POUVOIR JUDICIAIRE
A/4194/2018-CPOPUL ATA/389/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 23 avril 2020
1ère section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Karin Baertschi, avocate
contre
OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS
EN FAIT
Monsieur A______, né le ______ 1964, dans le canton de Vaud, au bénéfice de prestations complémentaires depuis plusieurs années, est domicilié, depuis le 18 novembre 2003 et selon le registre de la population du canton de Genève, au ch. B______, 1290 Versoix.
Le 24 octobre 2018, la cellule infrastructure logistique et enquêtes de l'office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM) a, sur mandat du service des prestations complémentaires, rendu un rapport d'entraide administrative interdépartementale consacré à la vérification du domicile de l'intéressé.
Il ressortait dudit rapport que les enquêteurs s'étaient rendus le 23 octobre 2018 à 16h00 à l'adresse précitée mais que personne n'était présent. Ils avaient fait une enquête de voisinage qui confirmait que M. A______ ne passait qu'occasionnellement à son domicilie pour relever son courrier mais n'y résidait pas. Le concierge avait déclaré que l'intéressé ne résidait pas à l'adresse mentionnée et qu'il le voyait régulièrement venir relever son courrier, dans un véhicule immatriculé avec des plaques vaudoises, et vider ses poubelles.
Le relevé de consommation des services industriels de Genève (SIG) attestait une consommation inexistante d'électricité entre 2014 et 2018 (270 KWH). Enfin, les enquêteurs avaient appris que l'intéressé ferait partie des gens du voyage et qu'il habiterait chez sa soeur à Nyon. Ainsi, ils pouvaient affirmer que l'intéressé ne résidait pas à l'adresse chemin B______ à Versoix.
Le 31 octobre 2018, l'OCPM a fait part à M. A______ de son intention d'enregistrer son départ du canton de Genève dans le registre, « à destination de Nyon, dans le canton de Vaud », et lui a imparti un délai pour exercer son droit d'être entendu. Il apparaissait en effet que, selon le rapport d'entraide administrative interdépartementale, il n'était plus domicilié sur le territoire du canton de Genève.
Par courrier du 7 novembre 2018, M. A______ s'est opposé à l'enregistrement de son départ. Il était toujours domicilié à Versoix, ce que le propriétaire du studio pourrait confirmer ; il n'avait pas déménagé et n'avait aucun logement sur le canton de Vaud.
Par décision du 12 novembre 2018, l'OCPM a informé M. A______ que, dès l'entrée en force de sa décision, il enregistrerait son départ dès le 18 novembre 2003 « à destination d'un lieu inconnu en lieu et place de son changement d'adresse sis chemin B______ à Versoix au registre de la population du canton de Genève "dans la mesure où votre adresse n'a pas été identifiée à Nyon dans le canton de Vaud" ».
L'intéressé n'occupait pas son studio situé chemin B______ à Versoix, conformément aux constatations du rapport d'entraide administrative. Aucun élément probant contraire n'avait été apporté au dossier pour réfuter cette conclusion.
Il était indispensable d'attendre le résultat de la procédure d'opposition pour statuer sur l'enregistrement de son départ du territoire du canton de Genève. En effet, il s'était opposé à la décision du SPC du 2 novembre 2018 supprimant ses prestations complémentaires, laquelle avait retenu qu'il ne résidait plus dans ce canton depuis plusieurs années et qu'il n'avait pas annoncé son changement de domicile dans le canton de Vaud ; le montant de CHF 135'314.80 (soit CHF 104'538.- de prestations complémentaires AVS/AI, CHF 27'352.- de subsides d'assurance-maladie et CHF 3'424.80 de frais médicaux) devait en outre être restitué. Dans son opposition, il avait fait valoir qu'il résidait toujours à Genève, même s'il s'était souvent rendu dans le canton de Vaud pour rendre visite à sa mère ainsi qu'aux membres de sa famille.
Le recourant a produit diverses pièces dont : une attestation du 14 novembre 2018, selon laquelle sa mère, Madame A______, avait résidé dans la division médico-sociale de l'hôpital de Rolle, du 7 août 2013 au 25 juillet 2014 ; un extrait de l'acte de décès de sa mère, décédée le 25 juillet 2014 ; les justificatifs de paiement de son loyer du 14 décembre 2013 à fin novembre 2018.
La question de l'enregistrement d'une personne à l'OCPM devait être distinguée de celle de la détermination de son domicile, l'inscription d'une personne à l'OCPM n'emportant pas un transfert de domicile. En l'occurrence, il ressortait du rapport d'entraide administrative que M. A______ ne résidait pas de manière effective à l'adresse chemin B______ à Versoix et que cette dernière ne lui servait en réalité que de boîte aux lettres. Dans le cadre de son recours, l'intéressé n'avait produit aucune pièce justificative qui permettrait d'infirmer ce qui précédait et ses explications concernant ses allées et venues dans le canton de Vaud pour rendre visite à des membres de sa famille n'étaient pas de nature à modifier la position de l'intimé.
la copie de son permis de conduire, de la facture des plaques et de la facture d'assurance de son véhicule ;
une attestation signée par lui-même selon laquelle il habitait toujours à l'adresse du chemin B______ à Versoix et contresignée par : Madame et Monsieur C______ indiquant qu'ils habitaient sur le même palier que M. A______ depuis 18 ans et demi et qu'ils avaient toujours vu leur voisin habiter dans le studio ; Madame D______, domicilié chemin B______, certifiant que l'intéressé habitait aussi à la même adresse ; Madame E______ de la pharmacie F______ certifiant le voir très régulièrement à la pharmacie à Versoix ;
une attestation des SIG du 4 février 2019 confirmant que M. A______ était titulaire de l'abonnement relatif à l'installation située à l'adresse litigieuse et que la consommation pour le compteur d'électricité lui était facturée depuis le 18 novembre 2003 ; étaient jointes les factures de consommation des SIG pour les années 2014 à 2018, pour des montants de CHF 29.85 pour la période du 25 juillet 2013 au 25 juillet 2014, CHF 4.45 pour la période du 26 juillet 2014 au 27 juillet 2015, de CHF 21.55 pour la période du 28 juillet 2015 au 21 juillet 2015 et CHF 12.85 pour la période du 22 juillet 2016 au 24 juillet 2017, CHF 24.75 pour la période du 25 juillet 2017 au 24 juillet 2018.
Ces pièces démontraient incontestablement que M. A______ résidait bel et bien à Genève.
Par décision du 26 février 2019, la chambre administrative a prononcé la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans la procédure A/153/2019 pendante devant la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la chambre des assurances sociales).
Par arrêt du 4 décembre 2019, la chambre des assurances sociales a admis le recours interjeté par M. A______ et annulé la décision sur opposition du SPC du 30 novembre 2018 (ATAS/1123/2019).
a. La juge déléguée avait procédé à des enquêtes dans le cadre de ladite procédure ainsi qu'à l'audition de M. A______ et de plusieurs témoins.
M. A______ a notamment déclaré qu'il habitait à Versoix depuis trente ans. Lorsque sa mère était gravement malade, il allait la trouver et rentrait très tard le soir à Versoix. Il y dormait tous les soirs pendant toutes ces dernières années. Il lui était arrivé de dormir quelques jours chez sa cousine mais après il rentrait chez lui. À Versoix, il se rendait dans les tea-rooms et à la pharmacie, à la Migros, à la Coop, chez Denner et à la poste. Il vivait normalement « en mettant la lumière et de temps en temps la télévision » et prenait sa douche tous les soirs. Il lui arrivait de faire à manger chez lui « du rapide ». Il allait souvent voir sa tante et son oncle à Aubonne, soit deux ou trois fois par semaine, mais ne dormait pas chez eux. Il n'avait jamais eu de plaques vaudoises et il était possible que quelqu'un de sa famille l'ait ramené. Il connaissait très bien son concierge et n'avait pas d'explications au fait qu'il ait dit qu'il n'habitait pas à Versoix. Quand il se rendait chez sa famille dans le canton de Vaud, il mangeait chez eux et rentrait souvent vers 23h30. Il n'avait jamais pensé aller habiter dans le canton de Vaud malgré le fait qu'il y avait beaucoup de famille là-bas et qu'il s'y rendait régulièrement.
Monsieur G______, concierge, a déclaré que, pendant huit à dix ans, M. A______ n'avait pas dormi une nuit à Versoix. Il venait du canton de Vaud avec des sacs poubelle qu'il mettait dans les containers. Il ne montait même pas à l'appartement. Il prenait son courrier. Depuis environ mi-2019, il le voyait sortir de l'appartement mais « avant ce n'était pas le cas ». Le store de la fenêtre du studio de M. A______ était « toujours en bas » et il ne voyait pas de lumière. Il savait que l'intéressé venait du canton de Vaud, car il avait ouvert les sacs poubelle qu'il amenait et avait vu une adresse de camping dans le canton de Vaud, sur des lettres qui n'étaient toutefois pas à son nom, à plusieurs reprises. Pendant des années, il n'avait pas vu l'intéressé sortir mais l'avait vu arriver vers 10h avec ses sacs poubelle. Pour lui, « c'était clair qu'il ne dormait pas là ».
Madame C______, voisine de M. A______ a déclaré qu'elle le voyait « autant que les autres habitants de l'immeuble ». Pendant des années, il lui avait dit qu'il allait chez sa mère car elle était très malade. Il était tellement silencieux que l'on ne l'entendait pas forcément. Elle contestait avoir dit à l'enquêteur que M. A______ n'habitait pas là. Elle avait seulement affirmé « qu'aujourd'hui il n'était pas là ».
Sa cousine, Mme H______, avait déclaré que ses rapports avec son cousin étaient presque des rapports de frère et soeur. Il allait voir régulièrement sa mère à l'hôpital, puis en EMS. Il était également venu la voir quand elle avait été hospitalisée deux fois trois mois. Il lui était arrivé de dormir chez des cousins, chez elle ou sa mère, mais pas tous les soirs. Il résidait au chemin B______ et n'avait pas d'autre adresse. Elle et d'autres cousins venaient souvent le chercher en voiture avec des plaques vaudoises, pour l'amener boire un café à Port-Choiseul car c'était trop loin de descendre à pied.
b. La chambre des assurances sociales concluait :
« En l'espèce, les déclarations du concierge de l'immeuble du recourant et la basse consommation d'électricité du recourant sont de nature à susciter de forts doutes sur la réalité de sa résidence effective dans son studio de Versoix. Cela étant, le recourant soutient avec conviction qu'il continue à résider dans son studio. Il a expliqué être souvent en visite chez différents membres de sa famille, manger chez eux et rentrer tard le soir. Dans ces circonstances, il n'apparaît pas exclu qu'il ait une consommation minimale d'électricité. Sa cousine a confirmé qu'il résidait effectivement à Versoix, de même que sa voisine de palier, étant précisé que cette dernière n'a pas donné beaucoup de détails et qu'elle n'a pas pu préciser la fréquence de leurs rencontres. Le recourant a donné des explications quant au fait qu'il amenait des sacs poubelle de l'extérieur pour les mettre dans les containers de son immeuble, à savoir qu'il s'agissait des poubelles qu'il ramenait des lieux de campements où les membres de sa famille, des gens de voyage, se réunissaient. Il a toujours payé son appartement et s'est rendu régulièrement chez son médecin à Genève et à la pharmacie de Versoix, selon la déclaration écrite de Madame E______. Au vu de ces éléments contradictoires, il est ainsi difficile d'établir, au degré de la vraisemblance prépondérante, si le recourant avait conservé le centre de son existence, et par conséquent son domicile, à Versoix. En revanche, il ne ressort pas des faits de la cause que le recourant se serait constitué un nouveau domicile dans le canton de Vaud. En effet, il n'apparaît pas qu'il se rende à un endroit précis où il résiderait de façon stable, mais il va, selon ses dires, qui sont confirmés par sa cousine, chez divers membres de sa famille, sans dormir régulièrement chez l'un ou l'autre. Il en résulte que l'on doit, à tout le moins, considérer que le recourant est toujours domicilié à Versoix, en application de l'art. 24 al. 1 CC, selon lequel toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'elle ne s'en est pas créé un nouveau ».
Il en résultait que le SPC ne pouvait retenir que M. A______ avait touché indûment les prestations complémentaires et la demande de restitution du SPC était donc infondée.
Par courrier du 11 février 2020, M. A______ a confirmé que la procédure pouvait être reprise. Suite à l'arrêt rendu par la chambre des assurances sociales, il convenait d'annuler la décision de l'OCPM du 12 novembre 2018, afin d'éviter des décisions contradictoires sur la question de son domicile à Genève.
Par écriture du 13 février 2020, l'OCPM a requis la reprise de la procédure et persisté dans ses conclusions. Il constatait que, dans son arrêt, la chambre des assurances sociales avait usé de la notion strictement civile du domicile ; or, comme relevé précédemment, cette notion était distincte de celle de la commune d'établissement au sens de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes du 23 juin 2006 (loi sur l'harmonisation de registres - LHR - RS 431.02). Il précisait que la qualité de citoyen suisse de M. A______ lui permettrait, le cas échéant, de librement annoncer à l'OCPM son retour sur le canton pour une date qui lui reviendrait d'indiquer, ce à la condition que sa résidence effective soit à nouveau à Genève au sens de la LHR, leur registre étant alors modifié en conséquence.
Dans ses écritures du 28 février 2020, l'OCPM a persisté dans son argumentation, insistant sur le fait qu'il ne fallait pas perdre de vue que le code civil et la LHR poursuivaient des buts différents et que le critère à prendre en considération par les autorités chargées de la tenue du registre pour déterminer le contenu des rubriques relatives à l'adresse et la commune d'un habitant du canton était le lieu où celui-ci résidait effectivement au sens de l'art. 3 let. b ou c LHR.
Le recourant n'ayant pas fait usage de son droit à la réplique, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 LPA). Les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA).
a. Depuis le 1er janvier 2008, la tenue des registres cantonaux et communaux est soumise aux dispositions de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes du 23 juin 2006 (loi sur l'harmonisation de registres - LHR - RS 431.02) et de l'ordonnance sur l'harmonisation de registres du 21 novembre 2007 (OHR - RS 431.021), ainsi qu'à sa législation cantonale d'exécution, soit dans le canton de Genève à la loi d'application de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes du 3 avril 2009 (LaLHR - F 2 25).
b. Parmi les registres soumis à la LHR, figurent les registres cantonaux et communaux des habitants (art. 2 al. 2 let. a LHR), dont le registre des habitants, géré par l'OCPM (art. 2 let. a LaLHR ; art. 4 de la loi sur le séjour et l'établissement des Confédérés du 28 août 2008 - LSEC - F 2 05). L'OCPM est notamment l'autorité compétente pour corriger d'office, si nécessaire en collaborant avec d'autres services de l'État, les données inscrites dans le registre cantonal de la population, s'il s'avère que les renseignements ne correspondent pas à la situation de fait (art. 4 al. 4 let. d LSEC).
c. La LHR vise à ce que les différents registres soumis à cette loi contiennent des données actuelles, exactes et complètes (art. 5 LHR) en rapport avec chaque personne établie ou en séjour (art. 6 LHR).
d. Est tenu de s'annoncer ou de communiquer toute modification de données le concernant celui qui a) arrive dans le canton ; b) réside ou séjourne dans le canton ; c) entend s'établir hors du canton ou mettre fin à son séjour (art. 5 al. 1 LaLHR). Toute annonce ou communication doit être faite auprès de l'OCPM (art. 5 al. 2 LaLHR) dans les quatorze jours dès la survenance du fait (art. 5 al. 3 LaLHR).
La notion d'établissement (au sens étroit), selon l'art. 3 let. b LHR, et celle de séjour au sens de l'art. 3 let. c LHR constituent les deux facettes de celle d'établissement (au sens large), laquelle constitue une notion de police (arrêts du Tribunal fédéral 2C_599/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.4 ; 2C_478/2008 du 23 septembre 2008 consid. 4.4).
Nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles (art. 23 al. 2 CC), mais chacun doit avoir un domicile. Ainsi, en l'absence d'un domicile volontaire et légal, l'art. 24 CC établit des règles subsidiaires qui permettent de définir un domicile fictif (arrêt du Tribunal fédéral 2C_478/2008 précité consid. 3.4 ; ATA/204/2018 du 6 mars 2018 ; ATA/551/2016 du 28 juin 2016).
Contrairement à ce qui vaut pour le domicile civil, il n'existe pas, selon la LHR, d'obligation d'être établi en un lieu, de sorte que, dans des cas certes exceptionnels, l'établissement peut faire défaut. En particulier, il ne peut, au sens de cette loi, y avoir d'établissement fictif, seule la résidence effective étant de nature à constituer l'établissement (au sens large ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_478/2008 précité consid. 3.5 ; 2C_413/2012 du 13 avril 2012 consid. 3.1 ; ATA/551/2016 précité).
Le critère à prendre principalement en considération par les autorités chargées de la tenue du registre pour déterminer le contenu des rubriques relatives à l'adresse et à la commune d'un habitant du canton (art. 6 let. b et g LHR) est le lieu où celui-ci réside effectivement au sens de l'art. 3 let. b ou c LHR (ATA/204/2018 précité ; ATA/551/2016 précité).
Il découle de la jurisprudence fédérale précitée que ce sont régulièrement le domicile civil et les domiciles spéciaux qui permettent d'établir si une personne est établie dans une commune donnée au sens de l'art. 3 let. b LHR, et non l'inverse (arrêt du Tribunal fédéral 2C_791/2011 précité consid. 1.3). Il ne faut cependant pas perdre de vue que le CC et la LHR poursuivent des buts différents (arrêts du Tribunal fédéral 2C_173/2012 précité consid. 3.2 ; 2C_919/2011 du 9 février 2012 consid. 3.2).
En l'espèce, pour justifier sa décision d'enregistrement du départ du recourant du canton de Genève, l'intimé retient les conclusions du rapport d'entraide administrative - démontrant, selon lui, que l'intéressé ne réside pas de manière effective à ladite adresse et que cette dernière ne lui servait en réalité que de boîte aux lettres - et allègue qu'il n'a produit aucune pièce justificative permettant d'infirmer ce qui précède, ses explications concernant ses allers et venues dans le canton de Vaud n'étant pour le surplus pas convaincantes.
Toutefois, les enquêteurs ne se sont rendus qu'à une seule reprise, le 23 octobre 2018, à l'adresse litigieuse, sans y retourner par la suite. De plus, postérieurement au dépôt dudit rapport d'enquête, des auditions importantes de plusieurs témoins ont été effectuées par la chambre des assurances sociales et de nombreuses pièces ont été versées à la procédure par le recourant.
S'agissant des témoignages, il sera relevé que la voisine du recourant a affirmé qu'elle voyait ce dernier à l'adresse litigieuse « autant que les autres habitants de l'immeuble » ; quant à sa cousine, elle a expliqué dans quelles circonstances le recourant avait été ramené chez lui à Versoix par des personnes utilisant des véhicules munis de plaques vaudoises ; enfin, le concierge de l'immeuble a, certes, persisté dans son opinion précédemment émise, mais admis que l'adresse « du camping dans le canton de Vaud » retrouvée dans les poubelles n'était pas au nom de l'intéressé.
S'agissant des pièces produites, il apparaît que le recourant a démontré qu'il payait son loyer, qu'il était titulaire de l'abonnement relatif à l'installation des SIG et que la consommation d'électricité lui était facturée ; sur ce dernier point, il y a lieu de retenir que, certes, le montant des factures apparait très bas mais que ce montant a pu être expliqué par le recourant lors de sa comparution à la chambre des assurances sociales, devant laquelle il a décrit son quotidien, et par les témoins qui ont expliqué qu'il passait parfois - voire souvent - ses soirées chez ses proches qui faisaient partie des gens du voyage et ne rentrait que très tard le soir dans son appartement. Il a enfin été démontré que la mère du recourant avait été hospitalisée dans le canton de Vaud en 2013 et 2014, ce qui explique également les allées et venues de ce dernier dans ce canton, ce indépendamment du fait qu'il n'est pas contesté que plusieurs membres de sa famille y habitaient et y habitent encore.
Force est ainsi de constater que l'OCPM ne peut être suivi lorsqu'il affirme que la condition de la résidence effective n'est pas réalisée, en ce qui concerne l'adresse sis chemin B______ à Versoix. Il a d'ailleurs finalement signifié au recourant qu'il allait enregistrer son départ à destination d'un lieu inconnu « dans la mesure où [son] adresse n'a[vait] pas été identifiée à Nyon dans le canton de Vaud ».
Compte tenu de ce qui précède, c'est à tort que l'OCPM a considéré que le recourant avait quitté l'adresse en cause en 2003.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours.
Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de CHF 1'000.- sera allouée au recourant (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 16 mars 2020 par Monsieur A______ contre la décision de l'office cantonal de la population et des migrations du 12 novembre 2018 ;
au fond :
l'admet ;
alloue une indemnité de CHF 1'000.- à Monsieur A______ ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Karin Baertschi, avocate du recourant, ainsi qu'à office cantonal de la population et des migrations.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Mascotto, Mme Cuendet, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière :
P. Hugi
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :