république et
canton de genève
POUVOIR JUDICIAIRE
A/1042/2018-DOMPU ATA/1628/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 5 novembre 2019
2ème section
dans la cause
A______ SÀRL représentée par Me Jean-Charles Lopez, avocat
contre
VILLE DE GENÈVE
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 4 décembre 2018 (JTAPI/1195/2018)
EN FAIT
Elle s'engageait à utiliser les supports exclusivement pour la promotion d'activités culturelles, sauf exceptions prévues par la convention, maîtrisait les procédés d'impression requis, notamment la sérigraphie, et utilisait des toiles à base de matériaux recyclés et recyclables. Elle était prête à exploiter un parc d'environ cent vingt mâts, avec un taux d'occupation estimé à 80 %.
Selon le préambule des deux conventions, la ville délivrait jusqu'alors une autorisation spécifique pour chaque panneau peint et pour chaque période d'utilisation. Afin de simplifier les modalités d'exploitation et compte tenu du nombre restreint d'acteurs intéressés, la ville proposait désormais de conclure des conventions avec les entités manifestant leur intérêt.
Conformément aux deux conventions, le panneau peint était une toile tendue sur des chevalets (art. 4 al. 1). Le panneau peint n'était admis que pour la promotion d'activités culturelles au sens strict, se déroulant dans le canton de Genève, sous réserve de dérogations définies à l'art. 5. Des exceptions pouvaient être accordées pour des activités culturelles d'envergure nationale ou internationale se déroulant en Suisse, ou pour des exposition et/ou galeries sises dans les villes limitrophes au canton de Genève (art. 4 al. 2). Les sponsors d'un événement pouvaient apparaître sur le quart inférieur de la toile (art. 4 al. 3). Dans le cas où le nom d'un événement correspondait à celui d'un sponsor (« naming »), l'entier du nom de l'événement devait figurer dans une seule et même police d'écriture. Le logo du sponsor n'était pas admis dans le titre de l'événement (art. 4 al. 4). Sans préjudice de la priorité devant être accordée à la promotion des activités culturelles, les dates de deux périodes dérogatoires de six semaines chacune, durant lesquelles la promotion des enseignes horlogères et de bijouterie-joaillerie serait autorisée, seraient fixées chaque année en fonction des salons horlogers de Genève et des fêtes de Genève (art. 5 al. 1). La promotion des foires, salons et manifestations d'envergure nationale ou internationale organisés à Genève, susceptibles d'avoir un impact sur l'économie du canton, ainsi que les ventes aux enchères organisées par les spécialistes de renommée internationale de la branche et/ou maisons reconnues sur la place, sur le territoire de la municipalité, pourraient également faire l'objet de promotion sur panneaux peints, sans préjudice de la priorité accordée à la promotion des activités culturelles (art. 5 al. 2). Toute forme de sous-traitance était prohibée (art. 10). La manufacture des panneaux peints devait obligatoirement être conforme aux procédés répondant aux normes de la sérigraphie (art. 11). Toute contravention à la convention était susceptible d'une sanction, allant de l'amende et/ou la dépose immédiate, à la réduction du nombre des supports initialement alloué, voire, selon la gravité, à la résiliation unilatérale de la convention (art. 13 al. 1). La réduction du nombre de support et/ou la résiliation de la convention ne pouvait être prononcée que si le bénéficiaire avait fait l'objet, dans les douze derniers mois, d'une sanction administrative notifiée par courrier recommandé (art. 13 al. 2). La ville était habilitée à requérir la dépose immédiate, cas échéant aux frais du bénéficiaire, s'il ne s'exécutait pas à première réquisition, de tout panneau contrevenant à la loi ou à la convention (art. 13 al. 3).
Le 5 octobre 2017, A______ a confirmé avoir bien imprimé en sérigraphie la campagne « D______ », ce qui pourrait être confirmé par un expert impartial après examen de la toile qui serait remise au SEP l'après-midi même. Même si la sérigraphie était anti-écologique et avait un coût prohibitif, elle s'était mise en conformité avec l'obligation d'impression sérigraphique.
Entre le 5 octobre 2017 et le 24 mai 2018, A______ et le SEP se sont échangé des courriels ayant pour objet d'établir si des domaines d'activité définis relevaient de la promotion d'activités culturelles ou non.
Le 10 octobre 2017, la ville a demandé à A______ de veiller à ce que les panneaux peints soient conformes à la législation en matière de procédés de réclame, les panneaux qu'elle avait installés n'étant pas en toile, et attiré son attention sur l'obligation d'imprimer les panneaux peints en sérigraphie et sur l'interdiction de la sous-traitance.
Le 13 octobre 2017, A______ a exprimé son étonnement. Une toile pouvait avoir une composition et une nature variables et multiples. Elle avait informé la ville le 4 octobre 2016 de son intention d'utiliser des toiles à base de matériaux recyclés et recyclables.
Le 23 octobre 2017, la ville a expliqué à A______ qu'une toile était un tissu de fil de quelque nature que ce soit. Elle n'accepterait en aucun cas que les panneaux peints soient constitués de bâches en plastique. Tout panneau peint non conforme ferait l'objet d'une intervention de la ville à compter du 1er novembre 2017.
Dans un rapport du même jour, A______ a demandé à la ville de supprimer l'obligation d'impression en sérigraphie. Cette méthode ne favorisait pas le respect et la protection de l'environnement, ni ne respectait l'intérêt général des institutions culturelles et du citoyen, ni ne reflétait la volonté du législateur. Elle pouvait constituer une barrière à l'entrée sur le marché et une entrave à la libre concurrence et favorisait les intérêts privés des deux entreprises établies sur le marché de longue date.
Le 24 novembre 2017, la ville a demandé à A______ de respecter l'exigence de promotion d'activités culturelles uniquement, en demandant préalablement l'avis du SEP en cas de doute. La campagne « Un cerveau pour apprendre » ne promouvait pas des activités culturelles. Ni la journée expérimentale ni l'école E______ ne pouvaient être considérées comme des activités culturelles. En cas de récidive, une sanction avec demande de dépose immédiate serait prononcée.
Le 12 janvier 2018, A______ a indiqué à la ville qu'elle était une entité de F______ SA (ci-après : F______), qui participait à l'impression sérigraphique, de sorte qu'il n'y avait aucune sous-traitance.
Le 22 janvier 2018, la ville et A______ ont conclu une convention ayant pour objet d'octroyer à cette dernière, du 1er novembre 2017 au 31 décembre 2022, l'usage de mâts afin d'y apposer des panneaux peints (ci-après : la convention). Septante-trois mâts lui étaient attribués, selon l'inventaire annexé, mais voué à être complété au fur et à mesure de l'identification de nouveaux mâts susceptibles d'être exploités, à concurrence de cent cinquante mâts au maximum (art. 3 al. 1). Les art. 4, 5, 10, 11 et 13 étaient les mêmes que ceux figurant dans les conventions de C______ et B______.
Le 25 janvier 2018, la ville a constaté que l'impression sérigraphique était effectuée par une entité tierce et a imparti un délai d'un mois à A______ pour se mettre en conformité avec la convention. Si A______ n'était toujours pas en mesure d'imprimer elle-même en sérigraphie à l'échéance du délai, la convention serait résiliée sans autre préavis.
Le 12 février 2018, A______ a proposé à la ville de visiter son atelier. Elle avait pris toutes les mesures pour être totalement séparée de F______. Elle gérait dorénavant l'ensemble des étapes d'impression, de fabrication et de pose des panneaux peints.
Le 20 février 2018, la ville a constaté la présence, sur le quai N______, de panneaux peints représentant un coureur automobile portant une combinaison avec les inscriptions G______ et H______ ainsi qu'une montre. Sur la partie inférieure du panneau peint figurait le logo G______ suivi de l'indication « EXPOSITION du 8 au 18 mars 2018 SALON DE L'AUTO PALEXPO GENÈVE ».
Par décision déclarée exécutoire nonobstant recours du 22 février 2018, la ville a ordonné à A______ de déposer, sans délai, tous les panneaux peints non conformes.
Des paires de panneaux peints, non conformes aux dispositions légales et à la convention car faisant la promotion de la marque horlogère G______, se trouvaient à tout le moins à l'avenue de O______ et sur le quai N______. Le panneau peint n'était admis que pour la promotion d'activités culturelles, sous réserve de deux périodes d'exception, dont la dernière avait pris fin le 5 février 2018. A______ avait déjà fait l'objet de deux avertissements et si la société continuait à violer les prescriptions légales et conventionnelles, la ville dénoncerait la convention.
b. Selon la comparaison de panneaux commercial et non commercial annexée, le panneau peint litigieux ne mettait pas en avant de produit horloger, les trois quarts supérieurs représentaient Monsieur P______. Les deux logos sur sa combinaison n'existaient plus et la montre qu'il portait n'était plus commercialisée. Le logo se trouvait dans le quart inférieur du panneau.
Le 27 février 2018, la ville a confirmé l'ordre de dépôt des panneaux peints. G______ ne pouvait utiliser le salon de l'automobile pour promouvoir sa marque.
Les 28 février et 2 mars 2018, A______ a confirmé avoir déposé tous les panneaux peints, à l'exception de quatre d'entre eux, qui seraient déposés le lundi suivant.
a. Le 7 mars 2018 s'est déroulée une visite à l'atelier de A______, en présence du chef du SEP (ci-après : le chef de service), du chef de l'unité en charge des procédés de réclame au sein du SEP (ci-après : le chef d'unité), et de Monsieur I______, de l'atelier de sérigraphie I______.
b. Selon le rapport de cette visite transmis à la ville par M. I______ le 15 mars 2018, les panneaux avec des cercles de couleur présentés avaient bien été imprimés en sérigraphie mais il avait de gros doutes quant au fait qu'ils avaient bien été réalisés sur place, en raison de l'absence de point d'eau, de l'absence d'écrans de sérigraphie pour imprimer des ronds, de l'absence de supports permettant de poser le cadre utilisé et l'encre, du peu de râcles de différents formats, du caractère étrange de l'utilisation d'encres pour le plastique pour imprimer sur du tissu, du peu d'encres sur place et du caractère étonnant du changement systématique de toiles, alors que normalement, vu leur coût élevé, il était d'usage d'essayer de faire durer une toile un maximum de temps. S'agissant des panneaux avec le coureur automobile, il n'était pas facile de dire que ce n'était pas de la sérigraphie, mais cela semblait plutôt être de la risographie. Il n'était pas possible d'affirmer que certains tableaux comportant une photographie en couleur était de la sérigraphie. M. I______ avait ainsi beaucoup de questions mais peu de réponses, de sorte qu'il préconisait une deuxième visite pour voir les artisans à l'oeuvre dans leur atelier, en demandant de pouvoir assister à tout le processus de fabrication.
Le 9 mars 2018, la direction générale du génie civil, devenue depuis lors l'office cantonal du génie civil (ci-après : OCGC), rattachée au département de l'environnement, des transports et de l'agriculture, devenu par la suite le département des infrastructures (ci-après : DI), de l'État de Genève a indiqué partager la position de la ville par rapport à la campagne G______.
Le 20 mars 2018, a eu lieu une séance réunissant A______ et la ville.
a. Par acte du 26 mars 2018, référencé sous cause A/1042/2018, A______ a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision du 22 février 2018, concluant à son annulation.
b. Elle a notamment versé à la procédure des photographies de l'exposition annoncée sur les panneaux peints litigieux.
b. Elle a notamment produit les images de différents panneaux peints pour le L______, d'un panneau peint pour une exposition M______, autorisé en 2016, et de panneaux peints pour des expositions Haut artisanat dans les salons L______, qu'elle avait jugés non conformes au critère de la promotion d'activités culturelles en 2012 et 2018.
b. A______ avait demandé, le 18 mai 2018, à connaître à l'avance les personnes présentes pour la ville, afin d'éviter que la situation de la précédente visite ne se reproduise, M. I______ étant le beau-fils de Monsieur B______, ancien propriétaire de B______. La visite avait été fixée durant la semaine du 11 juin 2018, car il s'agissait d'une semaine de production, selon les indications de A______ du 28 mai 2018.
c. Conformément aux courriers de la ville des 24 mai et 6 juin 2018, cette visite avait pour but de suivre l'entier du processus de fabrication d'une série de panneaux peints destinés à être apposés en ville, afin d'établir que A______ était en mesure de fabriquer elle-même l'intégralité d'un panneau peint en sérigraphie. Aucun processus de fabrication n'avait pu être constaté lors de la première visite, qui laissait croire qu'un panneau sérigraphique ne pouvait être réalisé dans les locaux, notamment vu l'absence de point d'eau. Des visites chez C______ et B______ avaient également été menées ou étaient fixées.
d. Selon son rapport du 28 juillet 2018, le chef d'atelier avait eu l'impression d'une mise en scène du procédé de sérigraphie. Les employés n'avaient pas l'air de maîtriser totalement le procédé, mais la visite avait pu les déstabiliser et A______ était une entreprise qui débutait.
Le jour même, A______ a remis à la ville un panneau peint « J______ », à la suite de la demande de cette dernière des 6 et 11 juin 2018 de lui déposer, le jour de la visite, un exemplaire d'un panneau peint apposé sur le territoire de la municipalité, afin qu'elle puisse vérifier son impression sérigraphique.
Le 15 juin 2018 au matin, la ville a demandé à A______ de lui amener le panneau peint « J______ » se trouvant vers le monument Q______. Les contrôleurs du domaine public avaient constaté que ce dernier - qui avait déjà fait l'objet d'une transformation au début de la semaine, contenant précédemment des vignettes correspondant aux spectacles proposés - n'avait manifestement pas été réalisé de la même façon que celui remis le 13 juin 2018.
Le même jour en fin de journée, la ville a constaté que le panneau peint nouvellement déposé n'était pas le même que celui qui se trouvait le matin devant le monument Q______ et a réitéré la demande de remise de ce dernier.
Les 18, 19 et 21 juin 2018, A______ s'est plainte de l'acharnement de la ville à son égard et de l'inégalité de traitement par rapport aux concurrentes. Les conditions d'octroi d'une autorisation pour la pose de panneaux peints n'avaient cessé d'évoluer pour devenir plus contraignantes. Jusqu'au 7 mars 2017, l'impression sérigraphique n'était pas requise. Il s'agissait d'une mesure visant à privilégier les acteurs historiques sur le marché et constituait une barrière à l'entrée de tout nouvel opérateur. La ville favorisait une distorsion de la concurrence. Les concurrentes de A______ ne respectaient pas l'impression sérigraphique, exemples à l'appui. La quasi-totalité des panneaux peints apposés en ville par ces dernières n'était que partiellement réalisée en sérigraphie.
Les 19 et 20 juin 2018, la ville a contesté tout acharnement. Dès le début de son activité, A______ s'était accordée des « largesses », notamment avec les campagnes pour G______ et l'école E______. Elle allait contrôler les panneaux peints des concurrentes que A______ alléguait être des impressions numériques.
Par réplique du 19 juin 2018 dans la cause A/1042/2018, A______ a maintenu ses conclusions.
Le 28 juin 2019, A______ a écrit à la ville. Vu que les panneaux peints apposés par ses concurrentes n'avaient toujours pas été déposés, elle comprenait que différentes formes d'impression étaient tolérées, à l'exception d'une impression intégralement numérique.
Le 29 juin 2018, la ville a informé A______ que, contrôles effectués, tous les panneaux peints qu'elle avait dénoncés avaient été effectués en sérigraphie. L'impression sérigraphique, artisanale, nécessitait des interventions manuelles préalables ou subséquentes à la phase sérigraphique, ce qui était admis. Par exemple, dans un panneau peint composé exclusivement de lettrages, le fond pouvait être peint au rouleau et les lettrages apposés au moyen de chablons. Par contre, aucune impression numérique n'était acceptée. Or, le panneau « J______ » que A______ avait refusé de lui remettre avait été réalisé intégralement en numérique, tout comme les panneaux « Boris Vian » et « Mme de Staël » implantés sur le domaine public.
Le 2 juillet 2018, A______ a contesté l'impression entièrement numérique des panneaux « J______ » - les deux panneaux peints remis à la ville ayant été réalisés au moyen d'un procédé sérigraphique -, « Boris Vian » - en production lors de la visite du 13 juin 2018 - et « Mme de Staël », maintenu la violation de l'obligation d'impression sérigraphique par ses concurrentes et sollicité plus de précisions sur ce qui était accepté comme impression sérigraphique.
Le 5 juillet 2018, la ville a confirmé que les deux panneaux peints « J______ » produits avaient été réalisés en sérigraphie. Aucun de ceux-ci ne correspondait cependant à celui du monument Q______, imprimé intégralement numériquement et que A______ avait refusé de lui remettre, l'ayant plutôt déplacé hors du territoire communal. La première impression des panneaux « Boris Vian » avait déjà été effectuée lors de la visite du 13 juin 2018 et les autres impressions avaient été efffectuées hors de la présence de la ville. M. I______ n'avait aucun lien de parenté avec les ayants droits économiques de B______.
Par décision déclarée exécutoire nonobstant recours du 10 juillet 2018, la ville a résilié la convention, en raison des violations de ses dispositions, notamment l'obligation d'imprimer en sérigraphie, et pour rupture du lien de confiance.
Le 11 juillet 2018, A______ a écrit à la ville, persistant dans ses contestations et dénonciations.
Les 11 juillet et 2 août 2018 dans la cause A/1042/2018, la ville et A______ ont chacune persisté dans leurs conclusions.
Par acte du 19 juillet 2018, référencé sous cause A/2052/2018, A______ a recouru auprès du TAPI contre la décision du 10 juillet 2018, concluant à son annulation. Préalablement, elle demandait la restitution de l'effet suspensif, la jonction avec la cause A/1042/2018, ainsi que la production du rapport d'expertise de M. I______ suite à la première visite, du rapport du chef d'atelier suite à la seconde visite et du rapport d'analyse des panneaux peints « J______ » situés devant le monument Q______ ainsi que « Mme de Staël ».
Le 20 juillet 2018, statuant sur mesures superprovisionnelles, le TAPI a admis la demande de restitution de l'effet suspensif dans la cause A/2052/2018.
a. Dans sa détermination sur demande de mesures provisionnelles du 7 août 2018 dans la cause A/2502/2018, la ville a conclu à la confirmation de la décision attaquée.
b. Elle a notamment versé à la procédure deux rapports du 28 juillet 2018, l'un de M. I______ et l'autre du chef d'atelier, et les constats du SEP des 14, 15, 18, 20, 25, 27 et 29 juin, ainsi que 26 juillet 2018, ces onze pièces concernant l'analyse des panneaux peints de A______, C______ et B______ remis à la ville pour examen ainsi que de différents panneaux peints réalisés par les trois entreprises et apposés sur le territoire de la ville.
Par décision exécutoire nonobstant recours du 8 août 2018, la ville a imparti un délai au 15 août 2018 à A______ pour déposer tous les panneaux contrevenant à l'obligation de production par procédé sérigraphique - soit au moins une soixantaine -, soit de fournir une attestation émanant d'une personne non liée à l'entreprise à même de par ses compétences de certifier que les panneaux en cause n'étaient pas fabriqués par impression numérique et respectaient l'obligation conventionnelle.
Le 13 août 2018, A______ a demandé à la ville de reconsidérer sa décision du 8 août 2018. Cette dernière reposait sur une constatation inexacte des faits, aucun de ses panneaux n'ayant été réalisé au moyen d'une impression intégralement numérique, de sorte que la convention était respectée. Le chef d'atelier était la seule personne compétente et neutre à même de déterminer comment les panneaux peints avaient été réalisés.
Le 15 août 2018, A______ a transmis à la ville une attestation de F______ du 14 août 2018, qui confirmait que l'ensemble des panneaux peints analysés avaient été réalisés au moyen d'un procédé sérigraphique et non par un procédé intégralement numérique.
Le 16 août 2018, la ville a maintenu sa décision du 8 août 2018, la convention n'admettant ni un recours total, ni un recours partiel au numérique.
Par décision exécutoire nonobstant recours du 17 août 2018, la ville a enjoint à A______ à conserver, jusqu'à décision de justice la libérant de cette obligation, les douze panneaux qu'elle avait marqués, et à ne pas les altérer d'une quelconque façon.
Par réponse du 20 août 2018 dans la cause A/2502/2018, la ville a conclu au rejet du recours.
Les 28 août et 5 septembre 2018, le TAPI a mené des audiences de comparution personnelle et d'enquêtes communes notamment aux causes A/1042/2018 et A/2502/2018. Le chef d'unité et le chef d'atelier étaient notamment présents pour la ville. M. I______ a été entendu en qualité de témoin. Le représentant de A______ a versé à la procédure deux échantillons de toiles, l'une imprimée en sérigraphie et l'autre en numérique.
Par acte du 5 septembre 2018, référencé sous cause A/3042/2018, A______ a recouru auprès du TAPI contre la décision du 8 août 2018.
Le 11 septembre 2018, A______ a écrit à la ville. Elle allait conserver les douze panneaux marqués, pour démontrer sa bonne foi.
Les 11 et 28 septembre 2018, A______ et la ville ont chacune maintenu leur position dans la cause A/2502/2018. A______ a en outre demandé la jonction avec la cause A/3042/2018 et la mise en oeuvre d'une expertise judiciaire par un laborantin ou un chimiste en peintures et vernis pour établir si les douze panneaux peints marqués le 16 août 2018 avaient été réalisés au moyen de peinture sérigraphique.
Par jugement du 4 décembre 2018, le TAPI a joint les causes A/1042/2018 et A/2502/2018 sous cause no A/1042/2018 et rejeté les deux recours.
A______ conservait un intérêt digne de protection à recourir contre la décision du 22 février 2018, entièrement exécutée. La situation pourrait encore se présenter et le manquement retenu fondait également, en partie, la décision du 10 juillet 2018.
Le dossier contenait les éléments suffisants et nécessaires pour permettre au TAPI de trancher le litige. Le TAPI se fonderait, dans la mesure utile, sur les constats et déclarations de M. I______, du chef d'unité et du chef d'atelier, dont il n'y avait pas lieu de mettre en doute la véracité et la pleine valeur probante.
Il n'était pas nécessaire de trancher le point de savoir si la convention constituait une convention ou une concession. Comme pour tout contrat de droit administratif, l'autorité était libre d'en fixer les conditions, ainsi que les sanctions et mesures en cas d'inexécution, d'exiger des contreparties relevant de l'intérêt public - comme notamment l'imposition du procédé sérigraphique, qui avait notamment pour objectifs d'assurer un rendu de qualité et de permettre l'essor de petites et moyennes entreprises locales -, et de décider la résiliation unilatérale selon la gravité de la contravention.
Si la notion d'activités culturelles n'était pas aisée à définir, la convention exigeait une interprétation restrictive de cette notion, posait des conditions strictes en présence de « naming » et A______ avait été invitée à plusieurs reprises à s'adresser à la ville en cas de doute. Le contenu commercial des panneaux G______ apparaissait clairement prédominant sur l'affiche, en particulier compte tenu de la taille et de l'emplacement du logo, de sorte que A______ aurait au moins dû demander l'avis de la ville. Il n'appartenait pas à A______ de décider si la campagne G______ était comparable à celle du L______, s'agissant d'une prérogative de la ville. Cette dernière adoptait une pratique constante et rigoureuse à l'égard de tous les acteurs du marché. A______ avait violé l'exigence de promotion d'activités culturelles.
A______, dont le manque de collaboration devait être relevé, n'avait pas démontré avoir réalisé l'ensemble de sa production de panneaux peints conformément aux procédés sérigraphiques, malgré un engagement formel en ce sens par la signature de la convention et alors qu'une telle preuve était facile à apporter. Elle avait recouru à l'impression numérique pour certains panneaux. Par le biais d'une manoeuvre dolosive, soit la substitution du panneau peint dont la production était requise, elle avait cherché à tromper la ville. Les exigences imposées à C______ et B______ étaient identiques. La ville adoptait une pratique constante et ne traitait pas de manière différenciée les acteurs du marché. Les manquements étaient avérés et leur fréquence ainsi que leur gravité avaient irrémédiablement rompu le rapport de confiance et justifiaient la résiliation anticipée de la convention.
Le TAPI avait constaté les faits de manière incomplète et inexacte. La ville n'avait pas mené d'expertise conforme aux règles de la procédure administrative. Les experts auxquels elle avait recouru ne convenaient pas, vu les liens avec les concurrentes de M. I______ et du chef d'atelier ainsi que l'absence de formation en sérigraphie et les liens de travail avec la ville du chef d'unité et du chef d'atelier. L'attestation de F______ de 14 août 2018 avait été versée à la procédure. Le TAPI avait violé le droit d'être entendue de A______ en renonçant à ordonner une expertise dans ces circonstances.
En marquant les panneaux peints, la ville avait violé les principes de la légalité et de l'égalité, ainsi que la garantie de la propriété.
En laissant ouverte la qualification de la convention, le TAPI avait commis un déni de justice formel. Il s'agissait d'une concession. Il n'avait pas non plus précisément analysé la couleur, la taille, la police et l'emplacement du logo G______, ni le caractère d'exposition muséale, commettant par là également un déni de justice. Il avait violé le principe de l'égalité de traitement en ne précisant pas en quoi consistaient les différences avec les affiches du L______.
Le 1er février 2019, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative, sans formuler d'observations.
Par réponse du 28 (recte : 14) février 2019, la ville a conclu au rejet du recours.
Lors de la visite du 7 mars 2018, M. I______ était intervenu en qualité de personne qualifiée, aucun des représentants de la ville n'ayant les connaissances techniques suffisantes pour appréhender la problématique. Le milieu de la sérigraphie était restreint et tout le monde se connaissait. M. I______ n'avait plus de relations contractuelles avec B______ depuis vingt-huit ans. Le chef d'atelier avait effectué son apprentissage chez C______ il y avait de très nombreuses années et avait vingt ans d'expérience dans le domaine de la sérigraphie. Il ne s'agissait pas de rapports d'expertise mais de comptes rendus, il ne s'agissait pas non plus d'expertises mais de constats. La qualification de la convention n'avait aucun impact sur le litige. Les griefs de violations des principes de la légalité et de l'égalité de traitement, ainsi que de la garantie de la propriété n'étaient pas fondés.
L'expertise devait porter sur les douze panneaux peints marqués par la ville. Le panneau peint « J______ » situé vers le monument Q______ avait été déplacé au quai de R______ car celui qui s'y trouvait devait être remplacé en raison de traces de griffures. Un rapport ne pouvait être rendu par un tiers non membre de l'administration que s'il s'agissait d'un rapport d'expertise. La ville avait également violé le principe de l'égalité de traitement car elle était venue en nombre et avec des experts aux visites de A______, alors qu'elle n'avait envoyé que deux représentants pour contrôler les concurrentes, et qu'elle n'avait contrôlé que les films pour ces dernières.
Par duplique du 21 mai 2019, la ville a maintenu sa position.
Le 14 juin 2019, A______ a sollicité l'audition de Monsieur K______, qui pouvait témoigner de la présence régulière de M. I______ dans les locaux de B______.
Le 18 juin 2019, la cause a été gardée à juger.
Pour le reste, les arguments des parties et les éléments factuels utiles, y compris ceux ressortant des audiences de comparution personnelle et d'enquête menées par le TAPI, seront en tant que de besoin repris dans la partie en droit du présent arrêt.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. L'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions de la recourante ou du recourant (art. 65 al. 1 LPA). L'acte de recours contient également l'exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve (art. 65 al. 2 1ère phr. LPA). La juridiction administrative applique le droit d'office et ne peut aller au-delà des conclusions des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués (art. 69 al. 1 LPA).
b. L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions de la recourante ou du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu'elle ou il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/1400/2019 du 17 septembre 2019 consid. 2b). La contestation ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si une recourante ou un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/355/2019 du 2 avril 2019 consid. 2b).
c. En l'espèce, le litige porte sur la confirmation par l'instance précédente des décisions de l'autorité intimée des 22 février et 10 juillet 2018, la première ordonnant la dépose de tous les panneaux peints faisant la promotion de G______ et la deuxième prononçant la résiliation de la convention.
Ainsi, la question de la conformité au droit de la décision de l'autorité intimée du 8 août 2018, ordonnant la dépose de tous les panneaux alors présents en ville contrevenant à l'obligation de production par procédé sérigraphique et contre laquelle un recours est pendant devant le TAPI (cause A/3042/2018), ne relève pas du présent litige, pas plus d'ailleurs que celle de la conformité au droit de la décision du 17 août 2018 ordonnant la conservation des douze panneaux peints marqués.
Par conséquent, la conclusion de la recourante en annulation de la décision du 8 août 2018, tout comme celle, subsidiaire, en constatation de l'illicéité du marquage opéré selon la décision du 17 août 2018, seront déclarées irrecevables.
La recourante sollicite préalablement une jonction des causes A/1042/2018, A/2502/2018 et A/3042/2018. Toutefois, les causes A/1042/2018 et A/2502/2018 ont déjà été jointes par l'instance précédente dans le jugement litigieux. Par ailleurs, la cause A/3042/2018 n'est pas pendante devant la chambre administrative, mais devant le TAPI, de sorte qu'une jonction de causes au sens de l'art. 70 LPA n'est pas envisageable.
La recourante reproche au TAPI d'avoir violé son droit d'être entendue en n'ordonnant pas une expertise judiciaire, alors que la ville n'avait pas respecté les règles de procédures pour la conduite d'une expertise s'agissant des interventions de M. I______ et du chef d'atelier, et sollicite une expertise ainsi que l'audition d'un témoin devant la chambre administrative.
a. Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 41 LPA, comprend notamment le droit pour la personne concernée de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision et de participer à l'administration des preuves (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 129 II 497 consid. 2.2). Ce droit n'empêche cependant pas la juridiction saisie de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, si elle acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 136 I 229 consid. 5.2).
b. L'autorité réunit les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle apprécie les moyens de preuve des parties (art. 20 al. 1 LPA). Elle recourt s'il y a lieu aux moyens de preuve suivants : documents (let. a), interrogatoires et renseignements des parties (let. b), témoignages et renseignements de tiers (let. c), examen par l'autorité (let. d), expertise (let. e ; art. 20 al. 2 LPA). Lorsqu'une expertise est ordonnée, l'autorité nomme un ou des experts (art. 38 al. 1 LPA). Un délai est imparti aux parties pour proposer, s'il y a lieu, la récusation des experts nommés (art. 39 al. 1 LPA). Les causes de récusation prévues à l'art. 15 al. 2 (recte : al. 1) LPA s'appliquent (art. 39 al. 2 LPA).
La liste de l'art. 20 al. 2 LPA n'est pas exhaustive (ATA/56/2019 du 22 janvier 2019 consid. 14c ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 346 ad art. 20).
Les résultats issus d'une expertise privée - qui peut être réalisée par une commune (arrêt du Tribunal fédéral 1A.273/2005 du 25 septembre 2005 consid. 4.6) - sont soumis au principe de la libre appréciation des preuves et sont considérés comme de simples allégués de parties (ATF 141 IV 369 consid. 6).
c. Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst. - applicable lorsque l'impartialité des membres d'une autorité non judiciaire est invoquée (arrêts du Tribunal fédéral 2C_643/2010 du 1er février 2011 consid. 5.1 ; 2C_36/2010 du 14 juin 2010 consid. 3.1) -, toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité. Il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut pas être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération, les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées n'étant pas décisives (ATF 131 I 24 consid. 1.1 ; 127 I 196 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_629/2015 du 1er décembre 2015 consid. 3.1). La récusation doit demeurer l'exception (ATF 116 Ia 14 consid. 4). Un risque de prévention ne doit dès lors pas être admis trop facilement, mais doit se justifier par des motifs particulièrement importants (ATF 122 II 471 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.267/2006 du 17 juillet 2006 consid. 2.1).
En droit administratif genevois, l'art. 15 al. 1 LPA prévoit que les membres des autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se retirer et sont récusables par les parties s'ils ont un intérêt personnel dans l'affaire (let. a), sont parents ou alliés d'une partie en ligne directe ou jusqu'au troisième degré inclusivement en ligne collatérale ou s'ils sont unis par mariage, fiançailles, par partenariat enregistré, ou mènent de fait une vie de couple (let. b), représentent une partie ou ont agi pour une partie dans la même affaire (let. c) ou s'il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur partialité (let. d).
Selon un principe général, la partie qui a connaissance d'un motif de récusation doit l'invoquer aussitôt, sous peine d'être déchue du droit de s'en prévaloir ultérieurement (art. 15 al. 3 LPA; ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 ; 138 I 1 consid. 2.2), dès lors qu'il serait contraire aux règles de la bonne foi de garder en réserve le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité pour ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 136 III 605 consid. 3.2.2).
d. En l'espèce, la recourante a conclu devant l'instance précédente à la conduite d'une expertise sur les douze panneaux peints marqués par l'autorité intimée le 17 août 2018, conclusion qu'elle a réitérée devant la chambre administrative.
Néanmoins, comme vu précédemment, le recours ne porte pas sur la décision du 17 août 2018 et la production par sérigraphie ou non des douze panneaux peints marqués selon cette décision n'est pas pertinente dans le cadre du présent litige. En effet, seules les éventuelles violations de l'obligation de production par sérigraphie des panneaux peints antérieures à la décision du 10 juillet 2018 peuvent justifier la résiliation de la convention à cette date, de sorte que d'éventuelles violations postérieures ne peuvent pas être décisives dans le cadre de la présente cause. Tout au plus de telles violations auraient éventuellement pu permettre à l'autorité intimée de demander, sur mesures provisionnelles, le retrait de l'effet suspensif restitué par l'instance précédente sur mesures superprovisionnelles, mais sans avoir d'influence sur le fond du litige.
Dans ces circonstances, le TAPI n'a pas violé le droit d'être entendue de la recourante en refusant de conduire une expertise sur les douze panneaux peints marqué le 17 août 2018 et il ne sera pas donné suite à la demande de mener la même expertise devant la chambre administrative.
e. La recourante sollicite également l'audition d'un témoin afin de démontrer les liens actuels entre M. I______ et B______, sa concurrente.
Toutefois, M. I______ n'a pas agi en tant qu'expert au sens de la LPA, mais en qualité d'expert privé mandaté par l'autorité intimée. Ainsi, ses constatations n'ont pas la force probante d'un rapport d'expertise, mais doivent être considérées comme de simples allégués de la ville, soumises à la libre appréciation de la chambre administrative. Par ailleurs, en tant qu'expert privé, M. I______ n'était pas soumis aux règles sur la récusation, même si les liens entre celui-ci et une concurrente de la recourante doivent être pris en considération dans le cadre de l'appréciation par la chambre de céans, qui tiendra également compte du fait qu'il a été entendu en tant que témoin assermenté par l'instance précédente.
La chambre administrative disposant d'un ensemble d'éléments au dossier lui permettant d'apprécier le caractère fondé ou non de la résiliation de la convention, notamment les constations du chef d'atelier et les constats effectués par le SEP avant la décision de résiliation, photographies à l'appui, elle bénéficie des éléments nécessaires et suffisants à trancher le litige en toute connaissance de cause.
Il ne sera par conséquent pas donné suite à la demande d'audition de M. K______.
f. Finalement, sans invoquer directement les règles sur la récusation, la recourante a souligné les liens du chef d'atelier avec son autre concurrente, C______.
Ayant agi en tant qu'agent de la ville, le chef d'atelier était soumis aux règles sur la récusation. Si ses liens avec C______ ne ressortent pas des procès-verbaux d'audience devant le TAPI, alors que la recourante a expliqué avoir appris leur existence lors de ladite audience, ils ne sont pas contestés par l'autorité intimée, laquelle a cependant indiqué dans sa réponse que le chef d'atelier avait effectué son apprentissage au sein de C______ de nombreuses années auparavant, ayant désormais plus de vingt ans d'expérience dans le domaine de la sérigraphie. Or, dans sa réplique, la recourante n'a pas contesté ces éléments, ni affirmé que d'autres liens entre le chef d'atelier et C______ existeraient.
Au vu de ce qui précède et en particulier des nombreuses années écoulées depuis l'apprentissage du chef d'atelier chez C______, aucune apparence de prévention ne peut être retenue, d'autant plus au regard du caractère restreint du monde de la sérigraphie, impliquant nécessairement des liens entre les personnes ayant des connaissances dans ce domaine. La recourante ne peut ainsi se prévaloir des règles sur la récusation s'agissant du chef d'atelier.
a. Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé ou l'intéressée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 142 II 154 consid. 2.1 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_12/2017 du 23 mars 2018 consid. 3.3.1). Le devoir de motiver sera d'autant plus grand que l'autorité dispose d'un large pouvoir d'appréciation (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1573 p. 531).
b. En l'espèce, l'instance précédente a traité chacun des points soulevés par la recourante, soit les ayant tranchés, soit ayant expliqué pourquoi il n'était pas nécessaire de les trancher, au terme d'un raisonnement qui a permis à la recourante de recourir en contestant ladite motivation.
Le TAPI n'a ainsi pas violé le droit d'être entendue de la recourante sous l'angle de son devoir de motivation et le grief sera écarté.
a. Il sera au préalable rappelé que, comme vu précédemment, le marquage des douze panneaux peints en août 2018 est exorbitant au présent litige. L'autorité intimée a cependant également marqué deux panneaux peints « J______ », ce qui lui a permis d'établir que le panneau peint produit le 15 juin 2018 n'était pas celui se trouvant devant le monument Q______ ayant fait l'objet du constat le matin même et ayant fait l'objet de sa demande de production. Il convient dès lors d'examiner ce grief au regard des deux panneaux peints marqués en juin 2018.
b. La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle l'autorité établit les faits d'office (art. 19 LPA), sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties. Dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, elle réunit ainsi les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle apprécie les moyens de preuve des parties et recourt s'il y a lieu à d'autres moyens de preuve (art. 20 LPA). Mais ce principe n'est pas absolu, sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits (art. 22 LPA). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 128 II 139 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_524/2017 du 26 janvier 2018 consid. 4.2 ; ATA/895/2018 du 4 septembre 2018 consid. 5).
c. Le principe de la bonne foi entre administration et administrée ou administré, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst. exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper l'administrée ou l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 2016 consid. 7 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 568 p. 203).
d. Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées).
e. En l'espèce, il ressort en effet du constat du 15 juin 2018 que l'autorité intimée a marqué deux panneaux peints « J______ » devant le monument Q______.
Toutefois, ce marquage a été opéré après la constatation que ces deux panneaux peints ne correspondaient pas au panneau « J______ » que la recourante avait remis à l'autorité intimée le jour de la deuxième visite, le 13 juin 2018. Il a de plus été effectué dans le but de permettre à l'autorité intimée d'identifier et d'être certaine d'examiner le bon panneau peint.
Ainsi, l'autorité intimée a procédé au marquage après que plusieurs mesures d'instruction avaient échoué à établir la réalisation par sérigraphie par la recourante. En effet, deux visites de l'atelier de cette dernière avaient déjà eu lieu, lors desquelles la réalisation par sérigraphie n'avait pas pu être établie, ceci alors même que la preuve de l'utilisation du procédé sérigraphique pouvait certainement être apportée relativement aisément par la recourante, ne serait-ce qu'en permettant aux représentants de la ville d'assister à l'entier du processus de production, comme l'autorité intimée l'avait d'ailleurs expressément requis lors de la fixation de la seconde visite, ou alors, par exemple, en filmant l'intégralité du processus de production dans son atelier. Par ailleurs, la ville a marqué les deux panneaux « J______ » afin de pouvoir les identifier lors du contrôle à venir, car l'absence de correspondance entre les panneaux peints affichés en ville avec le panneau peint produit le 13 juin 2018 démontrait que la remise de ce dernier à l'autorité intimée n'avait pas non plus permis, à elle seule, de prouver le respect de la réalisation par procédé sérigraphique et pouvait faire douter de la bonne foi de la recourante. Par conséquent, le marquage a été effectué en dernier recours, devant l'échec des autres mesures d'instruction. En outre, pour effectuer le marquage, la ville a uniquement appliqué un point brun sur la tranche inférieure des panneaux peints et inscrit un trait au stylo noir sur l'arrière des panneaux, n'a ainsi appliqué aucune marque sur le devant des panneaux peints, les marques apposées étant très discrètes, voire imperceptibles pour des yeux non avertis. À cela s'ajoute le fait que le marquage apparaît d'autant plus justifié qu'il s'est révélé nécessaire a posteriori, puisque la recourante a produit un autre panneau que l'un de ceux installés devant le monument Q______ le 15 juin 2018 au matin, dont la production était demandée, et a déplacé ce dernier hors du territoire communal, ceci sans en avertir l'autorité intimée, faits que la recourante a reconnus lors de l'audience devant le TAPI. Elle a à cet égard affirmé, pour la première fois lors de l'audience du 5 septembre 2018, que c'était en raison d'un besoin de remplacer un panneau peint comportant des traces de griffure. Cette explication, avancée tardivement, n'emporte pas la conviction de la chambre administrative et tend au contraire à démontrer le comportement contraire à la bonne foi, voire déloyal de la recourante.
Au vu de ce qui précède et en particulier de l'échec des autres mesures d'instructions mises en oeuvre, du défaut de collaboration de la recourante et de son comportement contraire à la bonne foi, voire déloyal, il apparaît qu'en marquant les deux panneaux peints, l'autorité intimée a uniquement procédé aux mesures d'instruction nécessaires pour déterminer si la recourante respectait l'obligation d'impression sérigraphique, et ceci de la manière la moins incisive possible. Par conséquent, le grief, mal fondé, sera écarté.
L'apposition, l'installation, l'utilisation ou la modification d'un procédé de réclame est soumise à l'octroi préalable d'une autorisation (art. 4 LPR). L'autorisation est délivrée par la commune du lieu de situation du procédé de réclame (art. 5 al. 1 LPR). L'autorité compétente fixe la durée de validité de l'autorisation lors de son octroi (art. 12 al. 1 LPR). Elle peut, si les circonstances le justifient, prolonger la validité de l'autorisation (art. 12 al. 2 LPR). Les autorisations concernant les procédés de réclame situés, diffusés ou faisant saillie sur le domaine public, ne sont délivrées que contre paiement d'une taxe fixe ou d'une redevance annuelle (art. 15 al. 1 LPR).
Les procédés de réclame pour compte de tiers ne présentent aucun rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les entreprises, les produits, les prestations de services ou les manifestations pour lesquels ils font de la réclame (art. 21 LPR). Les affiches et panneaux peints ne sont autorisés que sur les emplacements et les supports spécialement autorisés à cet effet par l'autorité compétente. La concession octroyée par la commune conformément à l'art. 25 LPR peut prévoir ces emplacements et ces supports (art. 23 al. 1 LPR). Les communes peuvent octroyer, par le biais d'une concession, un droit exclusif d'employer des procédés de réclame sur le domaine public à une ou plusieurs sociétés (art. 25 al. 1 LPR). L'octroi d'une concession donne lieu à une redevance annuelle globale dont le montant n'excède pas 50 % de la recette brute perçue (art. 25 al. 2 LPR). La commune rétrocède à l'État une part de 10 % de ces redevances (art. 25 al. 3 LPR).
a. On entend par la promotion d'une activité culturelle ou sportive, au sens de l'art. 2 LPR, l'ensemble des moyens mis en oeuvre pour informer le public au sujet d'une manifestation culturelle, en particulier d'une exposition, d'un spectacle ou d'un musée ou pour annoncer une manifestation sportive (art. 4 du règlement d'application de la LPR du 11 octobre 2000 - RPR - F 3 20.01 ; MGC 1999 32/VI 4895, p. 4910). Le panneau peint n'est admis que pour la promotion d'activités culturelles (art. 15 al. 3 RPR).
b. En cas de violation de la LPR ou de ses règlements d'application, la commune peut prendre les mesures suivantes : l'interdiction d'utiliser un procédé de réclame (let. a), la remise en état, la réparation ou la modification du procédé de réclame (let. b), la suppression du procédé de réclame (let. c ; art. 28 al. 1 LPR). La commune notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'elle ordonne. Elle fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'y ait urgence (art. 29 al. 1 LPR).
c. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2D_9/2019 du 22 juillet 2019 consid. 3.1).
d. En l'espèce, l'autorité intimée a considéré que les panneaux peints G______, fixés en dehors de la période d'exception arrivée à terme le 5 février 2018, n'étaient pas conformes à l'obligation de promotion d'activités culturelles. La recourante ne conteste pas l'installation des panneaux peints litigieux en dehors de toute période d'exception mais affirme qu'ils avaient pour objet de promouvoir une exposition muséale de pièces anciennes plus commercialisées et non destinées à la vente, le logo G______ représenté sur la combinaison de M. P______ n'existant plus, la montre portée par ce dernier n'étant plus commercialisée et le logo G______ n'étant présent que dans le quart inférieur du panneau peint.
L'obligation de promotion d'activités culturelles est une obligation légale, laquelle a été rappelée et précisée à l'art. 4 de la convention, selon lequel seule est admise la promotion d'activités culturelles au sens strict (al. 2), les sponsors d'un événement peuvent apparaître sur le quart inférieur de la toile (al. 3) et, dans le cas où le nom d'un événement correspondait à celui d'un sponsor (« naming »), l'entier du nom de l'événement doit figurer dans une seule et même police d'écriture, le logo du sponsor n'étant pas admis dans le titre de l'évènement (al. 4).
Certes, comme l'indique la recourante, le logo G______ est en tant que tel uniquement présent dans la partie inférieure du panneau peint et celui-ci annonce une exposition. Néanmoins, non seulement le logo G______ - qui certes n'existe plus, mais est immanquablement lié à la marque horlogère, même pour un public non averti - figure sur la combinaison de M. P______, lequel porte de plus une montre de la marque, mais la mention de G______ se trouve au-dessus de l'annonce de l'exposition, sous forme de logo et non dans la même police que l'annonce, et ceci dans une taille globale supérieure à celle du mot « EXPOSITION ». À cela s'ajoute qu'il ne ressort aucunement de la seule vue du panneau litigieux qu'il s'agisse d'une « exposition muséale », seule la présence de M. P______ pouvant éventuellement constituer un indice du caractère historique des pièces exposées. À cet égard, il convient de constater que la seule observation du panneau peint permet uniquement de comprendre qu'une exposition G______ avait lieu dans le cadre du salon de l'automobile.
Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant un contenu commercial prédominant du panneau peint litigieux et était donc fondée à retenir qu'il n'avait pas pour objet la promotion d'une activité culturelle. Le grief sera écarté.
e. Reste à examiner la question de l'égalité de traitement par rapport aux affiches autorisées faisant la promotion du L______.
Il convient dès lors d'analyser la photographie du panneau peint faisant la promotion du L______ produite par la recourante à l'appui de son recours du 26 mars 2018 devant le TAPI, ainsi que les images de panneaux peints pour le même musée versées à la procédure par l'autorité intimée le 28 mai 2018. Ces panneaux peints comportent certes dans leur partie supérieure le nom de la marque horlogère L______, mais celui-ci figure ici en tant que partie intégrante du nom du musée. L'entier dudit nom figure d'ailleurs en majuscules dans son intégralité, dans la même police et la même taille, même si le mot « MUSEUM » est mis en évidence en rouge. Par ailleurs, contrairement au panneau peint G______, ces panneaux ne comportent pas le logo de la marque horlogère. Ils font finalement expressément la promotion de « 500 ans d'histoire de la montre », ce qui permet de comprendre qu'il s'agit d'une exposition dans un musée portant sur l'histoire de l'horlogerie. Le site internet du musée confirme d'ailleurs que ce dernier n'expose pas uniquement la collection L______ depuis la fondation de la marque en 1839, mais également une collection ancienne de montres genevoises, suisses et européennes du seizième siècle au début du dix-neuvième siècle (https://www.patek.com/fr/entreprise/patek-philippe-museum, consulté le 22 octobre 2019).
Ces panneaux peints ne sont donc aucunement comparables au panneau litigieux, de sorte que la recourante ne peut se prévaloir du fait que l'autorité intimée les a jugés conformes au critère de la promotion d'activités culturelles pour affirmer que son panneau peint respecterait également ledit critère.
Il convient à cet égard de constater que l'autorité intimée a également retenu comme non conforme à la promotion d'activités culturelles des panneaux peints pour les expositions « Haut artisanat » ayant eu lieu dans les salons de L______ en 2012 et 2018. Elle a par contre autorisé, mais uniquement durant la période dérogatoire de l'été 2016, une affiche M______, comportant le logo de la marque dans le haut de la fiche, pour une exposition « L'élégance en mouvement ». Ce qui précède confirme une appréciation cohérente et conforme au principe de l'égalité de traitement du critère de la promotion d'activités culturelles par l'autorité intimée.
Par conséquent, il n'apparaît pas que l'autorité intimée ait violé le principe de l'égalité de traitement en ordonnant le dépôt des panneaux peints G______ et le grief sera écarté.
f. Dans ces circonstances, les panneaux peints G______ violaient les dispositions de la législation en matière de procédés de réclame, confirmées et précisées par la convention. L'autorité intimée, qui avait déjà infligé un avertissement à la recourante le 24 novembre 2017, était ainsi fondée, tant au regard du principe de la légalité que de celui de l'égalité de traitement, à ordonner leur dépôt immédiat en application des art. 28 al. 1 let. c LPR et 13 al. 1 de la convention. Sa décision du 22 février 2018 est par conséquent conforme au droit.
a. La concession est un acte juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à une personne morale ou physique (la ou le concessionnaire) le droit d'exercer une activité dans un domaine juridiquement réservé à la collectivité publique, autrement dit faisant l'objet d'un monopole étatique de droit ou de fait ou entrant dans les tâches de l'État (ATF 145 II 32 consid. 4.1). Les concessions domaniales confèrent le droit de faire un usage accru ou un usage privatif du domaine public. Il s'agit donc de concessions relatives à une activité faisant l'objet d'un monopole de fait. Les critères pour déterminer si l'usage doit faire l'objet d'une autorisation ou d'une concession sont posés par le droit cantonal (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1046 p. 365). Les clauses bilatérales d'une concession constituent un contrat de droit public (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, Droit administratif, L'organisation des activités administratives, Les biens de l'État, vol. 3, 2ème éd., 2018, n. 8.4.4.6 p. 734 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1050 p. 366).
L'établissement de constructions ou d'installations permanentes ou non permanentes sur le domaine public, son utilisation à des fins industrielles ou commerciales ou toute autre occupation de celui-ci excédant l'usage commun sont subordonnés à une permission (art. 13 al. 1 loi sur le domaine public du 24 juin 1961 - LDPu - L 1 5). Ils sont subordonnés à une concession s'ils sont assortis de dispositions contractuelles (art. 13 al. 2 LDPu). En matière de procédés de réclame, les concessions sont octroyées par les communes (art. 16 al. 2 LDPu). L'autorité qui accorde une permission ou qui octroie une concession en fixe les conditions (art. 17 LDPu). Sous réserve des conditions auxquelles elles sont soumises, les concessions ne peuvent être retirées ou restreintes avant leur expiration que par voie d'expropriation (art. 21 al. 1 LDPu). Elles sont toutefois révocables par l'autorité qui les a octroyées si le bénéficiaire ne se conforme pas aux dispositions légales ou aux conditions fixées (art. 21 al. 2 LDPu).
b. Le contrat de droit administratif est un acte régi par le droit public qui résulte de la concordance de deux ou plusieurs manifestations de volonté concrétisant la loi dans un cas d'espèce, ayant pour objet l'exécution d'une tâche publique et visant à produire des effets bilatéraux obligatoires (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 970 p. 331). Un contrat de droit administratif peut être résilié pour inexécution, la responsabilité étant réglée par analogie avec les art. 97 ss de la loi fédérale complétant le code civil suisse du 30 mars 1911 (code des obligations, CO - RS 220 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, Les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, 3ème éd., 2011, n. 3.2.4.5 p. 479 s ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1021 s. p. 345 s.).
c. L'autorité compétente peut assortir l'autorisation de conditions et de charges (art. 11 LPR). Le panneau peint, au sens de l'art. 23 LPR, est une toile tendue sur des chevalets en forme de trapèze inversé dont la petite base mesure 1,20 m, la grande base 1,70 m et la hauteur 2,50 m. Ces dimensions peuvent varier de plus ou moins 0,10 m (art. 15 al. 1 LPR). Il est fixé sur un mât, seul ou par paire, à 2,70 m au minimum au-dessus du sol (art. 15 al. 2 LPR). Les panneaux peints, en trapèze, sont spécifiques au canton de Genève (MGC 1999 32/VI 4895, p. 4917).
d. En l'espèce, l'autorité intimée considère ne pas avoir octroyé de concessions au trois sociétés concurrentes, au sens de l'art. 25 LPR, aucune exclusivité n'ayant été accordée, mais avoir conclu des conventions visant la mise en oeuvre de modalités permettant un traitement administratif simplifié et plus rationnel que l'octroi d'une autorisation spécifique pour chaque panneau peint, ceci dans un marché de niche occupant un nombre très restreint d'acteurs. Le recourante affirme que la convention serait constitutive d'une concession et qu'il serait nécessaire de trancher sa nature afin qu'elle puisse faire valoir ses prétentions en dommages-intérêts pour rupture abusive de la concession.
Néanmoins et quand bien même la convention semble a priori répondre à la définition d'une concession tant au sens de la LPR que de la LDPu - puisqu'elle accorde, pour une durée déterminée, l'usage à la recourante de mats déterminés appartenant au domaine public pour y apposer des panneaux peints, en assortissant cet usage, excédant l'usage commun, de dispositions contractuelles -, il ressort des éléments exposés ci-avant que la possibilité d'une résiliation pour inexécution est ouverte que la convention doive être qualifiée de concession ou de contrat de droit administratif. En effet, l'art. 13 de la convention prévoit la possibilité, à certaines conditions, d'une résiliation pour inexécution, ce que permet l'art. 21 al. 1 LDPu ab initio pour une concession et ce qui pouvait être prévu dans le cadre d'un contrat de droit administratif.
Par conséquent, le TAPI pouvait renoncer à trancher la qualification de la convention, la conformité au droit de sa résiliation devant en tout état de cause être examinée à l'aune de son art. 13 et des principes généraux du droit administratif.
e. Reste à examiner si l'autorité intimée était fondée à résilier la convention.
Selon l'art. 13 de la convention, toute contravention à la convention est susceptible d'une sanction, allant de l'amende et/ou la dépose immédiate, à la réduction du nombre des supports initialement alloué, voire, selon la gravité, à la résiliation unilatérale de la convention (al. 1), celle-ci ne pouvant être prononcée que si le bénéficiaire a fait l'objet, dans les douze derniers mois, d'une sanction administrative notifiée par courrier recommandé (al. 2).
La décision du 22 février 2018 étant conforme au droit, la condition du prononcé d'une sanction notifiée par courrier recommandé dans les douze mois précédant la résiliation de la convention est réalisée, étant relevé que ladite décision mentionnait expressément que la convention serait dénoncée si la recourante continuait à violer les prescriptions légales et conventionnelles.
Il convient à présent d'examiner si la violation de l'obligation de réalisation par procédé sérigraphique doit être retenue.
Au préalable, la chambre administrative constatera que l'autorité intimée pouvait imposer, par le biais de la convention, une obligation de réalisation des panneaux peints par sérigraphie. En effet, la LPR autorise l'autorité compétente à assortir l'autorisation de conditions et charges. Or, le panneau peint réalisé par sérigraphie relève d'une spécificité genevoise, comme l'a indiqué l'autorité intimée durant les audiences devant le TAPI et comme le confirment les travaux préparatoires de la LPR et les termes de panneaux peints - contenus dans la loi et la convention (art. 4 al. 1) - eux-mêmes. Ainsi, la condition de la réalisation par procédé sérigraphique est venue formaliser une pratique genevoise préexistante. À cela s'ajoute le fait que la recourante a accepté de se soumettre à cette condition et s'est engagée à produire ses panneaux peints par sérigraphie en signant la convention. Par conséquent, la recourante se devait de réaliser ses panneaux peints par sérigraphie.
Certes, après que les deux visites n'avaient pas permis d'établir la réalisation par sérigraphie, M. I______ et le chef d'atelier se sont rejoints sur le fait que le panneau peint « J______ » produit le 13 juin 2018 avait été réalisé artisanalement, au pochoir avec fond réalisé au rouleau, conformément à leurs rapports. Toutefois, ils ont tous deux également constaté, dans les mêmes rapports, qu'un autre panneau peint « J______ », dont la production avait été demandée mais qui avait été déplacé devant S______, n'avait en aucun cas été réalisé par sérigraphie, mais avait plutôt été imprimé numériquement, ce qui rejoint les constats du 15 juin 2018 effectués par le chef de service, un adjoint de direction et le chef d'unité et ce qui était également le cas d'autres panneaux réalisés par la recourante qu'ils avaient examinés sur le domaine public. Entendu comme témoin par le TAPI, M. I______ a confirmé ce qui précède, y compris par rapport aux panneaux peints « J______ », et a fourni des explications sur les éléments démontrant l'absence de réalisation sérigraphique : il n'y avait pas de raccords visibles, alors qu'il n'était pas possible d'imprimer des panneaux d'une telle taille en une seule fois, et il n'y avait pas le grain ni l'épaisseur des couches propre aux procédés de sérigraphie. Le chef d'atelier a également confirmé ses constatations devant l'instance précédente les 28 août et 5 septembre 2018.
Ces constatations concordantes tendent à démontrer la violation de l'obligation de réalisation par sérigraphie. Néanmoins, en dépit de celles-ci, la recourante persiste à affirmer avoir respecté cette obligation.
Or, instruisant la question du respect de l'obligation de production des panneaux peints par sérigraphie, l'autorité intimée a mené une première visite, puis une deuxième. La première visite n'ayant pas permis d'établir la réalisation des panneaux peints par procédé sérigraphique, la seconde visite avait pour objet, annoncé préalablement, de permettre à l'autorité intimée d'assister à l'entier du processus de fabrication d'une série de panneaux peints destinés à être apposés en ville. Dans cette optique, elle avait été fixée durant une semaine annoncée comme semaine de production par la recourante. Toutefois, selon les explications du chef d'unité lors de l'audience du 28 août 2018, confirmées par le chef d'atelier, lors de la seconde visite, les toiles n'étaient pas sèches et la peinture avait déjà été appliquée sur le cadre, lequel se trouvait déjà sur la machine. La recourante avait donc uniquement présenté le travail de sérigraphie sur une chute de toile, ce qui n'avait pas permis de déterminer si les ouvriers présents maîtrisaient l'ensemble du processus sérigraphique, et l'autorité n'avait pas pu assister à la pose du cadre et de la peinture. Par conséquent, en dépit du but clair de la visite, la recourante n'a pas fait en sorte que la ville puisse assister à l'entier du processus de production, ce qu'elle n'a d'ailleurs pas contesté, puisqu'elle s'est contentée d'indiquer, lors de la même audience, travailler principalement avec un sérigraphe débutant sa journée à 8h, qui avait donc terminé la première partie des impressions lors de la visite, et d'affirmer que l'autorité intimée ne lui avait pas indiqué à quelle partie du processus elle souhaitait assister, alors même que les courriers versés à la procédure annonçant l'objet de la visite sont clairs. La recourante a dès lors failli à son devoir de collaboration.
Par ailleurs, toujours dans l'instruction de la même question, l'autorité intimée a demandé la remise d'un panneau peint le jour de la visite. Le premier panneau peint « J______ » a donc été déposé. L'autorité intimée l'a jugé satisfaisant du point de vue de l'obligation de réalisation par sérigraphie, le rouleau et le pochoir étant admis. Cependant, la ville a constaté, le 15 juin 2018, la présence de la paire de panneaux peints « J______ » réalisés différemment - totalement lisses - devant le monument Q______. Elle a donc demandé la production de l'un de ces deux panneaux peints. Or, la recourante a produit un autre panneau peint, soit un panneau peint identique à celui déjà produit le 13 juin 2018, s'agissant de la paire du premier - selon ses indications lors de l'audience du 5 septembre 2018 devant le TAPI -, ceci sans en avertir l'autorité intimée. Elle a par ailleurs déplacé la paire de panneaux peints dont la production était demandée hors du territoire communal, en soulevant a posteriori un motif peu crédible, comme vu précédemment. Ce faisant, la recourante a non seulement violé une nouvelle fois son devoir de collaboration, ceci de manière crasse, mais a adopté un comportement devant être qualifié de contraire à la bonne foi.
Finalement, l'autorité intimée ayant constaté qu'un autre panneau avait été livré, elle a réitéré sa demande le jour même, nouvelle demande à laquelle la recourante n'a pas donné suite, comme elle l'a confirmé devant l'instance précédente le 5 septembre 2018. Elle a ce faisant manqué une fois de plus à son devoir de collaboration.
Par conséquent, au vu des multiples violations de son devoir de collaboration et du comportement manifestement contraire à la bonne foi de la recourante, le TAPI était fondé à lui faire supporter l'absence de preuve du respect de l'obligation d'impression sérigraphique.
Au vu de ce qui précède, en particulier des constatations concordantes de M. I______, du chef d'atelier et du SEP, combinées aux violations répétées de son devoir de collaboration par la recourante et à son comportement heurtant le principe de la bonne foi, l'autorité intimée était fondée à retenir que cette dernière avait violé l'obligation de réalisation par sérigraphie et à résilier la convention la liant à cette dernière. Le grief sera écarté.
f. Pour le reste, il sera constaté que la recourante n'a pas démontré que ses concurrentes violeraient l'obligation de réalisation des panneaux peints par sérigraphie et que leur convention n'aurait malgré tout pas été résiliée, le contraire ressortant du dossier. En effet, il ressort du dossier - notamment des rapports de constats versés à la procédure le 7 août 2018 - que l'autorité intimée a également instruit la question du respect de cette condition par C______ et B______, y compris par rapport aux panneaux peints ayant fait l'objet d'une dénonciation par la recourante, sans qu'une violation n'ait été constatée. La recourante ne peut dès lors pas se prévaloir du principe de l'égalité de traitement pour remettre en cause la résiliation de la convention, de sorte que le grief sera écarté.
g. Par conséquent, la décision de l'autorité intimée du 10 juillet 2018 est conforme au droit.
Dans ces circonstances, le recours contre le jugement du TAPI confirmant les décisions de l'autorité intimée des 22 février et 10 juillet 2018, entièrement mal fondé, sera rejeté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 28 janvier 2019 par A______ Sàrl contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 4 décembre 2018 ;
met un émolument de CHF 1'500.- à la charge d'A______ Sàrl ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Charles Lopez, avocat de la recourante, à la Ville de Genève, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, M. Verniory, Mme Cuendet, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
la présidente siégeant :
F. Krauskopf
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :