce qui avait été « refusé ». Au moment d'annoncer le vote, la présidente avait à deux reprises parlé de la « décision » du bureau et avait finalement constaté que cette décision était actée par la plénière. Ainsi, en parlant avec insistance plusieurs fois d'une décision sans jamais mentionner qu'il s'agissait en réalité d'une proposition du bureau, la présidente avait manifestement induit le conseil municipal en erreur. Cela était d'autant plus grave que presque la moitié des conseillers municipaux assistait à leur première séance et avait donc d'autant plus besoin d'explications. Le vote en question devait être annulé à cause de ces graves irrégularités. Avant ce vote, la présidente n'avait pas non plus mentionné sur quel mode d'intervention, défini de manière limitative dans le RCM, le conseil municipal votait. Les conseillers municipaux étaient dès lors dans l'ignorance complète de la forme de l'objet sur lequel ils allaient voter, ce d'autant plus qu'il n'y avait pas eu de vote d'entrée en matière et encore moins de prises de parole.
L'argumentation développée par les recourants sur le fond du litige sera reprise ci-dessous en droit dans la mesure nécessaire pour le trancher.
Après s'être réuni une vingtaine de minutes pour discuter, conformément au point 10 de l'ordre du jour, devenu le point 11 en raison d'une prestation de serment, le bureau avait souhaité proposer au CM d'appliquer non pas la formule mathématique prévue à l'art. 117 al. 2 RCM, mais la solution en équité permise par l'al. 3 du même article. Cette disposition était issue d'une modification du RCM votée le 12 septembre 2018 par le conseil municipal pour tenir compte des difficultés rencontrées lors des législatures précédentes. La chambre administrative avait fait la synthèse de sa jurisprudence en matière de composition des commissions dans son arrêt du 1er novembre 2016 (ATA/918/2016), lequel résumait bien la situation résultant de l'application des al. 2 et 3 de l'art. 117 RCM. Dans le cas où le conseil municipal statuait en équité en application de l'art. 117 al. 3 RCM, cas dans lequel un parti ou un particulier n'avait pas d'autre droit que d'être représenté en commission, la chambre administrative avait, dans un arrêt du 15 décembre 2015 (ATA/1339/2015), jugé qu'il ne s'agissait pas d'une décision sujette à recours mais seulement d'une mesure organisationnelle. Partant, dans le cas d'une application de cette disposition comme en l'espèce, le défaut d'acte attaquable rendait le recours irrecevable. Cette irrecevabilité conduisait à l'irrecevabilité de la conclusion relative à l'effet suspensif, subsidiairement à son rejet.
En demandant la restitution de l'effet suspensif, les recourants bloquaient l'effet de l'acte du conseil municipal définissant le nombre de représentants par parti dans les commissions et ce faisant tentaient d'entraver tout le fonctionnement du conseil municipal. Il s'agissait là d'une atteinte très grave à l'intérêt public et au bon fonctionnement du législatif communal qui n'était absolument pas justifiée par un intérêt privé des recourants.
Pour autant que l'on puisse comprendre de la conclusion des recourants demandant à la chambre administrative de modifier la composition des commissions votées par le conseil municipal qu'elle sollicitait des mesures provisionnelles, cette demande devait être refusée. En toute hypothèse, dans la mesure où un jugement serait probablement rapidement rendu, A______ serait privée d'un représentant uniquement pour quelques séances de commission, étant précisé qu'elle en avait déjà un dans chacune d'elles. Il s'agissait partant d'une atteinte éventuelle extrêmement faible à ses potentiels droits à l'aune de la durée d'une législature.
À supposer que l'acte attaqué soit une décision, ce qui était contesté, elle devait s'apparenter, à tout le moins dans son but, à une décision en matière de votations ou d'élections pour lesquelles le délai de recours était de six jours. Ce délai visait à éviter qu'un effet suspensif n'entrave le renouvellement rapide des autorités, conseils ou commissions prévus par la loi. En l'espèce, accorder un effet suspensif au recours entraverait le bon fonctionnement du conseil municipal et le renouvellement des commissions tel que décidé en plénière, selon un processus intervenu démocratiquement, lors de la séance d'installation du 2 juin 2020. Aucun des recourants ne pouvait faire valoir de risque de lésion grave et urgente de leurs intérêts. En revanche, l'intérêt public au renouvellement en bonne et due forme du CM et à son fonctionnement, notamment l'attribution de sièges en commissions, était supérieur à l'intérêt invoqué par les recourants de bénéficier de deux sièges supplémentaires en leur sein.
Les parties ont été appelées à se déterminer, par courriers du 20 juillet 2020, sur les questions de la demande d'effet suspensif et de la recevabilité du recours.
Les recourants se sont manifestés par observations du 31 juillet 2020.
La décision entreprise ne concernait pas des votations ou des élections. L'intérêt public consistait non pas seulement en l'attribution de sièges en commissions, mais surtout dans le renouvellement conforme aux lois et aux règlements en vigueur. Le fonctionnement du CM ne serait nullement paralysé dans la mesure où il arrivait souvent au cours d'une législature que les membres des commissions changent. Par ailleurs E______ et A______ avaient déposé une liste de commissaires pour « une et deux commissions », sur demande expresse du bureau.
Le recours était recevable, comme jugé dans un arrêt du 22 novembre 2011 (ATA/715/2011).
Pour le reste, les recourants se sont exprimés une nouvelle fois sur le fond de leur recours et en particulier sur les conditions de mise en oeuvre de l'art. 117 al. 2 et 3 RCM.
E______, dans des observations « complémentaires » du 6 août 2020, a conclu à l'irrecevabilité du recours, faute de décision attaquable. Il contestait de plus la qualité pour recourir de MM. C______ et D______, faute d'intérêt à recourir. Il contestait encore la capacité d'ester en justice de «A______ » et B______, pour le premier faute de production de ses statuts et pour le second vu l'art. 4.3. des statuts de B______ selon lequel les sections ne peuvent se constituer en association.
Le 6 août 2020, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger sur la demande d'effet suspensif et la recevabilité du recours.
EN DROIT
La chambre administrative est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).
Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des articles 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA- E 5 10). Font notamment partie des autorités administratives, les autorités communales, les services et les institutions qui en dépendent (art. 5 let. f LPA) et les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (art. 5 let. g LPA).
Un recours n'est toutefois pas recevable contre les décisions pour lesquelles le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 7 LOJ). À l'inverse, il peut être ouvert dans d'autres cas que contre des décisions lorsque la LOJ ou une autre loi le prévoit expressément (art. 132 al. 3 à 6 LOJ).
Il apparaît que cette question a déjà été tranchée par la chambre de céans dans son arrêt du 15 décembre 2015 (ATA/1339/15) sur la base des considérants suivants, lesquels peuvent être appliqués au cas d'espèce en les adaptant aux particularités du système de la Ville de Genève.
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; ATA/238/2013 du 16 avril 2013 consid. 3a ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, n. 867 ss ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., 2011, pp. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 269 ss n. 783 ss). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu'elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l'adoption d'une mesure plus restrictive à l'égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l'avertissement ne possède pas un tel caractère, il n'est pas sujet à recours (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 180, n.2.1.2.1 ; Alfred KÖLZ/Isabelle HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, p. 310 ; ATA/715/2014 du 9 septembre 2014 consid. 3 ; ATA/537/2014 du 17 juillet 2014 consid. 2 ; ATA/104/2013 du 19 février 2013 consid. 2).
De même, ne sont pas des décisions les actes internes ou d'organisation, qui visent les situations à l'intérieur de l'administration ; il peut y avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet. C'est pourquoi ils ne sont en règle générale pas susceptibles de recours (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., no 2.1.2.3 p. 164).
Les mesures d'organisation administrative, aussi qualifiées d'actes internes ou d'organisation de l'administration, s'adressent à leur destinataire en qualité d'organe, d'agent, d'auxiliaire ou de service chargé de gérer une tâche publique sans autonomie. Le destinataire n'est pas l'administré mais l'administration. Deux critères permettent ainsi de distinguer une décision d'un acte interne: celui-ci n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et le destinataire en est l'administration elle-même dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; ATA/846/2014 du 28 octobre 2014 consid. 3 ; Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd., 2015, p.343).
En particulier, la clé de répartition des sièges au sein d'une commission déterminée par l'autorité de nomination a ainsi été considérée soit comme une décision générale et abstraite si elle se rapporte à toutes les nominations futures, soit comme une pure mesure organisationnelle s'il s'agit d'une nomination ou d'une série de nominations. Dans ce deuxième cas de figure, il s'agit d'une mesure d'organisation qui n'est pas attaquable par la voie du recours (Benoît BOVAY, op. cit. p.344 ; JAAC 1999 n° 56 consid 3.2.4 et 3.2.5). Dans le cas cité par cet auteur, qui concernait la désignation des membres de la commission fédérale instituée par l'ancienne ordonnance du 12 mai 1959 sur le commerce des vins (aOCCV - RS 817.421), les dispositions applicables prévoyaient que cette dernière se composait au plus de neuf membres et huit suppléants, désignés pour quatre ans par l'ancien département fédéral de l'économie, qui devait tenir compte des groupements intéressés, de la région, du sexe, de l'âge et de la langue (art. 7 al. 1 et 9 aOCCV). Elles ne conféraient ainsi aucun droit à qui ce que soit (ATA/715/2011 du 22 novembre 2011 consid.9).
Les décisions au sens juridique du terme prises par les conseillers municipaux sont d'ailleurs relativement peu nombreuses. Cette situation s'explique par le fait que le Conseil municipal adopte peu de décisions au sens de l'art. 4 LPA ayant pour destinataire des sujets de droit (François BELLANGER, Le contentieux communal genevois, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], L'avenir juridique des communes, 2007, p. 125-157, 140).
a. Selon l'art. 29 al. 1 LAC, un conseil municipal a des fonctions délibératives et des fonctions consultatives. Les fonctions délibératives sont énumérées à l'art. 30 al. 1 et 2 LAC. Elles s'exercent par l'adoption de délibérations soumises à référendum conformément aux art. 77 à 79 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), à l'exception des délibérations sur les naturalisations, sur la validité des initiatives municipales et sur les demandes de levée du secret dans les cas où la loi impose une obligation de secret aux conseillers municipaux (art. 29 al. 2 LAC). Elles sont transmises au Conseil d'État en sa qualité d'autorité de surveillance (art. 61 et 66 al. 1 LAC), qui a la compétence de les annuler lorsqu'elles sont adoptées en violation du droit et doit, par ailleurs, approuver - directement ou par délégation au département du territoire - certaines d'entre elles pour qu'elles soient exécutoires (art. 68 à 70 LAC). Si de telles délibérations revêtent les caractéristiques d'une décision au sens de l'art. 4 LPA, elles peuvent en outre faire l'objet d'un recours à la chambre administrative. Deux modes de surveillance de l'activité des communes existent donc en parallèle, dont les relations sont réglées à l'art. 86 LAC.
Les fonctions consultatives revêtent la forme de résolutions, d'avis ou de propositions non soumis à référendum (art. 29 al. 3 LAC). Ces actes ne font pas l'objet d'une transmission au Conseil d'État. Ils ne déploient pas d'effets juridiques obligatoires et ne peuvent constituer une décision au sens de l'article 4 LPA (François BELLANGER, Le contentieux communal genevois, in L'avenir juridique des communes , p. 128).
b. Le Conseil municipal peut désigner dans son sein des commissions nommées pour la durée de la législature (commissions permanentes) ou pour étudier un objet déterminé (commissions ad hoc ; art. 10 al. 1 LAC).
c. Il doit par ailleurs édicter un règlement, soumis à l'approbation du Conseil d'État, fixant la procédure des délibérations (art. 17 LAC).
Selon son art. 6, la date de la séance d'installation est arrêtée par le Conseil d'État (al. 1). La séance est convoquée par le ou la maire (al. 2). L'art. 7 prévoit l'ordre du jour de cette séance à savoir notamment la désignation des commissions et de leurs membres (let. h).
Lors de la séance d'installation du CM du 2 juin 2020, cette question a effectivement été débattue devant le plenum. Préalablement, la séance a été suspendue le temps que le bureau se réunisse pour discuter de la répartition des sièges en commissions. À son retour devant le plenum, après une prestation de serment, le bureau a proposé un premier vote (intervenu deux fois suite à un apparent problème technique) sur le principe de l'ouverture d'une discussion relative à l'art. 117 al. 3 RCM. Les membres du CM ont refusé à une forte majorité une telle discussion (50 voix contre 22). Ils ont dans un second temps voté sur l'approbation de l'application de l'al. 3 de l'art. 117 RCM. Au vu de ce double processus et quand bien même le bureau a maladroitement qualifié de décision ce qui était une proposition soumise au vote, ce qui ne constitue pas encore une irrégularité qui devrait entraîner l'annulation de ce double vote, les recourants ne peuvent valablement soutenir ne pas en avoir compris les enjeux.
Pour le reste, comme déjà jugé par la chambre de céans, cette « décision » de répartition des sièges au sein des commissions consiste en réalité en une modalité d'organisation du CM. Or, comme déjà mentionné, ne constituent pas des décisions sujettes à recours les mesures d'organisation administrative qui sont aussi qualifiées d'actes internes ou d'organisation de l'administration et qui s'adressent à leurs destinataires en qualité d'organe, d'agent, d'auxiliaire ou de service chargé de gérer une tâche publique sans autonomie.
La répartition des sièges en commission adoptée pour la législature 2020-2025 lors de la séance d'installation du conseil municipal le 2 juin 2020 est ainsi une pure mesure organisationnelle et non une décision sujette à recours au sens de l'art. 4 LPA.
Cette décision de répartition ne porte pas non plus sur un objet devant revêtir la forme d'une délibération au sens de l'art. 30 LAC. Elle n'est ainsi pas soumise au contrôle du Conseil d'État en application des art. 66 ss LAC.
Au surplus, il sera relevé que cette décision de répartition est une mesure organisationnelle et n'est donc pas soumise à la loi sur l'exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05).
Au vu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable, sans qu'il ne soit nécessaire d'examiner la qualité pour recourir de MM. C______ et D______, la capacité d'ester en justice de «A______ » et de B______, ni de statuer sur la demande d'effet suspensif.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 30 juin 2020 par A______, B______, Messieurs C______ et D______ contre la répartition des sièges en commissions adoptée par le conseil municipal de la commune de Genève le 2 juin 2020 ;
met un émolument de CHF 800.- à la charge des recourants, pris solidairement ;
alloue une indemnité de procédure de CHF 1'000.- au PDC, à charge de A______, B______ et de Messieurs C______ et D______, pris solidairement ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Pierre Schifferli, avocat des recourants, à Me François Bellanger, avocat de la Ville de Genève - conseil municipal, ainsi qu'à Me Sandro Vecchio, avocat du parti démocrate-chrétien, Ville de Genève.
Siégeant : M. Mascotto, président, M. Verniory, Mmes Payot Zen-Ruffinen, Lauber et Tombesi, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
F. Cichocki
le président siégeant :
C. Mascotto
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :