POUVOIR JUDICIAIRE
A/4334/2019-AIDSO ATA/398/2020
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 23 avril 2020
2ème section
dans la cause
Monsieur A______
contre
HOSPICE GÉNÉRAL
EN FAIT
Monsieur A______, né le ______1973 à Rome, est de nationalité italo-suisse.
Après son arrivée à Genève le 3 octobre 2018, il s'est présenté au centre d'action sociale (ci-après : CAS) de Plainpalais-Acacias afin de demander des prestations d'aide financière de l'Hospice général (ci-après : l'hospice).
Dans ce but, M. A______ a, entre le 11 octobre et le 8 novembre 2018, entrepris les démarches nécessaires auprès de l'hospice, notamment en complétant et en signant une « Fiche d'accueil », le document intitulé « Mon engagement en demandant une aide financière à l'Hospice général », ainsi qu'une « Demande de prestations d'aide sociale financière ».
Dans les documents précités et pièces à l'appui, il a exposé avoir dû quitter le Nicaragua, où il était entrepreneur, en raison de la crise socio-politique. Il était venu en Suisse en espérant y trouver du travail. Il logeait avec son frère dans un appartement de 2.5 pièces au 15, rue B______ aux Acacias, pour lequel il participait au loyer à hauteur de CHF 500.-, soit la moitié. Sa compagne, le fils de celle-ci et leur fils commun vivaient à Rome. Il était titulaire de plusieurs comptes bancaires et cartes de crédit au Nicaragua, en Italie et en Suisse. Il était propriétaire d'un bien immobilier à Genazzano, en Italie, pour lequel la somme empruntée avait été de Euros 65'000.-, dont Euros 45'692.07 restaient à rembourser.
M. A______ a ainsi perçu des prestations financières de l'hospice à compter du 1er novembre 2018 et produit régulièrement les pièces justificatives requises, en particulier ses relevés bancaires, une attestation de participation au loyer signée par son frère et les documents relatifs au prêt hypothécaire concernant son bien immobilier.
À la même période, l'intéressé a également perçu des indemnités de l'assurance-chômage. Dans ce contexte, il recensait chaque mois les recherches d'emploi qu'il avait effectuées.
Le 13 décembre 2018, l'assistante sociale, après avoir reçu des documents relatifs au bien immobilier en Italie, a informé M. A______ que, dans la mesure où le bien précité ne lui servait pas de demeure permanente, il ne remplissait pas les conditions pour bénéficier d'une aide financière. Il était précisé qu'en principe aucune aide financière ne pouvait être accordée à une personne propriétaire d'un bien immobilier. Toutefois, après analyse de sa situation sociale et financière, une aide financière remboursable lui était exceptionnellement accordée pour trois mois dès le 1er novembre 2018.
En mars 2019, la CAS Plainpalais-Acacias a fermé, de sorte que l'intéressé a été adressé à une nouvelle assistante sociale au CAS des Bains.
À teneur d'une attestation établie par l'hospice le 3 mai 2019, M. A______ a perçu des prestations d'aide financière du 1er novembre 2018 au 30 avril 2019 pour un montant total de CHF 10'087.-.
Le 8 mai 2019, sur demande de l'assistante sociale, le service des enquêtes de l'hospice a rendu un rapport de « contrôle terrain ».
Le contrôleur s'était rendu au 15, rue B______à quatre reprises les 15 avril, 29 avril, 2 mai et 6 mai 2019. Il avait constaté que seul le nom du frère de M. A______ figurait sur la boîte aux lettres et la porte palière. L'intéressé ne s'était trouvé dans l'appartement à aucune des quatre visites, ce que son frère avait justifié en indiquant trois fois qu'il était à l'étranger et une fois chez le médecin. Il avait fini par concéder que M. A______ était à Rome une bonne partie de la semaine et à Genève du mercredi au samedi, voire au dimanche.
Compte tenu de l'impossibilité de trouver le logement effectif de l'intéressé, le rapport était remis à l'assistante sociale sans délai.
Quelques jours plus tard, un contre-ordre a été donné au service des enquêtes et le dossier de M. A______ a été fermé au 30 avril 2019.
Le 16 mai 2019, M. A______ a interpellé le CAS des Bains après avoir constaté que son aide sociale avait été coupée depuis le mois de mai 2019 et qu'il n'avait reçu aucune communication à ce sujet, ce qui était anormal. Dans ces circonstances, il n'avait pas pu payer son loyer et allait se retrouver dès « ce soir sans logement ».
Le 24 juin 2019, il s'est adressé par courriel aux responsables d'unité du CAS des Bains, car ses précédentes demandes d'explications tant écrites qu'orales au sujet de sa situation étaient restées sans réponse claire. Lorsqu'il avait téléphoné, deux collaboratrices du CAS lui avaient fourni deux versions différentes ; selon l'une, ses prestations avaient été supprimées car il avait volontairement renoncé à l'assistance sociale et selon l'autre, c'était suite à une enquête que l'aide avait été interrompue. M. A______ contestait avoir volontairement renoncé à l'aide sociale. Par ailleurs, il avait déjà informé son assistante sociale qu'il voyageait deux jours par semaine pour rejoindre sa famille. Il refusait d'être traité comme un menteur ou un imposteur et déplorait la manière dont avait été traité son dossier.
Le 10 juillet 2019, la responsable d'unité du CAS des Bains a proposé à M. A______ un entretien le 23 août 2019 pour clarifier sa situation, étant précisé que la date était éloignée en raison des vacances. Dans l'hypothèse où il souhaitait dans l'intervalle ouvrir un nouveau droit à des prestations, il pouvait contacter son assistante sociale pour la réouverture de son dossier, pour autant qu'il collabore avec le service des enquêtes.
Le 18 juillet 2019, M. A______ a requis du CAS des Bains une décision formelle fixant son droit aux prestations d'aide sociale. Il a par ailleurs confirmé sa présence au rendez-vous du 23 août 2019.
Une décision de fin de prestations d'aide financière avec effet au 30 avril 2019 lui a été remise à l'issue de l'entretien précité et notifiée par pli recommandé du 26 août 2019.
Il ne remplissait pas les conditions pour bénéficier d'une aide financière.
Sa situation auprès de l'hospice n'était toujours pas claire, malgré les nombreux documents et explications qu'il avait fournis à son assistante sociale. Personne n'habitait dans son bien immobilier, qu'il ne pouvait pas vendre dès lors qu'il était grevé d'une hypothèque dont la valeur était supérieure à celle du bien.
Étant propriétaire d'un bien immobilier en Italie, lequel ne lui servait pas de demeure permanente, il ne remplissait pas les conditions donnant droit à une aide financière ordinaire. Le fait que l'hospice lui avait alloué une aide financière exceptionnelle remboursable d'une durée limitée n'y changeait rien ; cette aide lui avait été accordée à bien plaire et n'ouvrait aucun droit.
Par ailleurs, il n'avait pas sa résidence effective à Genève, où il ne venait que quelques jours par mois pour rencontrer son assistante sociale, effectuer quelques recherches d'emploi - dont la plupart par internet - et retirer la quasi-totalité des prestations d'aide financière qu'il recevait. Contrairement à ce qu'il affirmait, il ne passait pas deux jours par semaine à Rome auprès de sa famille, mais la plus grande partie du mois.
S'il était regrettable que des informations peu claires lui aient été données concernant les conditions d'octroi d'une aide financière dérogatoire à un propriétaire de bien immobilier, cela ne permettait pas de remettre en cause la suppression de ses prestations. De même, le retard dans la notification écrite de la décision de fin de prestations - lequel était essentiellement dû au fait qu'il avait déclaré renoncer à l'aide de l'hospice - était sans incidence.
Il n'avait jamais caché à l'hospice être propriétaire d'un appartement en Italie et voyager régulièrement à Rome pour des raisons familiales. Il avait rencontré de nombreuses difficultés pour clarifier sa situation auprès du CAS des Bains.
Il contestait n'avoir pas eu sa résidence effective à Genève pendant la période concernée. Il avait de plus suivi un cours intitulé « Profil emploi » qui avait eu lieu tous les jours du 19 novembre au 14 décembre 2018. Il n'avait pas fait ajouter son nom sur la boîte aux lettres et la porte palière de l'appartement de son frère car, l'appartement étant petit, il ne s'agissait pour lui que d'une solution temporaire ; il cherchait un autre logement à Genève. Son frère n'avait jamais déclaré qu'il ne vivait pas avec lui. Il déplorait tant l'attitude du contrôleur que de l'assistante sociale à son égard, en particulier leur manière de recueillir et/ou communiquer des informations. Il n'avait jamais dit qu'il renonçait aux prestations de l'hospice et n'avait jamais été convoqué pour des entretiens officiels au CAS. C'était de façon peu claire que l'hospice se prévalait de différents arguments pour justifier la cessation de son aide financière.
Tout en remerciant le système social genevois de l'avoir soutenu financièrement pendant six mois et en espérant qu'il pourrait rembourser l'aide perçue, il regrettait la manière dont avait été traité son dossier et d'avoir attendu si longtemps pour obtenir une décision de cessation des prestations. Ce retard lui avait causé plusieurs problèmes, notamment pour le paiement de son assurance-maladie, auxquels il devait désormais faire face.
Le recourant n'avait pas formulé de conclusions visant à l'annulation de la décision attaquée. Il n'avait par ailleurs plus sollicité de prestations financières et tout laissait à penser qu'il avait rejoint sa famille à Rome, d'où il avait adressé son recours.
Malgré les conseils de son assistante sociale, M. A______ avait mis un certain temps à contracter une assurance-maladie obligatoire. En avril 2019, il avait envoyé un coursier pour déposer ses documents usuels auprès du CAS ; c'était pour cette raison que l'assistant sociale, étonnée, avait demandé une enquête de terrain. Lorsque cette dernière avait contacté le recourant pour lui expliquer selon quelles modalités il était autorisé à quitter Genève, la ligne avait été coupée. Après qu'elle ait demandé l'ouverture d'une enquête complète, M. A______ était venu au CAS des Bains et avait déclaré devant deux collaborateurs qu'il ne voulait plus avoir à faire avec l'hospice. Son dossier avait dès lors été clos. Lors du rendez-vous du 23 août 2019, le recourant avait manifesté son mécontentement et l'entretien avait dû être abrégé en raison de ses propos déplacés.
M. A______ avait été informé à plusieurs reprises, dès le début de ses démarches, du caractère exceptionnel, dérogatoire et remboursable des prestations qui lui étaient allouées. Par ailleurs, ressortaient tant des pièces que des faits plusieurs éléments qui permettaient de déduire que le recourant quittait régulièrement Genève. L'hospice avait ainsi pu reconstituer les dates de ses séjours à Rome et constater qu'il n'avait pas sa résidence effective à Genève.
Il contestait la manière dont s'étaient passés ses échanges avec les collaborateurs de l'hospice. Lorsque l'aide sociale lui avait été accordée à partir de février 2019, aucune indication de durée ou concernant son caractère dérogatoire ne lui avait été donnée. Il ne lui avait pas été mentionné que ces prestations seraient remboursables, et il n'avait pas signé de reconnaissance de dettes. Il avait depuis lors été contraint de quitter Genève, puisqu'il ne percevait plus l'aide sociale et ne pouvait plus la demander.
Il concluait en outre à ce que son recours contre la décision du 26 août 2019 soit déclaré recevable, à ce que l'hospice prenne « en charge le paiement de toutes les assurances médicales restées impayées », et à ce « qu'en compensation des dommages qui [lui ont] été causés, un contrat de travail à durée indéterminée et cohérente avec [sa] formation et [son] parcours professionnel [lui soit] proposé ».
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable sous cet angle (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 52 de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 - LIASI - J 4 04).
L'intimé estime que le recours serait irrecevable, faute de conclusions prises par le recourant.
a. Selon l'art. 65 al. 1 LPA, l'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant. En outre, il doit contenir l'exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve. Les pièces dont dispose le recourant doivent être jointes. À défaut, un bref délai pour satisfaire à ces exigences est fixé au recourant, sous peine d'irrecevabilité (art. 65 al. 2 LPA).
b. Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, il convient de ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions du recourant. Le fait que ces dernières ne ressortent pas expressément de l'acte de recours n'est pas en soi un motif d'irrecevabilité, pourvu que le tribunal et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant (ATA/90/2019 du 29 janvier 2019 consid. 4b ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 215 n. 808). Une requête en annulation d'une décision doit par exemple être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a de manière suffisante manifesté son désaccord avec la décision, ainsi que sa volonté qu'elle ne développe pas d'effets juridiques (ATA/1374/2018 du 18 décembre 2018 consid. 3a et l'arrêt cité ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 807 n. 5.8.1.4). Des conclusions conditionnelles sont en revanche irrecevables (arrêt du Tribunal fédéral 1C_52/2010 du 21 avril 2010 consid. 2 ; ATA/1235/2018 du 20 novembre 2018 consid. 3b). Il en va de même des conclusions subsidiaires prises en dehors du délai de recours, pendant le cours de la procédure (arrêt du Tribunal fédéral 8C_799/2011 du 20 juin 2012 consid. 2 ; ATA/90/2019 précité consid. 4b et l'arrêt cité).
L'absence de conclusions ne peut être réparée que dans le délai de recours. Hors ce délai, le fait d'être autorisé à compléter une écriture de recours ne permet pas de suppléer le défaut de conclusions (art. 65 al. 4 LPA ; ATA/1147/2019 du 19 juillet 2019 consid. 3a).
c. En l'espèce, dans sa réplique du 23 janvier 2020, le recourant a pris des conclusions formelles, qu'il n'avait pas mentionnées dans son acte de recours du 24 novembre 2019, visant à ce que l'intimé prenne « en charge le paiement de toutes les assurances médicales restées impayées », et à ce « qu'en compensation des dommages qui [lui ont] été causés, un contrat de travail à durée indéterminée et cohérente avec [sa] formation et [son] parcours professionnel [lui soit] proposé ». Or, non seulement ces conclusions sont exorbitantes à l'objet du litige -qui porte sur l'allocation de prestations d'aide sociale - mais elles ont été prises bien au-delà du délai de recours. Par conséquent, elles seront déclarées irrecevables.
En revanche, la question de savoir si le recours du 24 novembre 2019 - qui ne contient, il est vrai, pas de conclusions formelles en annulation de la décision attaquée - est recevable peut souffrir de rester ouverte, compte tenu des motifs qui suivent.
a. Aux termes de l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté, et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
L'art. 39 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) reprend ce principe en prévoyant que toute personne a droit à la couverture de ses besoins vitaux afin de favoriser son intégration sociale et professionnelle.
b. En droit genevois, la LIASI et le règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 25 juillet 2007 (RIASI - J 4 04.01) concrétisent ces dispositions constitutionnelles.
La LIASI a pour but de prévenir l'exclusion sociale et d'aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1 al. 1 LIASI), ainsi que de soutenir les efforts des bénéficiaires de la loi à se réinsérer sur le marché du travail et dans la vie sociale en général. Elle vise aussi à garantir à ceux qui se trouvent dans la détresse matérielle et morale des conditions d'existence conformes à la dignité humaine (art. 1 al. 2 LIASI). Ses prestations sont fournies notamment sous forme de prestations financières (art. 2 let. b LIASI), qui sont subsidiaires à toute autre source de revenu (art. 9 al. 1 LIASI).
c. Ont droit à des prestations d'aide financière les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ou à celui des membres de la famille dont ils ont la charge (art. 8 al. 1 LIASI). Ces prestations ne sont pas remboursables, sous réserve des art. 12 al. 2 et 36 à 41 LIASI (al. 2). Le Conseil d'État fixe par règlement les conditions d'une aide financière exceptionnelle, qui peut être inférieure à l'aide financière ordinaire et/ou limitée dans le temps, en faveur notamment des personnes étrangères sans autorisation de séjour (art. 11 al. 4 let. e LIASI).
Les prestations d'aide financière sont accordées aux personnes dont le revenu mensuel déterminant n'atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'État (art. 21 al. 1 LIASI). L'art. 1 al. 1 let. a RIASI prévoit ainsi que les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont de CHF 4'000.- pour une personne seule majeure.
d. Parmi les dispositions traitant des bénéficiaires de l'aide sociale, l'art. 12 LIASI est consacré aux cas exceptionnels. Dès lors que la valeur d'un immeuble dépasse pratiquement toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 al. 1 RIASI, une personne propriétaire d'un immeuble n'aura pratiquement jamais droit à des prestations d'aide financière (arrêt du Tribunal fédéral 8C_444/2019 du 6 février 2020 consid. 6.4). L'art. 12 al. 2 LIASI prévoit toutefois qu'exceptionnellement une aide financière peut être accordée à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. Dans ce cas, l'aide financière accordée est remboursable, l'immeuble pouvant être grevé d'une hypothèque au profit de l'hospice. L'hospice demande le remboursement de ces prestations dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions du besoin (art. 39 al. 2 LIASI).
De l'exposé des motifs relatifs à la LIASI et des débats ayant porté sur l'art. 12 al. 2 LIASI, il résulte que le législateur estimait nécessaire que l'hospice puisse aider une personne propriétaire de son logement pour éviter que celle-ci soit obligée de réaliser son bien et se retrouve sans toit. Il a été proposé qu'un amendement prévoie que les prestations ainsi accordées soient remboursables, l'hospice pouvant obtenir une hypothèque légale à titre de garantie sur l'immeuble, en contrepartie des prestations financières (MGC 2006-2007/V A - Séance 25 du 23 février 2007). La ratio legis de la loi est ainsi que l'hospice puisse venir en aide à une personne propriétaire de son logement dans lequel elle demeure pour éviter que celle-ci ne se retrouve à la rue en cas de vente de l'immeuble. Ainsi, l'exception prévue à l'art. 12 al. 2 LIASI est celle du cas où le bien immobilier est la demeure permanente de la personne qui demande de l'aide à l'hospice. Le droit à des prestations n'est donc pas ouvert au propriétaire d'un bien immobilier qui n'est pas utilisé comme résidence permanente, l'exception voulue par le législateur n'étant en effet pas réalisée dans ce cas (ATA/10/2020 du 7 janvier 2020 consid. 2f et les références citées).
e. En l'espèce, lorsque le recourant, qui ne conteste pas être propriétaire d'un bien immobilier en Italie qu'il n'utilise pas comme demeure permanente, a sollicité des prestations financières auprès de l'intimé, ce dernier lui a alloué une aide exceptionnelle, au sens de l'art. 12 al. 2 LIASI, pendant trois mois, renouvelée dans l'attente de la production de diverses pièces relatives audit bien. Ces démarches à entreprendre n'avaient pas pour but l'octroi des prestations d'aide sociale ordinaires, mais tout au plus l'octroi d'une aide exceptionnelle, limitée dans le temps, remboursable, compte tenu de la situation sociale et financière précaire du recourant. S'il peut être admis que l'intimé n'a pas toujours communiqué au recourant les informations relatives à son dossier de manière adéquate ou réactive, il n'en demeure pas moins que celui-ci, qui a été dûment informé à plusieurs reprises des conditions exceptionnelles dans lesquelles il percevait des prestations extraordinaires, ne peut pas se prévaloir d'un droit aux prestations, ni ordinaires, ni exceptionnelles (limitées dans le temps et remboursables) dès lors qu'il ne remplit pas les conditions découlant de la loi.
C'est ainsi dans les limites de son pouvoir d'appréciation et conformément au droit que l'intimé a refusé de poursuivre l'aide financière versée au recourant au-delà du 30 avril 2019, étant rappelé que celle-ci l'a été durant six mois à titre exceptionnel et en dérogation aux dispositions précitées, alors que le bénéficiaire ne remplissait pas les conditions d'octroi des prestations d'aide sociale.
Il s'ensuit que, pour ce seul motif déjà, le recours est mal fondé.
Au surplus et dans ces circonstances, la question de la résidence effective ou non du recourant à Genève, en particulier entre les mois de novembre 2018 et avril 2019, - ce qui n'a pas pu être définitivement établi ou démenti par l'intimé qui a interrompu l'enquête qui devait être menée à ce sujet - peut également souffrir de rester ouverte.
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera, dans la mesure de sa recevabilité, rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté le 24 novembre 2019 par Monsieur
A______ contre la décision sur opposition de l'Hospice général du 25 octobre 2019 ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Monsieur A______, ainsi qu'à l'Hospice général.
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Verniory et Mascotto, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière :
N. Deschamps
la présidente siégeant :
F. Krauskopf
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :