ATA/324/2020

POUVOIR JUDICIAIRE

A/4361/2018-AMENAG ATA/324/2020

COUR DE JUSTICE

Chambre administrative

Arrêt du 7 avril 2020

dans la cause

Madame A______ Madame B______ représentées par Me Bénédict Fontanet, avocat

contre

CONSEIL D'ÉTAT et C______ Madame et Monsieur D______ Monsieur E______ Monsieur F______ G______ SA Monsieur H______ Monsieur I______ Madame J______ K______ SA L______ SA M______ SA N______ Madame O______ et Monsieur P______ Madame et Monsieur Q______ Monsieur R______ Monsieur S______ Madame T______ Monsieur U______ Madame et Monsieur V______ Madame W______ Madame X______ Madame et Monsieur Y______ Madame Z______ Madame AA______ et Hoirie de Feu Monsieur AA______ AB______ Madame et Monsieur AC______ Madame AD______ Madame et Monsieur AE______ AF______ SA Madame AG______ et Monsieur AH______ Madame AI______ Monsieur AJ______ Madame AK______ et Monsieur AL______ Madame AM______ Madame AN______ Monsieur AO______ Madame AP______ et Monsieur AQ______ Monsieur AR______ Monsieur AS______ Monsieur AT______, appelés en cause représentés par Mes Pascal Marti et Michel Schmidt, avocats

EN FAIT

Vu l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil d'État du 31 octobre 2018 décidant de ne pas donner suite à la demande de Mesdames A______ et B______, respectivement propriétaire et usufruitière de la parcelle n° 1______, feuille 2______, de la commune de Genève-AV______ sise Avenue AW______, Genève, et de ses mandataires de procéder à l'expropriation des servitudes restreignant la réalisation d'un bâtiment prévu selon la DD 3______ sur cette parcelle ; de déléguer Monsieur AX______, conseiller d'État chargé du département du territoire (ci-après : le département) pour le suivi du dossier conformément aux prérogatives attribuées par la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05) ; d'autoriser le département à transmettre cet extrait du procès-verbal à Mmes A______ et B______ et leurs mandataires, ainsi qu'aux opposants et propriétaires des biens-fonds avoisinants par le bais de leurs mandataires respectifs ;

que, le 9 novembre 2018, le conseiller d'État chargé du département a communiqué l'extrait du procès-verbal précité aux mandataires de Mmes A______ et B______ ; que le Conseil d'État avait estimé qu'il convenait de ne pas donner suite à la requête visant l'ouverture d'une procédure d'expropriation en vue de la réalisation d'un immeuble mixte à destination principalement d'habitation, de commerces et de bureau sur la parcelle n° 1______, enregistrée sous DD 3______ ; qu'en effet, compte tenu des incertitudes tant juridiques que politiques entourant la faisabilité d'une telle procédure en zone ordinaire et en l'absence d'un plan localisé de quartier, le Conseil d'État avait estimé que le risque était très élevé de ne pas parvenir à faire adopter un projet de loi par la commission du Grand Conseil, respectivement par le Grand Conseil, notamment vu la détermination des septante-huit propriétaires et vingt-cinq locataires de s'opposer à ce type de démarche ; que cependant la décision du Conseil d'État ne concernait que la demande d'introduction d'une procédure d'expropriation diligentée en relation avec la DD 3______ et ne saurait concerner toute procédure d'expropriation en lien avec la parcelle n° 1______ de la commune de Genève-AV______ ;

que, par acte du 12 décembre 2018, Mmes A______ et B______ ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision relative à l'abandon de la procédure d'expropriation qui faisait l'objet de l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil d'État du 31 octobre 2018 et du courrier du 9 novembre 2018 ; qu'elles ont conclu à leur annulation et au renvoi de la cause au Conseil d'État pour nouvelle décision dans le sens des considérants « sous suite de dépens » ; que leur droit d'être entendues avait été violé, puisqu'elles auraient eu de nombreux arguments à opposer au Conseil d'État avant que la décision ne soit prise, en particulier s'agissant des éléments qui faisaient l'objet du courrier du 9 novembre 2018 et de l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil d'État du 31 octobre 2018 ; que ces documents étaient truffés de contre-vérités ; que les autorités avaient violé le principe de la bonne foi en leur donnant des assurances, en ce sens que cela faisait cinq ans que le canton confortait Mmes A______ et B______ dans le fait que si celles-ci répondaient favorablement aux nombreuses exigences de l'administration, la procédure d'expropriations serait lancée ; que Mmes A______ et B______ s'étaient comportées de manière loyale satisfaisant les nombreuses demandes du canton ; que le projet de construction avait convenu à l'administration puisque celle-ci avait annoncé aux voisins que l'État comptait déclarer d'utilité publique le projet de construction et (s'ils n'acceptaient pas la radiation de servitudes en leur faveur) les exproprier ; que le projet de loi était prêt à être déposé ; que sur la base des assurances données, Mmes A______ et B______ avaient notamment fait réaliser huit projets de rénovation-surélévation par des architectes uniquement afin de satisfaire aux demandes de l'État, eu de très nombreux échanges et rendez-vous avec les autorités s'agissant tant du projet de construction que de la procédure d'expropriation qui était « à bout touchant », dû assumer de très importants frais - plus de CHF 350'000.- - d'architectes, géomètres, divers prestataires, émoluments, avocats, etc. ;

que le 1er février 2019, Mmes A______ et B______ ont complété leur recours persistant dans leurs conclusions ; que les pièces produites (courriels, courriers et procès-verbaux de séances) confirmaient que la décision entreprise - en plus de consacrer une violation de leur droit d'être entendues ainsi qu'une violation du principe de la bonne foi des autorités - était fondée sur un état de fait biaisé et truffé de contrevérités ;

que le 1er avril 2019, le département a conclu à l'irrecevabilité des conclusions prises par Mmes A______ et B______ en annulation de la décision du 31 octobre 2018, matérialisée par l'extrait de procès-verbal de la séance du Conseil d'État ; que, si par impossible le recours devait être déclaré recevable, leur recours devait être rejeté « sous suite de frais et dépens » ; que le choix du Conseil d'État d'initier ou non une procédure d'expropriation ne dépendait que de sa libre appréciation, de sorte que la chambre administrative ne pouvait pas contrôler l'opportunité de la décision ; que Mmes A______ et B______ connaissaient les points importants de la procédure, sur lesquels elles avaient pu donner leur avis ; que les autorités cantonales leur avaient rappelé les difficultés d'une telle procédure et les écueils de cette dernière ; que les intéressées ne pouvaient pas ignorer que des opposants, au nombre de septante-huit, s'étaient montrés opposés à la procédure ; que Mmes A______ et B______ ne démontraient pas quelle conséquence la prétendue violation de leur droit d'être entendues aurait eu sur la décision prise ; que les autorités n'avaient jamais donné d'assurance ou fait de promesse effective dans la mesure où il avait toujours été rappelé qu'une procédure d'expropriation nécessitait préalablement qu'un projet de loi soit adopté par le Conseil d'État, puis à une enquête publique et enfin à l'approbation du Grand Conseil ; que la réalisation du projet dépendait de multiples facteurs notamment qu'une autorisation de construire en force leur soit octroyée ; que les autorités n'avaient jamais adopté un comportement contradictoire à l'égard de Mmes A______ et B______ ; que ces dernières avaient approché les autorités afin d'être orientées dans les démarches liées à la radiation des servitudes, ce que les autorités avaient fait ; que le Conseil d'État avait ensuite décidé de ne pas accéder à leur demande d'entamer une procédure d'expropriation, à la suite d'une instruction complète et minutieuse du dossier ; qu'il n'existait aucun droit acquis à ce que le Conseil d'État s'engage à introduire des procédures d'expropriation sur demande d'un administré ;

qu'entre le 10 avril et le 13 mai 2019, Mmes A______ et B______ et le département ont produit des écritures portant sur un éventuel conflit d'intérêts d'une juriste représentant le Conseil d'État ;

que le 26 juillet 2019, Mmes A______ et B______ ont répliqué persistant dans leurs conclusions et demandant l'audition de la juriste précitée ; que la DD 3______ avait été délivrée le 10 avril 2019 ; que cela démontrait que la construction envisagée était soutenue par les autorités compétentes jusqu'au revirement de situation inadmissible, intervenu fin 2018 ;

que le 4 septembre 2019, la C______ et consorts ont sollicité leur appel en cause ; que, dans le cadre de la procédure de recours contre la DD 3______ auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), enregistrée sous le numéro de cause A/2098/2019, ils avaient appris que Mmes A______ et B______ avaient recouru contre la prise de position du Conseil d'État refusant d'entamer une procédure d'expropriation de servitudes nécessaire à la réalisation du projet de construction ; qu'ils étaient propriétaires d'appartements dans les immeubles voisins à la parcelle de Mmes A______ et B______ ; qu'ils avaient reçu chacun d'eux un courrier de l'office cantonal du logement et de la planification foncière du 8 septembre 2017 leur demandant d'accepter la radiation des différentes servitudes (droit de jour et de vue, droit de passage, circulation et usage de parc et de limitation de hauteur de constructions) ; que le 6 octobre 2017, les différents propriétaires riverains s'étaient déterminés en concluant au refus de la radiation ou création de nouvelles servitudes affectant leurs fonds, dans la mesure où la constitution et l'inscription des servitudes avaient été prévues par une convention du 4 octobre 1950 et qu'une expropriation constituerait une grave atteinte à leur droit de propriété ; qu'étant fermement opposés au projet de construction des intéressées et à l'expropriation de leurs servitudes pour ce faire, les conditions de leur appel en cause étaient réunies ;

que le 3 octobre 2019, la C______ et consorts ont relevé que le TAPI, dans la cause A/2098/2019, souhaitait être tenu informé de l'évolution de la présente procédure, de sorte qu'il était manifeste qu'il se justifiait d'ordonner leur appel en cause ;

que le 8 octobre 2019, le département s'est rapporté à justice s'agissant de la demande d'appel en cause de la C______ et consorts ; que toutefois l'issue de la présent procédure ne les concernait qu'indirectement, dès lors que la situation de fait et de droit des titulaires de servitudes ne se trouverait pas affectée en cas de confirmation de la décision attaquée ou d'annulation ; que, dans la mesure où la procédure d'expropriation n'avait jamais été initiée par le Conseil d'État, il n'y avait pas lieu de reconnaître la qualité de partie aux divers copropriétaires et propriétaires ; que les procurations signées par ceux-ci en 2017 précisaient que le mandat donné aux mandataires concernait « Opposition au projet de construction DD 3______ et opposition à une procédure d'expropriation de servitudes » ; que la présente procédure était dirigée contre une décision du 31 octobre 2018 qui ne correspondait pas au mandat initialement attribué ;

que le 11 octobre 2019, Mmes A______ et B______ ont conclu au rejet de la demande d'appel en cause ; que les rapports entre elles et les autorités, ainsi que la manière dont ces dernières les avaient traitées ne concernaient pas les propriétaires riverains de la parcelle n° 1______ ; que si la chambre administrative se prononçait en leur faveur, cela n'aurait pas de conséquence sur la C______ et consorts puisque leur position juridique ou factuelle ne s'en trouverait pas modifiée ; qu'il conviendrait encore que le Conseil d'État saisisse le Grand Conseil en vue du prononcé de l'utilité publique et que ce dernier la vote ; que c'était seulement ensuite qu'ils disposeraient, le cas échéant, de voies de droit pour contester cette décision ; que Mmes A______ et B______ avaient tenu le TAPI informé de la présente procédure et qu'elles continueraient à le faire ; qu'enfin, la cause avait été gardée à juger le 23 août 2019, de sorte que la requête d'appel en cause était en tout état de cause tardive ;

que le 1er novembre 2019, la C______ et consorts ont persisté dans leur requête d'appel en cause, puisqu'ils étaient directement concernés par la procédure d'expropriation ; que le TAPI leur demandait de le renseigner sur l'état de la présente procédure ; qu'ils avaient immédiatement réagi dès qu'ils avaient eu connaissance de l'existence de la présente procédure ; que la chambre administrative avait la possibilité d'ordonner en tout temps toutes mesures d'instruction imposées par les circonstances ; que les procurations étaient suffisantes, dès lors qu'elles portaient tant sur la question de l'autorisation de construire que celle d'une éventuelle expropriation ; qu'un délai supplémentaire pour produire de nouvelles procurations pourrait être dans tous les cas donné ;

vu l'art. 71 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) selon lequel l'autorité peut ordonner, d'office ou sur requête, l'appel en cause de tiers dont la situation juridique est susceptible d'être affectée par l'issue de la procédure ; la décision leur devient dans ce cas opposable (al. 1). L'appelé en cause peut exercer les droits qui sont conférés aux parties (al. 2) ;

vu la doctrine qui précise que l'autorité saisie a la faculté d'ordonner l'appel en cause, d'office ou sur requête, mais qu'elle n'en a pas l'obligation, sauf lorsque le tiers dispose d'un intérêt digne de protection, son droit à l'appel en cause découlant directement des art. 89 et 111 de la loi de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; que la jurisprudence interprète l'art. 71 LPA à la lumière des conditions relatives à la qualité pour recourir en procédure contentieuse (art. 60 LPA), dans le respect de la règle de base définie à l'art. 7 LPA ; que l'institution de l'appel en cause ne doit ainsi pas permettre à des tiers d'obtenir des droits plus étendus que ceux donnés aux personnes auxquelles la qualité pour agir est reconnue ; qu'il faut toujours examiner avec soin si la personne susceptible d'être appelée en cause est touchée directement ; qu'en définitive, tout tiers qui dispose de la qualité pour recourir pourra ou devra être appelé en cause (art. 71 LPA) pour exercer ses droits, sans qu'il ne soit nécessaire de prévoir une procédure spéciale d'intervention (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 903 ss ad art. 71 LPA) ;

que la situation juridique de la C______ et consorts est susceptible d'être affectée par l'issue de la présente procédure ;

qu'en effet, selon l'extrait du l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil d'État du 31 octobre 2018, ceux-ci sont au bénéfice d'une convention datant du 4 octobre 1950 signée avec Mmes A______ et B______, laquelle prévoit que les précitées renonçaient à construire un bâtiment de six étages en échange de la possibilité de construire un parking mais avec une hauteur limitée, raison pour laquelle la parcelle est notamment grevée d'une servitude de non-bâtir ; qu'en outre, la presque totalité des biens-fonds avoisinants de la parcelle n° 1______ sont bénéficiaires de plusieurs servitudes ; que la C______ et consorts se sont opposés à toute radiation de leurs servitudes dans le cadre de la procédure non-contentieuse ; que ces oppositions ont pesé dans la décision de ne pas donner suite à la demande de Mmes A______ et B______ de procéder à l'expropriation des servitudes ; que la C______ et consorts sont touchés directement par cette décision puisqu'elle concerne leurs différentes servitudes ; que d'ailleurs l'arrêté du procès-verbal de la séance du Conseil d'État du 31 octobre 2018 a été communiqué aux opposants et propriétaires des biens-fonds avoisinants ; que les procurations signées par la C______ et consorts sont suffisantes, dès lors que les mandats confiés concernent l'« opposition à une procédure d'expropriation de servitudes » ; que la requête d'appel en cause a été formulée dès que la C______ et consorts ont eu connaissance de la présente procédure ; que le fait que l'affaire ait été gardée à juger le 23 août 2019 n'est pas pertinent, dans la mesure où l'instruction de la cause a été rouverte le 10 septembre 2019 ;

que, pour ces motifs, l'appel en cause de la C______ et consorts sera ordonné ;

qu'ils pourront alors exercer leurs droits de partie au sens de l'art. 71 al. 2 LPA ;

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

ordonne l'appel en cause de la C______, Madame et Monsieur D______, Monsieur E______, Monsieur F______, G______ SA, Monsieur H______, Monsieur I______, Madame J______, K______ SA, L______ SA, M______ SA, N______, Madame O______ et Monsieur P______, Madame et Monsieur Q______, Monsieur R______, Monsieur S______, Madame T______, Monsieur U______, Madame et Monsieur V______, Madame W______, Madame X______, Madame et Monsieur Y______, Madame Z______, Madame AA______ et Hoirie de Feu Monsieur AA______, AB______, Madame et Monsieur AC______, Madame AD______, Madame et Monsieur AE______, AF______ SA, Madame AG______ et Monsieur AH______, Madame AI______, Monsieur AJ______, Madame AK______ et Monsieur AL______, Madame AM______, Madame AN______, Monsieur AO______, Madame AP______ et Monsieur AQ______, Monsieur AR______, Monsieur AS______ et Monsieur AT______ ;

communique à la C______, Madame et Monsieur D______, Monsieur E______, Monsieur F______, G______ SA, Monsieur H______, Monsieur I______, Madame J______, K______ SA, L______ SA, M______ SA, N______, Madame O______ et Monsieur P______, Madame et Monsieur Q______, Monsieur R______, Monsieur S______, Madame T______, Monsieur U______, Madame et Monsieur V______, Madame W______, Madame X______, Madame et Monsieur Y______, Madame Z______, Madame AA______ et Hoirie de Feu Monsieur AA______, AB______, Madame et Monsieur AC______, Madame AD______, Madame et Monsieur AE______, AF______ SA, Madame AG______ et Monsieur AH______, Madame AI______, Monsieur AJ______, Madame AK______ et Monsieur AL______, Madame AM______, Madame AN______, Monsieur AO______, Madame AP______ et Monsieur AQ______, Monsieur AR______, Monsieur AS______ et Monsieur AT______, une copie du recours, de la décision attaquée et des écritures ;

dit que les pièces de la procédure peuvent être consultées au greffe de la chambre administrative ;

impartit un délai au 15 mai 2020 à la C______, Madame et Monsieur D______, Monsieur E______, Monsieur F______, G______ SA, Monsieur H______, Monsieur I______, Madame J______, K______ SA, L______ SA, M______ SA, N______, Madame O______ et Monsieur P______, Madame et Monsieur Q______, Monsieur R______, Monsieur S______, Madame T______, Monsieur U______, Madame et Monsieur V______, Madame W______, Madame X______, Madame et Monsieur Y______, Madame Z______, Madame AA______ et Hoirie de Feu Monsieur AA______, AB______, Madame et Monsieur AC______, Madame AD______, Madame et Monsieur, AF______ SA, Madame AG______ et Monsieur AH______, Madame AI______, Monsieur AJ______, Madame AK______ et Monsieur AL______, Madame AM______, Madame AN______, Monsieur AO______, Madame AP______ et Monsieur AQ______, Monsieur AR______, Monsieur AS______ et Monsieur AT______ pour présenter leurs observations sur le litige ;

réserve le sort des frais de la procédure jusqu'à droit jugé au fond ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Bénédict Fontanet, avocat des recourantes, au Conseil d'État, à Mes Pascal Marti et Michel Schmidt, avocats de la C______, Madame et Monsieur D______, Monsieur E______, Monsieur F______, G______ SA, Monsieur H______, Monsieur I______, Madame J______, K______ SA, L______ SA, M______ SA, N______, Madame O______ et Monsieur P______, Madame et Monsieur Q______, Monsieur R______, Monsieur S______, Madame T______, Monsieur U______, Madame et Monsieur V______, Madame W______, Madame X______, Madame et Monsieur Y______, Madame Z______, Madame AA______ et Hoirie de Feu Monsieur AA______, AB______, Madame et Monsieur AC______, Madame AD______, Madame Anne-France et Monsieur Robert AE______, AF______ SA, Madame AG______ et Monsieur AH______, Madame AI______, Monsieur AJ______, Madame AK______ et Monsieur AL______, Madame AM______, Madame AN______, Monsieur AO______, Madame AP______ et Monsieur AQ______, Monsieur AR______, Monsieur AS______ et Monsieur AT______, appelés en cause, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance pour information.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mmes Krauskopf et Cuendet, M. Mascotto, juges.

Au nom de la chambre administrative :

la greffière :

P. Hugi

la présidente siégeant :

F. Payot Zen-Ruffinen

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties.

Genève, le

la greffière :