POUVOIR JUDICIAIRE
A/3609/2019-PROF ATA/521/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 26 mai 2020
2ème section
dans la cause
Madame A______ représentée par Me Nicolas Rouiller, avocat
contre
COMMISSION DE SURVEILLANCE DES PROFESSIONS DE LA SANTÉ ET DES DROITS DES PATIENTS
EN FAIT
La Doctoresse A______ exerce la médecine dans son cabinet genevois en qualité d’endocrinologue-diabétologue.
Le 16 février 2016, le Professeur B______, au nom des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG), a adressé une dénonciation à la commission de surveillance des professions de la santé et des droits des patients (ci-après : la commission) à l’encontre de trois médecins, dont la Dresse A______ concernant la prise en charge de Madame C______ avant son hospitalisation aux HUG le 15 janvier 2016.
La patiente, qui souffrait d’antécédents psychiatriques lourds et avait une capacité de discernement variable quant aux soins, avait été hospitalisée en raison d’une plaie infectée, probablement auto-infligée. Elle était porteuse d’un cathéter intra-veineux implanté, sans indication médicale évidente, lequel était infecté. À son arrivée aux HUG, elle recevait un traitement de corticothérapie à haute dose pour un asthme dont leurs médecins n’avaient pu « trouver de documentation convaincante », d’insulinothérapie pour un diabète inexistant et d’un traitement morphinique à très haute dose, totalement inapproprié pour un syndrome douloureux chronique.
Au vu de ces éléments, ils étaient préoccupés quant à la prise en charge qui avait été faite par les différents médecins référents précités de la patiente.
Était jointe la liste des membres de la commission qui seraient appelés à statuer sur cette dénonciation en séance plénière.
Par courrier du 24 mai 2016 adressé à la Dresse A______, la commission a relevé n’avoir reçu aucune réponse à son courrier du 23 mars 2016. Un délai au 6 juin 2016 lui était imparti pour transmettre sa réponse afin que la commission puisse se déterminer sur la suite de ses travaux.
Le 26 mai 2016, la Dresse A______ a indiqué ne pas avoir reçu le courrier du 23 mars 2016, ne pas avoir connaissance de la plainte formée par les HUG à son encontre et ne pouvoir dès lors former des observations.
Par courrier du 30 mai 2016, la commission a transmis à l’intéressée une copie de son courrier du 23 mars 2016, de la dénonciation des HUG et de la liste des membres de la commission qui seraient appelés à statuer.
Un délai lui était imparti au 22 juin 2016 pour faire valoir ses observations. Il lui était rappelé que si elle estimait devoir être déliée de son secret professionnel, elle devait s’adresser soit directement à la patiente concernée ou à son représentant légal, soit à la commission du secret professionnel.
Sa patiente, parfaitement lucide, refusait de la délier du secret professionnel, selon son droit le plus strict. Elle n’avait par ailleurs aucune autre déclaration à faire sur ce cas.
Elle sollicitait en revanche la récusation de trois membres de la commission, dont le médecin cantonal, pour différents motifs.
Le 24 octobre 2016, la commission a sollicité auprès des HUG une copie du dossier médical de la patiente en leur possession, en attirant leur attention sur le fait qu’une levée du secret professionnel devait être requise au préalable.
Par décision incidente du 22 décembre 2016, la commission a rejeté la demande de récusation du médecin cantonal.
Par courrier du même jour, la commission a informé la Dresse A______ que les deux autres membres visés par sa demande de récusation avaient accepté de se récuser.
Le 14 février 2017, les HUG ont répondu à la commission que le dossier de la patiente pour les années 2014, 2015 et 2016 lui serait communiqué, à l’exception de ce qui concernaient les services de gynécologie, de dermatologie et de cardiologie. Les documents seraient transmis une fois les levées de secret médical obtenues.
Le 24 mars 2017, les HUG ont indiqué à la commission que compte tenu de l’absence de réponse, respectivement du refus de la patiente de les délier du secret médical, ils avaient dû saisir la commission du secret professionnel.
Entre mars et juin 2017, plusieurs courriers ont été échangés entre la commission et les HUG s’agissant des démarches auprès de la commission du secret professionnel.
Le 6 juillet 2017, les HUG ont transmis à la commission une copie du dossier médical de la patiente, avec la précision que certains passages avaient dû être caviardés pour respecter les décisions de levée du secret de fonction.
Le 13 juillet 2018, la commission a imparti un délai au 14 septembre 2018 à la Dresse A______ pour produire le dossier médical de la patiente en sa possession, en lui précisant que dès lors que cette dernière ne souhaitait manifestement pas la délier du secret professionnel, il lui revenait de demander sans tarder la levée dudit secret auprès de la commission du secret professionnel.
Sur demandes de l’intéressée, ce délai a été prolongé par la commission au 19 octobre puis au 2 novembre 2018.
Par courrier du 2 novembre 2018, la Dresse A______ a indiqué qu’elle n’avait pas été autorisée à remettre le dossier de sa patiente, de sorte qu’elle ne pouvait se défendre que par ses explications s’agissant des démarches médicales effectuées au bénéfice de sa patiente. Après avoir répondu aux différents reproches formulés dans la dénonciation du 17 février 2016, elle a relevé qu’on ne pouvait que constater qu’elle n’avait violé ni les règles médicales ni son devoir de diligence dans les traitements dispensés à la patiente. Ni les HUG ni la commission n’avaient donc à être préoccupés par la prise en charge de cette dernière.
Par courrier du 17 juillet 2019, la commission a prié instamment la Dresse A______ de s’adresser à la commission du secret professionnel afin de lui demander la levée de son secret, le dossier de la patiente étant nécessaire à la bonne compréhension et à l’analyse de la prise en charge de cette dernière. Un délai au 30 août 2019 lui était imparti pour effectuer cette démarche auprès de la commission du secret professionnel et transmettre le dossier médical de la patiente, ou, cas échéant, la décision de refus de levée du secret.
Par courrier du 30 août 2019, la Dresse A______ a sollicité, à titre de « mesure d’instruction prioritaire », la production complète et non caviardée du dossier des HUG et une prolongation du délai accordé pour s’adresser à la commission du secret professionnel jusqu’à ce qu’il soit statué sur la mesure d’instruction sollicitée. Subsidiairement, elle sollicitait la prolongation de deux mois du délai pour se déterminer et agir en rapport avec la levée de son secret professionnel.
Par courrier du 16 septembre 2019, la commission a informé la Dresse A______ que la sous-commission 1, chargée d’instruire l’affaire, considérait que la production du dossier des HUG non caviardé n’était pas une mesure d’instruction pertinente, compte tenu du fait que son instruction portait précisément sur la prise en charge de la patiente pour la période antérieure à son hospitalisation aux HUG.
La sous-commission 1 avait également constaté que l’intéressée n’avait entrepris aucune démarche pour être déliée de son secret professionnel, alors qu’elle avait été régulièrement invitée à le faire depuis le mois de mai 2016. Une copie du dossier médical de la patiente lui était réclamé depuis le 13 juillet 2018, et ce alors qu’elle avait bénéficié de plusieurs prolongations de délai.
Compte tenu de cette situation, la sous-commission 1 avait décidé de clore l’instruction et de remettre prochainement ses conclusions à la commission plénière.
Était également jointe la nouvelle liste de la commission, laquelle avait été renouvelée au 1er décembre 2018.
Elle sollicitait, à titre de mesure d’instruction, la production du dossier non caviardé des HUG.
Le refus de la commission d’accéder à sa requête de mesure d’instruction, tendant à la production non caviardée du dossier complet des HUG concernant sa patiente, violait son droit à la preuve, le devoir d’instruction de celle-ci ainsi que le droit à une procédure équitable garantie par l’art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101).
La décision de la commission de rejeter ces mesures d’instruction, sans lui laisser l’occasion de se déterminer sur ce rejet et en refusant d’accéder à sa demande de prolongation de délai, violait par ailleurs son droit d’être entendue.
La recourante ne recourait pas contre une décision mais contre un courrier d’information. S’agissant de l’information communiquée, soit la clôture de l’instruction, elle correspondait à un acte d’instruction. Or, cet acte ne causait aucun préjudice irréparable à la recourante, laquelle aurait la possibilité de recourir à l’encontre de la décision formelle qui serait rendue par la commission. Par ailleurs, l’admission du recours ne pourrait en aucun cas conduire immédiatement à une décision finale, puisqu’une telle admission aurait pour conséquence la réouverture de l’instruction.
Après avoir procédé à un rappel des dispositions applicables aux réquisitions de preuve en procédure pénale, elle a relevé que le préjudice subi serait irréparable, dès lors qu’elle ne bénéficierait pas de débats oraux durant lesquels elle pourrait à nouveau présenter ses offres et réquisitions de preuve.
Le 6 janvier 2020, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
L’argumentation des parties sera reprise, en tant que de besoin, dans la partie en droit du présent arrêt.
EN DROIT
Le recours est dirigé contre le courrier de la commission du 17 octobre 2019, ceci sous deux angles, soit, d’une part, le refus de donner suite à la mesure d’instruction de la recourante tendant à la production du dossier non caviardé des HUG et, d’autre part, l’annonce de la clôture de l’instruction, sans qu’un délai supplémentaire lui soit accordé pour se déterminer sur le refus de sa requête de mesure d’instruction et pour agir en rapport avec la levée du secret professionnel.
a. La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Elle examine d’office sa compétence, qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 et 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
b. Sauf exceptions prévues par la loi ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), elle statue sur les recours formés contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA (art. 132 al. 2 LOJ).
a. Selon l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral, ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (ATA/425/2020 du 30 avril 2020 consid. 2 ; ATA/1813/2019 du 17 décembre 2019 consid. 2b et les références citées).
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/668/2018 du 26 juin 2018 consid. 2b).
b. Constitue une décision finale au sens de l'art. 90 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) et de l'art. 57 let. a LPA, celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 256 n. 2.2.4.2) ; est en revanche une décision incidente (art. 4 al. 2 LPA) celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale (ATA/1832/2019 du 17 décembre 2019 consid. 2a et les arrêts cités) ; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 139 V 42 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_567/2016 et 2C_568/2016 du 10 août 2017 consid. 1.3).
c. La chambre de céans a déjà eu l’occasion de considérer qu’en tant qu’il refusait de donner suite aux requêtes d’instruction complémentaire et de désignation d’un nouvel enquêteur, le courrier dont il était fait recours touchait aux droits de la recourante et constituait à ce titre une décision. Peu importait à cet égard qu’il ne soit pas désigné comme tel et ne comporte pas les voies de recours, puisque c’était bien son contenu qui était déterminant pour le qualifier de décision. Le courrier attaqué ne tranchait cependant pas expressément le fond du litige, mais portait sur une question de procédure, soit le fait de mener ou non des mesures d’instruction complémentaires, de sorte qu’il ne s’agissait pas d’une décision finale, mais d’une décision incidente (ATA/1210/2018 du 13 novembre 2018 consid. 3d).
d. À la lumière de ce qui précède, le courrier de la commission du 17 octobre 2019, en tant qu’il refuse la mesure d’instruction sollicitée par la recourante, constitue une décision incidente au sens de l’art. 4 al. 2 LPA. Peut en revanche souffrir de restée indécise, compte tenu de ce qui suit, la question de savoir si le courrier précité, en tant qu’il annonce la clôture de l’instruction de l’affaire portée devant la commission, constitue également une décision incidente ou alors la simple communication d’une information, non susceptible de recours, comme le soutient l’intimée.
b. L’art. 57 let. c LPA a la même teneur que l’art. 93 al. 1 let. a et b de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le préjudice irréparable suppose que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée (ATF 127 II 132 consid. 2a ; 126 V 244 consid. 2c ; 125 II 613 consid. 2a ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 422 n. 1265 ; Bernard CORBOZ, Le recours immédiat contre une décision incidente, SJ 1991 p. 628). Un préjudice est irréparable lorsqu’il ne peut être ultérieurement réparé par une décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 consid. 1.2 ; 134 III 188 consid. 2.1 s. ; 133 II 629 consid. 2.3.1). Un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe de l’économie de la procédure peut constituer un tel préjudice (ATF 127 II 132 consid. 2a ; 126 V 244 consid. 2c ; 125 II 613 consid. 2a). Le simple fait d’avoir à subir une procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas en soi un préjudice irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 12 août 2008 consid. 2.1). Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n’est notamment pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 133 IV 139 précité consid. 4 ; 131 I 57 consid. 1 ; 129 III 107 consid. 1.2.1).
c. Pour qu’une procédure soit « longue et coûteuse », il faut que la procédure probatoire, par sa durée et son coût, s’écarte notablement des procès habituels (arrêt du Tribunal fédéral 4A_162/2015 du 9 septembre 2014 consid. 2 et les références citées). Tel peut être le cas lorsqu’il faut envisager une expertise complexe ou plusieurs expertises, l’audition de très nombreux témoins, ou encore l’envoi de commissions rogatoires dans des pays lointains (ATA/1018/2018 du 2 octobre 2018 consid. 10d et les références citées).
d. La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l’art. 57 let. c LPA devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/1832/2019 du 17 décembre 2019 consid. 4 ; ATA/1362/2019 du 10 septembre 2019 consid. 6c). Cette interprétation est critiquée par certains auteurs, qui l’estiment trop restrictive (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 659 ss ad art. 57 LPA ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Questions choisies de procédure administrative, SJ 2014 II p. 458 ss). Le Tribunal fédéral a cependant confirmé que les juges genevois pouvaient, sans arbitraire, interpréter l’art. 57 let. c LPA selon les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral au sujet de l’art. 93 LTF (arrêts du Tribunal fédéral 1C_317/2018 du 11 octobre 2018 consid. 2.2 ; 1C_278/2017 du 10 octobre 2017 consid. 2.3).
e. Lorsqu’il n’est pas évident que le recourant soit exposé à un préjudice irréparable, il lui incombe d’expliquer dans son recours en quoi il serait exposé à un tel préjudice et de démontrer ainsi que les conditions de recevabilité de son recours sont réunies (ATF 136 IV 92 consid. 4 ; ATA/184/2020 du 18 février 2020 consid. 3a).
f. Le Tribunal fédéral a notamment précisé que la notion de préjudice irréparable se rapporte à un dommage de nature juridique, qui ne puisse pas être ultérieurement réparé ou entièrement réparé par une décision finale qui lui serait favorable. Les décisions relatives à l'administration des preuves ne sont en principe pas de nature à causer un tel dommage puisqu'il est normalement possible, à l'occasion d'un recours contre la décision finale, d'obtenir que la preuve refusée à tort soit mise en œuvre si elle devait avoir été écartée pour des raisons non pertinentes ou en violation des droits fondamentaux de la recourante (ATF 134 III 188 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_22/2017 du 2 février 2017 consid. 8.1).
Il est vrai que la jurisprudence peut admettre que l'on renonce à l'exigence d'un préjudice irréparable si le principe de célérité est violé de manière flagrante ou lorsque la décision incidente retarde la procédure dans de telles proportions qu'elle s'apparente à un déni de justice (arrêt du Tribunal fédéral 1B_569/2011 du 23 décembre 2011 consid. 1.2 et les arrêts cités). En l'occurrence, la recourante ne démontre toutefois pas que le refus de la commission de requérir la production du dossier non caviardé des HUG risquerait de différer une décision finale dans cette affaire. La chambre de céans ne voit en outre pas en quoi la procédure serait retardée si la mesure d’instruction sollicitée par la recourante devait être exécutée par elle plutôt que par la commission.
Contrairement à ce que semble prétendre la recourante qui allègue qu’elle ne pourrait pas à nouveau présenter ses offres et réquisitions de preuve dans la présente procédure , dans l’hypothèse d’un recours contre la décision au fond rendue par la commission au sujet de la dénonciation dont elle a fait l’objet, elle sera libre de solliciter différents actes d’instruction, sans que cela ne préjuge toutefois de leur admission par la chambre de céans. La recourante pourra également faire valoir ses griefs relatifs à la violation du droit d’être entendue et du droit à une procédure équitable, ou encore au refus de prolongation de délai, dans le cadre d’un éventuel recours contre la décision au fond qui sera rendue par l’intimée.
Pour le surplus, il sera encore relevé que la procédure administrative, contrairement à la procédure pénale, ne prévoit pas d'avis de prochaine clôture de l'instruction.
Par ailleurs, s’agissant de la seconde hypothèse de l’art. 57 let. c LPA, elle n’entre pas non plus en considération, puisqu’une éventuelle admission du recours conduirait à poursuivre la procédure probatoire et ne serait pas susceptible de mettre fin à la procédure administrative en cours ouverte par la commission.
Par conséquent, aucune des deux hypothèses de l’art. 57 let. c LPA n’est réalisée et le recours sera déclaré irrecevable.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 27 septembre 2019 par Madame A______ contre le courrier de la commission de surveillance des professions de la santé et des droits des patients du 16 septembre 2019 ;
met un émolument de CHF 800.- à la charge de Madame A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Nicolas Rouiller, avocat de la recourante, ainsi qu'à la commission de surveillance des professions de la santé et des droits des patients.
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Verniory et Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière :
B. Specker
la présidente siégeant :
F. Krauskopf
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :