POUVOIR JUDICIAIRE
A/2370/2018-NAT ATA/1277/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 27 août 2019
dans la cause
A______, enfant mineure, agissant par sa mère Madame B______ représentée par Me Bénédict Fontanet, avocat
contre
OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS
EN FAIT
Leur fille C______ est née le ______ 2004 à Doha au Qatar, dont elle est également ressortissante.
Mme et M. B______ travaillent pour le compte du gouvernement du Qatar. À compter du 1er septembre 2008, ils ont été dépêchés par leur gouvernement auprès de la représentation qatarie auprès de l'organisation mondiale du commerce (ci-après : OMC) à Genève.
Comme les autres membres de sa famille, C______ est titulaire d'une carte de légitimation C, dispensée par le Département fédéral des affaires étrangères (ci-après : DFAE) en raison du poste de son père. Cette carte vaut titre de séjour en Suisse.
Le 29 décembre 2017, les parents de C______ ont déposé, pour le compte de leur fille et par le biais de leur conseil, une demande de naturalisation ordinaire suisse et genevoise auprès de l'office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM). Cette demande était faite sous la forme d'un courrier, sur papier à en-tête de l'étude dudit conseil, et était accompagnée de plusieurs pièces soit : un certificat de naissance en original de C______, une copie de son passeport diplomatique et de ceux de ses parents, une copie des extraits d'acte de naissance de ses frère et soeur, deux confirmations de commandes d'extraits de casier judiciaire et de poursuites ainsi qu'une photographie de la requérante.
Ce même courrier précisait : « Seront en outre à brève échéance joints à la présente demande de naturalisation » : le formulaire de demande de naturalisation, la demande d'autorisation fédérale de naturalisation, le questionnaire relatif à la procédure de naturalisation ordinaire, la déclaration concernant le respect de l'ordre juridique suisse, la preuve de la réussite du test de langue française et la procuration à l'intention de l'administration fiscale cantonale (ci-après : AFC-GE).
Le 1er janvier 2018 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (LN - RS 141.0), abrogeant la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (ci-après : aLN).
Le 8 janvier 2018, le conseil susmentionné a envoyé à l'OCPM des extraits du registre des poursuites et du casier judiciaire de C______.
Le 30 janvier 2018, le conseil de la requérante a envoyé à l'OCPM « des documents supplémentaires », à savoir le formulaire ad hoc de demande de naturalisation dûment rempli (ci-après : le formulaire jaune), une procuration en faveur de l'AFC-GE, le questionnaire relatif à la procédure de naturalisation, la déclaration concernant le respect de l'ordre juridique suisse et la demande d'autorisation fédérale de naturalisation.
Le 20 février 2018, l'OCPM a informé C______ de son intention de ne pas engager la procédure de naturalisation soumise à l'ancien droit, en raison de l'absence, au 31 décembre 2017, des pièces visées à l'art. 11 al. 1 let. a à g du règlement d'application de la loi sur la nationalité genevoise du 15 juillet 1992 (RNat - A 4 05.01). C______ avait procédé à l'envoi partiel d'un dossier de naturalisation n'incluant, comme pièce valable, que sa photographie. Ce n'était que le 30 janvier 2018 que le formulaire jaune, le formulaire fédéral de naturalisation, accompagnés de la procuration fiscale, du questionnaire relatif à la procédure de naturalisation ordinaire et de la déclaration de l'ordre juridique suisse avaient été transmis. De plus, C______ ne disposait pas d'un permis d'établissement mais bénéficiait d'une carte de légitimation C. Elle ne remplissait donc pas la condition formelle de l'art. 9 al. 1 let. a LN. Il lui était imparti un délai pour exercer son droit d'être entendu.
Le 11 avril 2018, C______ a fait valoir que le seul élément pour déterminer l'application de l'ancien ou du nouveau droit était celui du dépôt de la requête, comme cela ressortait de l'art. 50 LN. Sa requête ayant été déposée le 29 décembre 2017, soit avant l'entrée en vigueur du nouveau droit, seul l'ancien droit était applicable, en application des dispositions transitoires. Le fait que certains documents étaient manquants au dépôt de la requête ne constituait pas un motif permettant à l'OCPM de ne pas engager la procédure de naturalisation ; dans ce cas, seule une suspension de la procédure pouvait entrer en ligne de compte, le temps de remédier aux carences constatées et, en ce sens, le prononcé de l'irrecevabilité de la requête était illicite.
Par décision du 7 juin 2018, déclarée exécutoire nonobstant recours, l'OCPM a refusé d'engager la procédure de naturalisation en faveur de C______ en application de l'art. 11 al. 6 let. b RNat.
C______ n'avait pas présenté, tant avant le 1er janvier 2018 que lors de l'envoi du 30 janvier 2018, les documents requis. Il s'avérait même qu'au jour de la décision, l'acte tiré du registre de l'État civil suisse, l'extrait du casier judiciaire central et l'attestation de connaissance orale de la langue française de niveau A2 (CECR) n'avaient toujours pas été communiqués. Ainsi, la procédure de naturalisation ne pouvait être engagée conformément au droit cantonal, puisque l'ensemble des documents requis ne figurait pas au dossier de la candidate au moment du dépôt de sa lettre de demande. Au regard de ce qui précédait et à la lumière du principe de la bonne foi entre l'administration et l'administré, l'OCPM ne pouvait pas accepter l'engagement de la procédure de naturalisation selon l'ancien droit.
La teneur de l'art. 50 al. 1 et 2 LN était claire, en ce sens que l'ancien droit demeurait applicable aux demandes introduites avant le 1er janvier 2018 ; en particulier, il n'était fait nulle mention de ce que seules les demandes accompagnées de l'intégralité des documents requis continueraient d'être traitées conformément à l'ancien droit, tandis que les autres seraient soumises au nouveau droit. En l'espèce, vu la date du dépôt de la demande, antérieure au 1er janvier 2018, seul l'ancien droit était applicable et la décision objet du recours était ainsi illicite.
La décision objet du recours émanait du service suisse de l'OCPM, qui était une autorité incompétente, l'art. 14 al. 7 de la loi sur la nationalité genevoise du 13 mars 1992 (LNat - A 4 05), dans sa teneur actuelle et dans sa teneur antérieure à la dernière modification législative entrée en vigueur le 4 avril 2018 donnant au Conseil d'État la compétence de prononcer une telle décision. Elle violait également le principe de la proportionnalité, dans la mesure où l'art. 14 al. 4 LNat prévoyait que le candidat devait produire tous les documents en sa possession et que, s'il ne satisfaisait pas cette obligation, le Conseil d'État pouvait rendre une décision d'irrecevabilité ; cette formulation indiquait qu'avant de prononcer une telle décision, le Conseil d'État devait interpeller le candidat et l'enjoindre de produire lesdits documents. Il existait également une possibilité de suspension de la procédure. En l'espèce, elle avait spontanément transmis les documents à l'autorité compétente et celle-ci ne l'avait jamais invitée à déférer à son obligation de collaborer, ayant immédiatement pris le parti de ne pas entrer en matière, alors que les documents avaient été produits dans l'intervalle. Elle avait donc opté pour « la sanction la plus incisive » et, en cela, violé le principe de la proportionnalité.
La décision avait été prise par l'autorité compétente puisque, de jurisprudence constante, le service de naturalisation avait la compétence de prononcer des décisions de refus en matière en vertu de l'art. 11 al. 6 let. b RNat, devant toutefois veiller à ne pas interpréter de notions juridiques indéterminées, ce qui n'était le cas en l'espèce. L'art. 14 al. 7 LNat n'était pas applicable dans la mesure où il traitait des devoirs du candidat « pendant l'enquête », ce terme impliquant qu'une procédure administrative avait déjà été engagée par le service compétent. Enfin, le principe de proportionnalité n'avait pas été violé, l'art. 13 al. 7 RNat, prévoyant la suspension de la procédure, étant applicable uniquement en cas de procédure de naturalisation déjà engagée et de paiement de l'émolument.
Dans sa réplique, la recourante a persisté dans son argumentation et ses conclusions.
Sur ce, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le présent litige soulève la question de la conformité au droit du refus d'engager la procédure de naturalisation par l'OCPM, au motif que le formulaire ad hoc et les documents visés à l'art. 11 al. 1 let. a à g RNat, n'avaient pas été remis à ladite autorité avant le 1er janvier 2018.
En matière de naturalisation (ordinaire) des étrangers par les cantons, la Confédération édicte des dispositions minimales et octroie l'autorisation de naturalisation (art. 38 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Elle dispose d'une compétence concurrente à celle des cantons. Une réinterprétation de cette disposition constitutionnelle implique que la compétence dont dispose la Confédération lui permet de fixer des principes et, ainsi, de prévoir dans la loi des conditions dites « maximales », que les cantons sont tenus de respecter et qu'ils ne peuvent outrepasser. Tel est notamment le cas des règles sur la procédure de vote sur les demandes de naturalisation au niveau cantonal et communal (art. 15 à 15c aLN), sur les voies de recours (art. 50 aLN) et sur les émoluments de naturalisation (art. 38 aLN ; ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 4 et les références citées).
Les dispositions de l'aLN contenant des conditions formelles et matérielles minimales en matière de naturalisation ordinaire, les cantons peuvent définir des exigences concrètes en matière de résidence et d'aptitude supplémentaires, en respectant toutefois le droit supérieur, pour autant qu'ils n'entravent pas l'application du droit fédéral, par exemple en posant des exigences élevées au point de compliquer inutilement la naturalisation ou de la rendre tout simplement impossible (ATF 139 I 169 consid. 6.3 ; 138 I 305 consid. 1.4.3 ; 138 I 242 consid. 5.3).
Bien que ni le droit fédéral ni le droit cantonal n'accordent en principe aux candidats étrangers un droit subjectif à la naturalisation, il n'en reste pas moins que les procédures et les décisions de naturalisation doivent respecter les droits fondamentaux et que ce respect peut en principe être contrôlé par les tribunaux (ATA/914/2019 précité consid. 4).
Au niveau fédéral, les conditions de la naturalisation sont énoncées aux art. 14 (conditions d'aptitude, matérielles) et 15 (conditions de résidence, formelles) aLN. Aux termes de l'art. 14 aLN, pour obtenir la nationalité suisse, l'étranger doit en particulier s'être intégré dans la communauté suisse (let. a), s'être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformer à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne pas compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
En vertu de l'art. 54 al. 1 LNat, le Conseil d'État est chargé d'édicter le règlement d'application de la LNat.
b. En ce qui concerne la procédure, en vertu de l'art. 7 al. 1 LNat, le candidat adresse sa demande de naturalisation au département sur une formule ad hoc.
Sous l'intitulé « Introduction de la requête », l'art. 11 al. 1 RNat (inchangé depuis le 1er juin 2017 sous réserve de modifications de dénominations) précise les documents qui doivent obligatoirement accompagner la demande de naturalisation, soit :
a) un acte tiré du registre de l'état civil suisse datant de moins de six mois ;
b) une photographie ;
c) une attestation de l'AFC-GE, datant de moins de trois mois, certifiant qu'il a intégralement acquitté ses impôts ;
d) une attestation de l'office cantonal des poursuites, datant de moins de trois mois, certifiant qu'il n'a fait l'objet d'aucune poursuite en force ni acte de défaut de biens dans les cinq ans ;
e) un extrait du casier judiciaire central, datant de moins de trois mois, ne comportant aucune condamnation révélant un réel mépris de nos lois ;
f) une attestation de connaissance orale de la langue nationale, correspondant à un niveau équivalent ou supérieur au niveau A2 (intermédiaire) du Cadre européen commun de référence pour les langues, publié par le Conseil de l'Europe ; la maîtrise du français est exigée pour la naturalisation ordinaire ;
g) une attestation de réussite du test de validation des connaissances d'histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises.
À teneur de l'art. 11 al. 6 RNat, la procédure de naturalisation est engagée si : la durée du séjour répond aux normes fédérales et cantonales (let. a) ; tous les documents requis sont présentés (let. b) ; le candidat est au bénéfice d'un titre de séjour valable (let. c) ; le séjour en Suisse du candidat n'a pas subi d'interruption de fait de plus de six mois (let. d).
c. L'étranger adresse sa demande de naturalisation au Conseil d'État (art. 13 al. 1 LNat). Selon l'art. 14 al. 1 LNat, le Conseil d'État délègue au département chargé d'appliquer la LN la compétence de procéder à une enquête sur la personnalité du candidat et sur celle des membres de sa famille ; il s'assure notamment que les conditions fixées à l'art. 12 LN sont remplies. Le département de la sécurité, de l'emploi et de la santé (ci-après : le département) est chargé de l'application de la LNat (art. 1 al. 1 RNat). Il délègue cette tâche au service cantonal des naturalisations sous réserve des attributions conférées au service d'état civil et légalisations (art. 1 al. 2 RNat).
Le département procède à l'enquête prescrite par la loi (art. 13 al. 1 RNat). La procédure peut être suspendue par le département jusqu'à l'amélioration notoire des carences constatées lors de l'enquête (art. 13 al. 6 RNat). Selon l'art. 14 al. 1 RNat, une procédure est classée, soit à la demande du candidat, soit par décision du département, si la requête est déclarée irrecevable ou si elle a été suspendue pendant plus de trois ans.
L'art. 14 al. 7 LNat dispose que le Conseil d'État peut déclarer irrecevable une requête lorsque le candidat ne prête pas le concours nécessaire que l'on peut attendre de lui.
Une enquête sur la personnalité du candidat et les membres de sa famille est conduite par un enquêteur assermenté du département ou de la commune (art. 15 al. 1 RNat). L'enquête constate les aptitudes du candidat à se faire naturaliser (art. 15 al. 2 RNat).
Conformément à l'art. 18 al. 1 LNat, dans tous les cas, le Conseil d'État examine le préavis du Conseil administratif ou du maire, ou la délibération du Conseil municipal. Il statue par arrêté ; sa décision, communiquée également à la commune concernée, est motivée en cas de refus. L'art. 21 al. 1 RNat précise que le Conseil d'État examine les requêtes en naturalisation suisse et genevoise qui lui sont soumises par le département.
d. Dans une affaire jugée en mai 2019 (ATA/914/2019 précité), la chambre administrative a annulé la décision de l'OCPM refusant d'entrer en matière sur une requête de naturalisation ordinaire formée par un fonctionnaire international et son épouse. L'OCPM s'était fondé sur le fait que les époux n'avaient pas été en mesure de présenter une attestation de l'AFC-GE certifiant de l'acquittement intégral de leurs impôts. Selon l'OCPM, leur dossier était ainsi incomplet, ne comportant pas tous les documents requis au moment du dépôt de la demande. Rappelant que la notion de « tous les documents requis » figurant à l'art. 11 al. 6 let. b RNat ne pouvait - sous peine de violer le principe de la légalité - se référer qu'aux aspects formels du document mentionné à l'art. 11 al. 1 let. c RNat à l'exclusion de son contenu, la chambre de céans a relevé que les requérants avaient transmis une attestation de l'AFC-GE datant de moins de trois mois relative à leurs impôts et ainsi satisfaits aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi partiellement admis le recours, considérant que l'OCPM aurait dû entrer en matière pour autant que les autres conditions fixées à l'art. 11 al. 6 RNat soient remplies.
Dans une affaire jugée en août 2019 (ATA/1223/2019 du 13 août 2019), la chambre administrative a également annulé la décision de l'OCPM refusant d'entrer en matière sur une requête de naturalisation ordinaire, se fondant sur le fait que le recourant n'avait pas été en mesure de présenter une attestation de connaissance orale de la langue nationale visée à l'art. 11 al. 1 let. f LNat, son dossier étant ainsi incomplet. Se référant à sa précédente jurisprudence, la chambre de céans a précisé que l'appréciation du contenu de l'attestation prévue à l'art. 11 al. 1 let. f RNat était une question qui relevait du fond de la demande de naturalisation. En conséquence, elle a retenu que, dans la mesure où le recourant avait effectivement transmis plusieurs attestations démontrant son niveau de langue, il avait satisfait aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi partiellement admis le recours, considérant que l'OCPM aurait dû entrer en matière pour autant que les autres conditions fixées à l'art. 11 al. 6 RNat soient remplies.
En conséquence, l'OCPM n'étant pas en possession de plusieurs documents nécessaires, ni même en date du 1er janvier 2018, il n'y a pas lieu de comparer le cas d'espèce à ceux visés dans les deux jurisprudences précitées, dans lesquelles les recourants avaient effectivement transmis à l'autorité compétente, avant le 1er janvier 2018, non seulement le formulaire ad hoc, mais également la totalité des documents formels visés à l'art. 11 al. 1 RNat, seule restant ouverte la question du contenu matériel de ces documents, dont l'examen appartenait au Conseil d'État. Dans le cas d'espèce, la quasi-totalité des documents étaient manquants, à l'exception de la photographie de la recourante, en plus du formulaire ad hoc. C'est donc à raison que l'OCPM a refusé d'engager la procédure de naturalisation, les conditions des art. 2 et 11 al. 6 RNat n'étant pas réalisées.
b. La recourante soulève encore la question de la compétence de l'autorité ayant pris la décision et soutient que l'art. 14 LNat serait applicable au cas d'espèce, le Conseil d'État étant compétent (al. 1) et ayant la possibilité de suspendre la procédure avant de déclarer irrecevable une requête lorsque le candidat ne prêtait pas le concours nécessaire (al. 7). Son opinion ne saurait être suivie. En effet, ladite disposition, sous l'intitulé « Enquête », s'applique dans des cas où la procédure a été engagée et se trouve déjà au stade de l'instruction, ce qui n'est précisément pas le cas en l'espèce. Ainsi, la recourante ne peut se prévaloir ni de l'art. 14 al. 1 LNat, qui donne uniquement pour compétence au Conseil d'État de déléguer au département la possibilité de procéder à une enquête, notamment sur la personnalité du candidat, ni de l'al. 7 de cette même disposition, qui donne la possibilité audit Conseil de déclarer qu'une requête est recevable à certaines conditions ; sur ce dernier point et à titre superfétatoire, la chambre administrative relèvera que la recourante n'a, de toute façon, pas respecté son devoir de collaboration, en ne transmettant des documents nécessaires que plusieurs semaines, voire mois, après la date du 1er janvier 2018.
c. Enfin et s'agissant du principe de la proportionnalité, l'OCPM n'avait aucune marge de manoeuvre et aucune latitude en l'espèce, la recourante n'ayant pas transmis les documents nécessaires avant le 1er janvier 2018 et n'ayant pas profité des mois suivant l'entrée en vigueur de la loi pour les transmettre, certains d'entre eux n'ayant pas été encore envoyés à la date de la décision, le 7 juin 2018.
C'est ainsi à raison que l'autorité intimée a refusé d'engager la procédure de naturalisation, les conditions légales n'étant pas réalisées. En tous points mal fondé, le recours sera donc rejeté.
Aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), la procédure étant gratuite s'agissant d'une décision en matière de naturalisation (art. 12 al. 1 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Vu l'issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 9 juillet 2018 par C______, agissant par sa mère MadameB______, contre la décision de l'office cantonal de la population et des migrations du 7 juin 2018 ;
au fond :
le rejette ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Bénédict Fontanet, avocat de la recourante, ainsi qu'à l'office cantonal de la population et des migrations.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, MM. Pagan et Verniory, Mme Cuendet, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Poinsot
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :