POUVOIR JUDICIAIRE
A/288/2019-EXPLOI ATA/1590/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 29 octobre 2019
1ère section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Grégory Lachat, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR
EN FAIT
Le 21 novembre 2016, le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN) a délivré, à Monsieur A______ une autorisation d'exploiter le café-restaurant « B______ » (d'une surface de 20 m2), au boulevard C______ à Genève.
Par décisions (factures) du 7 décembre 2018, le PCTN a facturé à M. A______ la « taxe LRDBHD 2017 et 2018 » pour les périodes du 1er janvier au 31 décembre 2017 et du 1er janvier au 31 décembre 2018 respectivement, à concurrence de CHF 1'050.- chacune, soit CHF 2'100.- au total.
Par acte de recours du 25 janvier 2019 à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), M. A______ a sollicité l'annulation desdites décisions, la constatation du caractère non conforme de l'art. 59 al. 1 ch. 1 du règlement d'exécution de la loi sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement du 28 octobre 2015 (RRDBHD - I 2 22.01) au droit supérieur, soit l'art. 59D al. 1 let. a de la loi sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22).
Le règlement dépassait le cadre de la délégation prévue dans la loi. Cette dernière fixait la taxe d'exploitation annuelle dans une certaine fourchette qu'elle circonscrivait expressément vers le haut et vers le bas. Dans ce contexte, pour les établissements comprenant des cafés-restaurants et les bars, le législateur avait fixé la fourchette entre CHF 250.- et CHF 6'000.-, ce en fonction de la surface utile des entreprises considérées. Le règlement d'application de la loi fixait, quant à lui, la taxe d'exploitation annuelle pour les cafés-restaurants et les bars à hauteur de CHF 1'050.- pour tous les établissements ayant une surface utile jusqu'à 50 m2.
Le Conseil d'État n'avait effectué aucune distinction que ce soit en terme de surface, d'organisation ou de chiffre d'affaires. Il avait retenu la même limite basse à CHF 1'050.- pour tous les cafés-restaurants et les bars ayant une surface utile jusqu'à 50 m2 alors que la loi avait expressément retenu une limite basse démarrant à CHF 250.-. Par conséquent, l'exécutif avait dépassé le cadre de la délégation que le législateur lui avait accordé.
Enfin, le Conseil d'État s'était écarté de manière plus importante de l'art. 59D al. 1 LRDBHD, à l'art. 59 al. 1 ch. 1 RRDBHD qu'aux ch. 2 à 6 de cet article.
B______ était un micro-commerce, dont le recourant estimait la surface aux alentours de 15 m2. Il devait se voir appliquer une taxe d'exploitation de CHF 250.- ou ne la dépassant pas de manière excessive. Ce d'autant plus que le recourant exploitait seul son commerce à cause du manque de place. Dans tous les cas, le recourant n'était pas tenu de payer la taxe annuelle de CHF 2'100.-, pour les années 2017 et 2018, puisque l'article du règlement qui l'édictait dépassait le cadre fixé par le législateur.
Le Conseil d'État n'avait aucune obligation de fixer le montant de la taxe la plus basse à CHF 250.-, soit au montant minimum de la fourchette prévue par le législateur. Selon la lettre de la loi, le Conseil d'État fixait la taxe annuelle dans les limites prévues dans la loi et la surface de l'établissement. Les travaux préparatoires appuyaient cet argument et indiquaient que les fourchettes prévues dans la loi étaient précisées par le règlement d'exécution. Par ailleurs, il ressortait également du commentaire relatif à l'art. 58 LRDBHD que l'un des motifs ayant justifié de prévoir des limites plutôt que des montants précis était de permettre des modifications subséquentes du règlement sans nécessairement une modification de la loi.
De plus, le Conseil d'État avait respecté le critère de la surface utile choisi par le législateur car le règlement prévoyait des montants différents pour quatre fourchettes de surfaces distinctes, ce qui permettait de distinguer entre les établissements de petite surface, de surface moyenne inférieure, de surface moyenne supérieure et de grande surface. Il n'y avait pas d'obligation à établir d'autres distinctions notamment une différenciation entre les établissements de 20 m2 et 50 m2.
Par ailleurs, l'absence d'employés et de tables, le service au comptoir, l'organisation et le chiffre d'affaires n'étaient pas des critères prévus par la loi. Le Conseil d'État n'avait pas à les prendre en compte pour fixer le montant de la taxe.
L'élément à retenir était que son commerce constituait manifestement un cas de surface utile minimale qui devait consécutivement se voir appliquer une taxe de CHF 250.- ou un montant ne le dépassant pas de manière excessive et disproportionnée. Par ailleurs, son chiffre d'affaires démontrait qu'il n'avait pas de personnel et exploitait seul son entreprise. Il s'agissait d'un micro-commerce plus durement touché que ses concurrents par le montant de la taxe d'exploitation fixé par le règlement.
De plus, le principe de la séparation des pouvoirs était violé car le règlement d'application ne faisait pas référence à toute la fourchette de CHF 250.- à CHF 6'000.- se trouvant dans la loi. En effet, les montants de taxe indiqués à l'art. 59 al. a ch. 1 RRDBHD étaient de CHF 1'050.- pour les surfaces de moins de 50 m2, CHF 1'300.- pour les surfaces de 50 à 100 m2, CHF 1'700.- pour les surfaces de 100 à 200 m2 et CHF 2'700.- pour les surfaces supérieures à 200 m2. Par conséquent, le règlement interprétait l'art. 59D al. 1 let. a LRDBHD comme si la fourchette était de CHF 1'000.- à CHF 3'000. De ce fait, il en découlait une violation du principe de la proportionnalité également puisque le plancher règlementaire s'avérait plus de quatre fois plus élevé que le plancher prévu par la loi.
L'égalité de traitement n'était pas non plus respectée. En effet, les petits établissements se trouvaient discriminés par rapport aux grands établissements dès lors que l'effort financier à fournir pour l'exploitant d'une petite surface était plus important et les revenus étaient moindres. Cette discrimination était particulière à la catégorie des cafés-restaurants et bars qui se trouvaient au ch. 1 de l'art. 59 al. 1 RRDBHD car elle s'écartait de manière plus substantielle que les ch. 2 à 6 du même article de la loi. Enfin, tout portait à croire que les montants dans le règlement avaient été fixés en fonction des recettes qu'il pouvait en être tirées plutôt qu'en appliquant correctement la fourchette qui était prévue dans la loi.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Selon l'art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la suprématie de la loi et le principe de l'exigence de la base légale. Le premier signifie que l'autorité doit respecter l'ensemble des normes juridiques ainsi que la hiérarchie des normes. Le second implique que l'autorité ne peut agir que si la loi le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, p. 621s, 624 et 650 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 448, 467 ss et 476 ss).
b. Au niveau fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs est implicitement contenu dans la Constitution fédérale (Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 458). Il s'agit d'un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe ; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 26 consid. 3.3 ; 138 I 196 consid. 4.1 ; 134 I 322 consid. 2.2).
c. Dans le canton de Genève, l'art. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d'État est chargé de l'exécution des lois et adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). À moins d'une délégation expresse, le Conseil d'État ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles étaient conformes au but de la loi (ATF 134 I 313 consid. 5.3 ; 133 II 331 consid. 7.2.2 ; 130 I 140 consid. 5.1 ; ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 6 ; ATA/52/2015 du 13 janvier 2015 consid. 2 ; ACST/28/2018 du 12 décembre 2018 consid. 8b).
Le mécanisme de la délégation législative est solidement ancré dans le droit public cantonal (ATA/914/2019 précité consid. 6 ; ATA/1281/2019 du 27 août 2019 consid. 6c). Il est en effet admis que le législateur cantonal a le droit de déléguer au gouvernement la compétence d'adopter des lois au sens matériel et de l'autoriser à créer des règles de droit sous forme d'ordonnance de substitution dépendante, fondée précisément sur une délégation législative. Ce droit est limité par quatre règles établies par une longue jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 128 I 113 consid. 2 ; 118 Ia consid. 3 ; 115 Ia 277 consid. 7) et qui ont valeur constitutionnelle. La délégation ne doit pas être prohibée par le droit cantonal. Elle doit se limiter chaque fois à une matière déterminée. Elle doit figurer dans une loi au sens formel. La norme de délégation doit indiquer le contenu essentiel de la réglementation. Un acte législatif qui ne respecte pas l'une ou l'autre de ces quatre conditions ainsi qu'une décision qui se base sur une telle ordonnance, manquent de base légale et violent le principe de la séparation des pouvoirs (ATA/1281/2019 précité consid. 6c ; ATA/52/2015 précité consid. 2b ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., p. 543 ss.).
Les ordonnances législatives d'exécution sont le complément d'une loi au sens formel. Elles sont des règles obligatoires, unilatérales, générales et abstraites permettant d'exécuter une loi formelle dont le contenu doit être précisé. Elles ne peuvent énoncer que des règles secondaires (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121 ; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247 ; 115 Ia 277 consid. 7 p. 287 ; ATA/586/2014 du 29 juillet 2014 consid. 4d).
Pour déterminer l'étendue du pouvoir réglementaire, il faut interpréter la loi quelle que soit la nature de la norme (Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/ Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 244 ss).
a) cafés-restaurants et bars 250 à 6 000 fr.
b) dancings et cabarets-dancings 1 500 à 8 000 fr.
c) buvettes permanentes 250 à 3 000 fr.
d) buvettes permanentes de service restreint 125 à 1500 fr.
Selon l'art. 67 LRDBHD, le Conseil d'État édicte les dispositions nécessaires à l'exécution de la ladite loi.
L'art. 59 al. 1 let. a RRDBHD énonce que les taxes annuelles d'exploitation sont calculées, pour les établissements voués à la restauration et au débit de boissons, en fonction de la superficie d'exploitation (surface utile) destinée au service à la clientèle arrêtée par la service sur la base des plans d'établissement :
Surface utile
jusqu'à 50 m2
supérieure à 50 m2
supérieure à 100 m2
supérieure à 200 m2
1
cafés restaurants et bars
1 050 fr.
1 300 fr.
1 700 fr.
2 700 fr.
2
dancings et cabarets-dancings
1 700 fr.
2 300 fr.
3 100 fr.
4 300 fr.
3
buvettes permanentes
550 fr.
700 fr.
900 fr.
1 250 fr.
4
buvettes permanentes de service restreint
450 fr.
550 fr.
700 fr.
900 fr.
Nombre de chambres
jusqu'à 50
supérieur à 50
supérieur à 100
supérieur à 200
5
hôtels et autres établissements voués à l'hébergement
850 fr.
1 050 fr.
1 350 fr.
1 650 fr.
6
Gîtes ruraux et B&B à domicile
300 fr.
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À la question de savoir pourquoi le montant de la taxe annuelle d'exploitation des cafés-restaurants et bars d'une surface utile de 50 m2 ou moins était-il 4,2 fois plus élevé que le plancher prévu par l'art. 59D al. 1 let. a LRDBHD, le Conseil d'État a précisé que l'exposé des motifs du PL 11282 (LRDBHD) indiquait que : « les articles 58 et 59 reproduisent le système de perception de taxes prévu par la LRDBH. [...] A noter également que les montants des taxes (article 59) se basent sur ceux prévus par la LRDBH, dont certains ont subi une augmentation au 1er janvier 2012. Le projet de loi reprend par conséquent les montants résultant de cette modification récente. Le projet tient également compte des montants des taxes fixées dans la pratique (telle que reflétée par le règlement d'exécution de la LRDBH). Les montants prévus sont des fourchettes, qui seront précisées par le règlement d'exécution. [...] » (disponible sur http://ge.ch/grandconseil/data/texte/QUE01046A.pdf).
a. Il convient d'examiner si la perception d'une taxe annuelle de CHF 1'050.- fixé par la RRDBHD est conforme à la loi cantonale.
Selon l'art. 67 LRDBHD, la loi délègue la réglementation relative aux montants de la taxe annuelle au Conseil d'État, précisant qu'il faut tenir compte de la surface utile de chaque établissement et de la fourchette allant de CHF 250.- à CHF 6'000.- pour les établissements de type cafés-restaurants (art. 59D al. 1 LRDBHD). L'art. 59 al. 1 let. a RRDBHD prévoit la perception d'une taxe annuelle d'exploitation de CHF 1'050.- pour les cafés-restaurants d'une superficie maximale de 50 m2.
Premièrement, il convient de constater que la perception d'une taxe annuelle pour l'exploitation d'un café-restaurant repose sur une loi formelle qui en indique le contenu essentiel. Cette délégation se limite à une matière déterminée à savoir la mise en oeuvre des conditions d'exploitation des entreprises vouées à la restauration et/ou au débit de boissons. Enfin, le règlement précise le montant de cette charge selon la surface utile de l'établissement et la fourchette prévue dans la loi qui sont les deux seuls critères pertinents selon la législation. Par conséquent, la délégation législative respecte les conditions émises par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Au surplus, le Conseil d'État a respecté la législation cantonale en vigueur en rédigeant une ordonnance législative d'exécution qui vient préciser ses contours.
En l'occurrence, le montant litigieux de CHF 1'050.- est compris dans les limites fixées par la loi, soit CHF 250.- à CHF 6'000.-, et est le montant dû pour un établissement d'une superficie de 20 m2, surface indiquée par l'autorité compétente dans l'autorisation d'exploiter du 21 novembre 2016.
b. En second lieu, le règlement ne fait pas dépendre le montant de la taxe de l'organisation de l'établissement ou du nombre d'employés, ni de son chiffre d'affaires. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient le recourant, la superficie de son commerce, qu'il estime à 15 m2, ne justifie pas non plus une différenciation avec les cafés-restaurants étant d'une superficie supérieure à la sienne mais moins élevée que les 50 m2 se trouvant dans le règlement. Enfin, le fait que le Conseil d'État se soit écarté de manière plus importante de l'art. 59D al. 1 LRDBHD, à l'art. 59 al. 1 ch. 1 RRDBHD, qu'aux ch. 2-6 de cet article n'est pas non plus un critère pertinent pour la fixation de la charge litigieuse. La loi n'impose aucunement au gouvernement de prendre en compte l'un de ces critères dans la fixation de la taxe perçue. Par conséquent, l'autorité intimée n'avait pas à tenir compte de ces éléments lors de la facturation de la « taxe LRDBHD ».
Le pouvoir exécutif n'a donc pas empiété sur les prérogatives du législateur en mettant en oeuvre l'art. 59D al. 1 LRDBHD dans le règlement d'application de cette loi.
a. L'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation constituent des violations du droit, qui peuvent être revues par les autorités de recours (art. 61 al. 1 let. a LPA). Cela signifie qu'une autorité judiciaire de recours qui contrôle la conformité au droit d'une décision vérifiera si l'administration a, dans l'exercice du pouvoir d'appréciation que lui confère la loi, respecté le principe de la proportionnalité et les autres principes constitutionnels tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité, la bonne foi, mais s'abstiendra d'examiner si les choix faits à l'intérieur de la marge de manoeuvre laissée par ces principes sont « opportuns » ou non. L'autorité commet un abus de son pouvoir d'appréciation, tout en respectant les conditions et les limites légales, si elle ne se fonde pas sur des motifs sérieux et objectifs, se laisse guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles ou viole des principes généraux précités (ATA/15/2019 du 8 janvier 2019 et les références citées).
b. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 36 al. 3 Cst., se compose des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé - de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; ATA/1144/2019 du 19 juillet 2019 consid. 4a).
c. En l'espèce, la décision, qui est conforme à la loi, respecte également le principe de la proportionnalité. L'autorité intimée a fixé le montant de la taxe annuelle en fonction des dispositions de la loi et du règlement qui ne lui laissaient aucune marge de manoeuvre. Elle justifie d'ailleurs la proportionnalité de sa décision par le fait que la taxe annuelle de CHF 1'050.- correspond à un montant mensuel de CHF 87.50, ce qui ne constitue pas une charge excessive pour les établissements concernés et la possibilité pour le recourant de solliciter des arrangements de paiement.
Le principe de proportionnalité a été respecté.
a. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATA/1090/2018 du 16 octobre 2018 et les références citées).
b. En l'espèce, l'art. 59 al. 1 let. a ch. 1 RRDBHD prévoit des montants différents pour quatre fourchettes de surface distinctes, ce qui permet de distinguer entre les établissements de petite surface, de surface moyenne inférieure, de surface moyenne supérieure et de grande surface. De plus, le montant des taxes annuelles est également divergent selon les types d'entreprises concernées. Ainsi, pour les installations de moindre importance la taxe se trouve être plus basse que pour les établissements de plus grande envergure. Par conséquent, le règlement d'application a d'ores et déjà incorporé la distinction qui s'imposait au vu des circonstances afin que les charges soient estimées selon la superficie et la capacité d'exploitation de chaque groupe d'établissements.
Le commerce du recourant se trouvant dans le premier groupe d'établissements relatifs aux cafés-restaurants, conformément à l'autorisation d'exploiter délivrée le 21 novembre 2016, se voit imputer une taxe de CHF 1'050.- pour une superficie de 20 m2. Il en va de même pour tous les établissements de sa catégorie ayant une dimension ne dépassant pas les 50 m2.
Contrairement à ce que soutient le recourant, la décision litigieuse n'est constitutive d'aucune inégalité de traitement, en l'absence de dérogations qui auraient été accordées à des établissements similaires bénéficiant d'une superficie maximale de 50 m2.
Le principe de l'égalité de traitement a été respecté.
Vu ce qui précède, les décisions querellées sont conformes au droit et le recours, infondé, sera rejeté.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 24 janvier 2019 par Monsieur A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 7 décembre 2018 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge de Monsieur A______ ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Grégory Lachat, avocat du recourant, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :