POUVOIR JUDICIAIRE
A/3096/2017-DIV ATA/171/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 26 février 2019
dans la cause
M. A______
contre
FONDATION DES PARKINGS
EN FAIT
Il s’agissait, selon la liste des amendes figurant dans l’annexe 1 de l’ordonnance sur les amendes d’ordre du 4 mars 1996 (OAO - RS 741.031), de l’amende portant le chiffre 200c. L’avis faisait par ailleurs mention d’une « erreur N° plaque sur ticket contrôle ».
Au verso de l’avis figuraient un bulletin à compléter si la personne en possession de l’avis n’était pas l’auteur de l’infraction. Y figuraient ensuite les explications suivantes : « Si vous n’acquittez pas le montant de l’amende d’ordre dans le délai, la procédure ordinaire de contravention sera engagée. Le montant de l’ordonnance pénale ne sera pas limité à celui de l’amende d’ordre et un émolument sera perçu conformément à l’art. 5 fixant le tarif des frais en matière pénale. La correspondance n’a pas d’effet suspensif sur le délai de paiement de l’amende d’ordre. Elle n’interrompt pas l’engagement de la procédure ordinaire de contravention en cas de non-paiement ».
Plus bas, figurait la mention « avis », suivie de l’indication suivante : « Un délai de réflexion de trente jours, à compter de la date de l’infraction, est accordé pour acquitter ce montant au moyen du bulletin de versement postal ci-joint. Passé ce délai, une ordonnance pénale sera établie. L’amende d’ordre payée a force de chose jugée, sous réserve de [l’art. 11 al. 2 de la loi sur les amendes d’ordre du 24 juin 1970 (LAO - RS 741.03)] ».
Étaient ensuite mentionnés divers moyens de paiement disponibles depuis l’étranger ou depuis la Suisse.
a. Il s’était garé le 1er juin 2017 à 15h00 à la rue des B______. Dépourvu de monnaie, il avait commandé une bière dans un café tout proche. Le ticket établi à cette occasion prouvait qu’il avait passé commande de cette boisson à 15h03. Toujours à 15h03, il avait payé son stationnement. Ce délai de trois minutes semblait constituer une infraction pour l’agent, lequel n’avait pas contrôlé les autres véhicules pour s’acharner sur le sien. M. A______ avait ensuite commis une erreur en entrant son numéro de plaques sur la borne de stationnement, à savoir qu’il avait inscrit « QE » au lieu de « GE ». L’agent, qui aurait dû savoir qu’aucun canton suisse ne commençait pas la lettre « Q », avait toutefois retenu cette erreur. L’agent l’avait humilié et porté atteinte à son honneur, la scène ayant été vue et commentée par les personnes attablées sur la terrasse du café où il avait commandé sa bière. Il réclamait une juste indemnité pour tort moral qu’il ferait valoir par la voie du recouvrement ordinaire, son courrier valant comme « notification à [la fondation] au titre d’un droit de créance ( ) ». L’agent, du fait de son comportement et de l’abus de pouvoir qu’il avait commis à son égard, méritait au surplus une sanction disciplinaire.
b. L’amende était par ailleurs viciée à la forme, et donc nulle et non avenue, ceci pour trois raisons. Tout d’abord, les indications du nom, du prénom, de la date de naissance, du lieu d’origine et du domicile du contrevenant ne figuraient pas sur l’avis. Ensuite, la mention 200c relative à la liste des amendes faisait référence au dépassement de la durée du stationnement autorisée « de plus de quatre heures, mais pas plus de dix heures ». Or, l’avis avait été émis à 15h07, soit quatre minutes après l’émission du ticket de stationnement valable jusqu’à 16h07. L’amende ne pouvait donc être admise puisqu’elle avait été infligée avant la fin du droit au stationnement. Enfin, l’avis ne comportait pas d’indication des voies de recours.
c. Pour éviter « les tracasseries coutumières » du SDS, il allait régler la somme de CHF 100.- dont il réclamait toutefois « d’ores et déjà le remboursement ».
a. L’avis était conforme aux prescriptions fédérales en matière d’amendes d’ordre infligées, la procédure simplifiée appliquée dans le cas d’espèce ayant un caractère non nominatif.
b. Il était vrai qu’il avait un ticket de stationnement lui donnant un droit de stationner jusqu’à 16h07. Malheureusement, en saisissant « QE » et non « GE », il avait fait une erreur et son ticket n’avait pas été reconnu lors du contrôle. Son véhicule « était donc sans droit de stationnement valable au moment du contrôle », raison pour laquelle il avait été verbalisé. Le code 200c avait été retenu à juste titre. En effet, les appareils de verbalisation des agents (ci-après : PDA) étaient paramétrés pour que la procédure de verbalisation soit autant que possible automatisée afin d’éviter les erreurs humaines. L’agent avait correctement suivi les instructions de son PDA. Dès lors que son ticket n’avait pas été reconnu « comme droit de stationnement » valable du fait de l’erreur de saisie du numéro de plaque, le PDA avait cherché son dernier droit de stationnement payé, ce qui avait été le cas à 10h53. Ceci avait entraîné un dépassement de temps « de plus de quatre heures, mais pas plus de dix heures ».
c. Ses demandes en tort moral et visant au prononcé d’une sanction à l’égard de l’agent étaient exagérées. S’agissant des voies de recours, toutes les informations utiles relatives à la procédure à suivre figuraient au dos de l’avis.
d. Enfin, comme cela figurait au dos de l’avis, l’amende d’ordre payée avait force de chose jugée. Dès lors qu’il avait payé l’amende, le SDS ne pouvait ni l’annuler, ni la lui rembourser. Il lui aurait été possible de contester cette amende auprès du service des contraventions (ci-après : le service). Cependant, dès lors que l’amende avait été payée « nous savons en principe que [ce] service n’annulera pas [son] amende » et qu’il ne procédera pas au remboursement.
a. Il s’était en effet parqué à la rue D______ vers 11h00, puis avait quitté cette place vers 11h15 pour se parquer à nouveau, vers 11h45, à Chêne-Bourg. Le PDA s’était donc trompé.
b. La réponse du SDS du 20 juin 2017 était anonyme puisque, hormis une signature illisible, la seule mention figurant sur la lettre était « DIR-SDS ». Or, s’agissant d’une décision administrative, elle aurait dû être signée par deux personnes comme l’attestait l’extrait du registre du commerce relatif à la fondation.
Dans la mesure où le signataire de la lettre avait usurpé sa fonction et commis un abus de pouvoir, il déposerait en temps et en heure une plainte pénale.
Ce recours avait pour objets : la contestation d’une amende d’ordre infligée illégalement, un abus de droit, une violation de la loi et un arbitraire commis par l’agent et le directeur du SDS, un faux puis usage de faux, de même qu’un vice de forme et une usurpation de pouvoir.
S’agissant de l’amende d’ordre, il a pour l’essentiel repris les griefs qu’il avait soulevés dans son courrier du 2 juin 2017 relatifs aux vices de forme, de procédure et de comportement de l’agent.
S’agissant de « la décision de la direction datée du 20 juin 2017 », il y avait une contradiction entre les affirmations du directeur relatives au caractère non nominatif des amendes et l’OAO. Le texte figurant au verso de l’avis n’était pas clair, le délai de réflexion mentionné ne concernant pas la voie de réclamation qui devait y figurer.
Il avait d’emblée, et donc de façon arbitraire, été considéré comme un faussaire, sans la moindre chance de pouvoir s’expliquer. En affirmant qu’il avait stationné plus de quatre heures sans droit, ce qui était contraire à la réalité, le directeur avait utilisé une fausse information pour couvrir son agent, voire agi par volonté de dol. La scène s’étant déroulée en public, son honneur avait été atteint.
Par jugement sur compétence du 19 juillet 2017, le TAPI a déclaré irrecevable le recours du 13 juillet 2017. Il l’a transmis à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) pour raison de compétence.
Le 5 septembre 2017, le SDS a conclu à l’irrecevabilité du recours.
La cause portait sur le traitement d’une amende d’ordre au sens de la LAO et il n’existait aucune exception au caractère obligatoire de la procédure prévue par cette loi, si bien que la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) n’était pas applicable. La fondation ne pouvait dès lors pas rendre de décision susceptible de recours devant l’autorité de recours.
Dans le cas présent, le recourant avait payé l’amende dont il sollicitait le remboursement. Dès lors qu’une fois payée l’amende d’ordre avait force de chose jugée, il cherchait en réalité à contourner les règles sur la révision des jugements pénaux en force, qui ne relevait pas de la compétence du juge administratif.
Il a repris ses conclusions antérieures, ajoutant qu’il demandait à la chambre administrative qu’elle ordonne une enquête administrative contre les intervenants du SDS.
EN DROIT
La chambre administrative examine d’office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et art. 11 al. 2 LPA).
La compétence de la chambre administrative est réglée par l’art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Selon l’art. 132 al. 1 LOJ, la chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales.
Excepté les hypothèses non pertinentes en l’espèce figurant à l’art. 132 al. 3 à 7 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, les exceptions prévues par la loi étant réservées (art. 132 al. 2 LOJ).
Le recours à la chambre administrative n’est pas recevable contre les décisions pour lesquelles le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 138 al. 8 LOJ).
Selon l’art. 1 LAO, les contraventions aux prescriptions fédérales sur la circulation routière peuvent être réprimées par une amende d’ordre infligée selon la procédure simplifiée prévue par la présente loi (procédure relative aux amendes d’ordre ; al. 1). Le montant maximal de l’amende d’ordre est de CHF 300.- (al. 2). Il n’est pas tenu compte des antécédents ni de la situation personnelle du contrevenant (al. 3).
Après avoir consulté les cantons, le Conseil fédéral dresse la liste des contraventions réprimées par des amendes d’ordre et fixe le montant de celles-ci (art. 3 al. 1 LAO).
Selon l’art. 1 OAO, les contraventions aux prescriptions de la circulation routière qui sont punies par des amendes d’ordre sont indiquées avec les montants des amendes à l’annexe 1. À teneur du chiffre 200c de l’annexe 1, dépasser la durée du stationnement autorisée de plus de quatre heures, mais pas plus de dix heures est puni d’une amende de CHF 100.-.
Si l’auteur d’une infraction est inconnu, l’amende est infligée au détenteur du véhicule mentionné dans le permis de circulation (art. 6 al. 1 LAO). Le détenteur est informé de l’amende par écrit. Il peut la payer dans les trente jours (art. 6 al. 2 LAO). S’il ne paie pas l’amende dans le délai prescrit, la procédure ordinaire est engagée (art. 6 al. 3 LAO). Si le détenteur indique le nom et l’adresse du conducteur du véhicule au moment de l’infraction, la procédure prévue aux al. 2 et 3 est engagée contre ce dernier (art. 6 al. 4 LAO). Si le conducteur du véhicule ne peut être déterminé sans efforts disproportionnés, l’amende doit être payée par le détenteur, à moins qu’il puisse établir de manière crédible, lors de la procédure ordinaire, que son véhicule a été utilisé contre sa volonté et qu’il n’a pu l’empêcher bien qu’ayant fait preuve de la diligence nécessaire (art. 6 al. 5 LAO).
Selon l’art. 10 LAO, les organes de police sont tenus d’informer le contrevenant qu’il peut s’opposer à la procédure de l’amende d’ordre (al. 1). Le droit pénal ordinaire et les dispositions cantonales sur la compétence et la procédure en matière de contraventions sont applicables si le contrevenant ne paie pas l’amende (al. 2).
Les amendes d’ordre selon la LAO se caractérisent par le fait qu’elles sont prononcées par l’autorité administrative, suite à une procédure d’enquête sommaire, dans laquelle il n’est pas tenu compte des antécédents et de la situation personnelle du contrevenant. Si l’administré n’est pas d’accord avec la décision notifiant l’amende d’ordre, il a la possibilité de porter son affaire devant le juge pénal qui tranchera selon la procédure pénale ordinaire (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 1221 p. 416)
Dans le cas d’espèce, à l’appui de son recours déposé devant le TAPI, juridiction qui a ensuite transmis cette écriture à la chambre de céans, le recourant conteste l’amende d’ordre qui lui a été infligée. Il se plaint en outre d’un abus de droit, d’une violation de la loi, d’arbitraire, d’un faux puis usage de faux, d’un vice de forme et d’une usurpation de pouvoir. Il conclut au remboursement des CHF 100.- correspondant au montant de l’amende d’ordre qu’il a payée, à la condamnation de la fondation pour ses agissements délictueux, la fondation devant en outre être invitée à changer le texte figurant au verso de ses avis d’amende d’ordre.
Il n’est pas nécessaire de décrire ici les modalités utiles pour contester une amende d’ordre avant qu’elle ne soit payée par le contrevenant puisque, dans le cas présent, le recourant a payé la somme de CHF 100.-.
a. L’art. 8 LAO dispose qu’une fois payée, l’amende a force de chose jugée, sous réserve de l’art. 11 al. 2 LAO.
b. L’amende d’ordre est une véritable peine et non pas une mesure administrative. Dès lors, une fois payée, il est normal qu’elle ait force de chose jugée, et qu’elle ne puisse ainsi plus être remise en question, ni par l’autorité, ni par le contrevenant. Elle acquiert le statut de jugement à part entière, avec cette particularité que l’exécution de la peine est simultanée à l’acceptation du jugement puisque celle-ci exprime celle-là. Jusqu’au paiement dans le délai, l’amende d’ordre constitue une sorte de proposition de jugement, à l’instar de l’ordonnance pénale régie par l’art. 352 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0 ; André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER, Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., 2015, p. 1883 ad art. 8 LAO), disposition qui prévoit que le ministère public rend une ordonnance pénale si, durant la procédure préliminaire, le prévenu a admis les faits ou que ceux-ci sont établis et que, incluant une éventuelle révocation d’un sursis ou d’une libération conditionnelle, il estime suffisante l’une des peines suivantes, notamment l’amende (let. a).
À teneur de l’art. 2 LAO, la procédure prévue par cette loi ne s’applique pas aux infractions dont l’auteur a mis en danger ou blessé des personnes ou causé des dommages matériels (let. a) ; aux infractions qui n’ont pas été constatées par des organes de police habilités à cet effet, à moins qu’il ne s’agisse de la constatation d’infractions au moyen d’installations automatiques de surveillance admises conformément à la loi fédérale du 17 juin 2011 sur la métrologie (LMétr - RS 941.20 ; let. b) ; aux infractions commises par des mineurs de moins de quinze ans (let. c) ; lorsqu’il est en outre reproché au contrevenant d’avoir commis une infraction qui ne figure pas dans la liste des amendes d’ordre (let. d).
b. La possibilité offerte par l’art. 11 al. 2 LAO est une entorse au principe de la force de chose jugée de l’amende d’ordre payée selon l’art. 8 LAO. Elle constitue la sanction a posteriori de la violation de l’art. 2 LAO qui indique les exceptions à l’application de la procédure de l’amende d’ordre. Il n’y a pas d’intervention d’office. Au contraire, il faut que l’annulation soit demandée soit par le contrevenant lui-même, même si on peine à comprendre quel serait son intérêt à une telle démarche, soit par une personne touchée par la contravention (André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/ Christoph MÜLLER, op. cit., p. 1886 et 1887 ad art. 11 LAO).
Le CPP ne prévoit aucune voie procédurale, étant rappelé que la jurisprudence exclut la procédure de révision en matière d’amende d’ordre, la révision étant exclue par le but, le sens et l’histoire de la LAO (ATF 106 IV 205 = JdT 1980 I 4643 n. 60 cité in André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER, op. cit., p. 1873 ad art. 2 LAO et les références citées, notamment l’avis contraire). C’est par l’ouverture d’une nouvelle poursuite, en saisissant le Ministère public, que la procédure d’annulation sera ouverte. La loi ne fixe aucun délai pour demander l’annulation d’une amende d’ordre contraire à l’art. 2 LAO. On peut soutenir toutefois que la limite temporelle sera tracée par la prescription de l’action pénale relative à l’infraction réellement commise. En revanche, dans la mesure où l’ordonnance pénale précédemment en force est un jugement de première instance qui met un terme à la prescription, l’annulation selon l’art. 11 al. 2 LAO peut théoriquement intervenir en tout temps, s’il s’agit de rejuger la même contravention en procédure ordinaire, la prescription ayant cessé de courir à l’entrée en force de l’amende d’ordre (André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER, op. cit., p. 1887 ad art. 11 LAO).
En l’espèce, le présent litige ne relève pas de la compétence du juge administratif, mais de celle du juge pénal. Il découle en effet de ce qui précède que la chambre de céans n’est compétente ni pour examiner la légalité de l’amende litigieuse payée par le recourant, ni pour juger du bien-fondé de cette peine ou des éventuels vices qui entourent son prononcé, seule la procédure pénale étant applicable. Quant à l’art. 11 al. 2 LAO, il fait lui aussi référence au juge pénal, confirmant que le présent litige échappe au contrôle du juge administratif.
Le recourant qualifie le courrier de la fondation du 20 juin 2017 de décision.
a. Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).
Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/119/2016 du 9 février 2016 consid. 3 ; ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 9).
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; ATA/119/2016 précité consid. 3 et les références citées).
b. Il découle de ce qui précède que c’est à tort que le recourant qualifie le courrier du SDS du 20 juin 2017 de décision contre laquelle il pourrait recourir auprès d’une juridiction administrative. Ce courrier ne fait en effet que répondre aux remarques et questions qu’il avait posées à ce service, sans lui imposer de nouvelles obligations ni faire naître de nouveaux droits en sa faveur.
Or, aux termes de l’art. 65 LPA, l’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). L’acte de recours contient également l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve (al. 2 1ère phrase). Des conclusions nouvelles prises au stade de la réplique sont irrecevables (ATA/1183/2018 du 6 novembre 2018 consid. 2).
La nouvelle conclusion formulée le 4 octobre 2017 est donc tardive et partant irrecevable, étant au surplus rappelé que la chambre de céans n’est pas compétente pour juger au fond de ce litige, et qu’aucune disposition légale ne donne la compétence à la chambre administrative pour ouvrir ou ordonner une enquête administrative.
La chambre administrative n’est donc pas compétente pour statuer sur les demandes en réparation du tort moral suite à un acte illicite que le recourant pourrait reprocher à un ou plusieurs agents. De plus, la chambre de céans n’est pas une autorité de surveillance de la fondation, mais uniquement une autorité de recours, au demeurant liée par l’objet du litige tel que résultant de la décision attaquée (arrêt du Tribunal fédéral 8C_197/2016 du 9 décembre 2016 consid. 3.1 ; ATA/311/2017 du 21 mars 2017 consid. 6).
Dès lors, si le recourant s’estime fondé à former une action en réparation du tort moral qu’il estime avoir subi suite à un ou des actes illicites d’agents de la fondation, il lui appartiendra de le faire devant les juridictions civiles.
En sa qualité d’autorité de recours, la chambre de céans n’est pas non plus compétente pour prononcer des sanctions à l’égard des agents de la fondation comme le souhaite le recourant, cette question sortant au surplus du cadre de l’objet du litige.
Dans le cas d’espèce, le recours ne sera pas transmis, aucune juridiction administrative n’étant compétente pour connaître du litige. Cela ne porte néanmoins pas atteinte à la garantie de l’accès au juge du recourant prévue par l’art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), une autre procédure ayant été ouverte pour lui permettre de contester l’amende d’ordre litigieuse.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 13 juillet 2017 par M. A______ contre le courrier du service du stationnement du 20 juin 2017 ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à M. A______, ainsi qu’à la Fondation des parkings.
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, Mme Junod, MM. Pagan et Verniory, Mme Payot Zen-Ruffinen, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
M. Mazza
la présidente siégeant :
F. Krauskopf
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :