A/3204/2018Cour de justice de Genève / Chambre administrative (droit public)29 janv. 2019
Recours contre une décision sur opposition confirmant un rapport d'inspection décision et une décision sur émolument prononcés à l'encontre d'une société d'abattage de volailles. Examen de la recevabilité du recours, le rapport d'inspection-décision concernant à la fois la législation sur les denrées alimentaires, celle sur la protection des animaux et celle sur les épizooties. Examen de l'objet du litige quant à la conclusion relative à la transmission de l'ordonnance pénale infligeant une amende / également confirmée par la décision sur opposition / au Tribunal de police, irrecevable. Eventuelle violation du droit d'être entendue, de par l'absence de transmission du procès-verbal d'une séance durant laquelle la recourante a exercé son droit d'être entendue, réparée devant la chambre administrative. Absence de violation du principe de la bonne foi ; distinction entre les contrôles officiels et l'inspection des animaux avant l'abattage et des viandes après l'abattage. Absence de violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire et de la législation sur les denrées alimentaires du fait de la constatation du trop grand éloignement des lave-mains. Émolument fondé dans son principe et quotité non contestée. Rejet du recours.
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3204/2018-EXPLOI ATA/96/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 29 janvier 2019
1ère section
dans la cause
A______ représentée par Me Claude Aberle, avocat
contre
SERVICE DE LA CONSOMMATION ET DES AFFAIRES VÉTÉRINAIRES
EN FAIT
Le 22 février 2018 de 5h50 à 9h40, le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV), soit pour lui un vétérinaire officiel et le vétérinaire cantonal, a procédé à une inspection auprès de A______ (ci-après : A______) – société qui a pour but social l’abattage de volailles –, afin de vérifier le respect des dispositions du droit alimentaire et des autres ordonnances. Le contrôle portait sur le concept d’autocontrôle, les produits, les processus et activités, les locaux équipements et appareils, la protection des animaux, la santé animale ainsi que les activités et contrôles des viandes.
Dans son rapport d’inspection-décision du 9 mars 2018, accompagné de photographies, le SCAV a constaté cinq manquements, en relation avec lesquels il a imparti des délais pour prendre les mesures ordonnées.
Manquements constatés
Mesures ordonnées / délais impartis
Température d’eau du stérilisateur à couteaux du poste de la saignée trop basse à 6h45 (50°C).
Prendre les mesures nécessaires afin de s’assurer que la température de l’eau atteigne au minimum 82°C pendant les heures d’abattage / 9 mars 2018.
Hygiène des mains des collaborateurs non garantie : lavage des mains pas assez fréquent (lave-mains équipés de savon, désinfectant et papier trop éloignés). Lave-mains et stérilisateur à couteaux trop éloignés du poste de l’inspecteur des viandes. Cas de récidive : manquement déjà constaté lors d’un précédent contrôle.
Installer des lave-mains et stérilisateurs à couteaux à proximité des postes de travail ainsi qu’au poste de contrôle des viandes / 30 avril 2018. Instruire régulièrement le personnel à se laver les mains chaque fois qu’elles ont été souillées / immédiatement.
Crochets de la chaîne de ressuage sales avant le début d’abattage (plumets, morceaux de viande). Pas de nettoyage automatique au passage. Contrôle visuel de la propreté de la chaîne non documenté.
Prendre les mesures nécessaires pour garantir la propreté des crochets de la chaîne de ressuage et documenter le contrôle du nettoyage pour tous les secteurs / 31 mars 2018.
Après accrochage, tête d’une grande partie de la volaille vivante en contact avec les caisses de transport.
Modifier la chaîne ou la bande transporteuse afin que les poulets ne touchent pas les caisses avec leur tête / 30 avril 2018.
Grande quantité de caisses de transport pour la volaille vivante entreposée dans la cour sans protection.
Protéger les caisses de transport pour la volaille vivante des contaminations comme les déjections des oiseaux sauvages et autres / 31 mars 2018.
Par décision administrative du 16 mars 2018 signée par le chimiste cantonal, le SCAV a mis à la charge de A______ un émolument de CHF 665.30.
Les 22 et 26 mars 2018, A______ a formé opposition auprès du SCAV à l’encontre du rapport d’inspection-décision et de la décision administrative sur émolument, posant notamment des questions quant aux manquements constatés.
Le 17 avril 2018, le SCAV a répondu aux questions de A______ et lui a communiqué une nouvelle version de la décision administrative sur émolument, identique à la précédente sous réserve de la date du 17 avril 2018 et de l’ajout de la signature du vétérinaire cantonal.
Par ordonnance pénale du même jour, annulant et remplaçant une précédente du 16 mars 2018, le SCAV a sanctionné A______ d’une amende de CHF 400.- pour les trois premiers manquements constatés le 9 mars 2018 et a mis à sa charge un émolument pénal de CHF 100.-.
Le 30 avril 2018, A______ a formé deux oppositions auprès du SCAV, l’une contre la nouvelle décision sur émolument et l’autre contre l’ordonnance pénale.
Le 18 mai 2018, le SCAV a reçu des représentants de A______ pour un entretien, destiné à l’exercice de son droit d’être entendue.
Par décision du 31 juillet 2018, le SCAV rejeté l’opposition de A______ et maintenu le rapport d’inspection-décision du 9 mars 2018, la décision administrative sur émolument du 17 avril 2018 et l’ordonnance pénale du 17 avril 2018.
A______ ne contestait pas les manquements constatés, mais avait cherché dans son opposition à obtenir des informations sur la manière de contrer lesdits manquements.
Le SCAV ne lui avait pas soumis de procès-verbal de la séance du 18 mai 2018 et cette séance, telle que relatée dans la décision sur opposition n’était ni objective, ni fidèle. Il avait violé son droit d’être entendue.
Les vétérinaires inspecteurs et contrôleurs avaient estimé l’installation conforme et toléré pendant une longue durée les manquements soudain dénoncés et contestés, ce qui était incompatible avec le principe de la bonne foi. Lors du contrôle du 26 mars 2018, l’hygiène avait été considérée en ordre.
Les manquements étaient dus à une absence d’indications claires du SCAV, qui n’avait pas donné de réponses claires à ses sollicitations concernant des notions juridiques imprécises, qu’il interprétait de manière arbitraire.
b. À l’appui de son recours, elle a notamment produit le rapport d’inspection mensuel de l’abattage par le SCAV du 26 mars 2018.
Non seulement A______ avait pu exercer son droit d’être entendue par écrit, dans ses oppositions, mais également lors de l’entretien du 18 mai 2018, dont le procès-verbal constituait un document interne à l’administration.
Les manquements relatifs à l’hygiène des mains avaient déjà été relevés et dénoncés en 2013 et 2016. Le contrôle périodique des viandes avant et après la mort tout au long de l’année devait être distingué de l’inspection annuelle, portant principalement sur les processus et la qualité de l’autocontrôle et effectué par une personne distincte. Le principe de la bonne foi n’avait pas été violé.
L’entreprise devait adapter son activité et son infrastructure pour atteindre les buts visés par la loi, notamment la sécurité sanitaire. Chez A______, le rythme d’abattage, trop soutenu, ne laissait pas l’opportunité au personnel et aux vétérinaires de se laver les mains sans devoir interrompre la chaîne. Une telle pratique étant impossible, pour des raisons de cadence et de rendement, le personnel renonçait à se laver les mains, ce qui représentait des risques sanitaires pour le consommateur. Le SCAV n’avait pas fait preuve d’arbitraire.
b. À l’appui de sa réponse, le SCAV a notamment versé à la procédure le procès-verbal de la séance du 18 mai 2018, établi le 29 mai 2018, ainsi que les rapports d’inspection-décision concernant A______ des 11 novembre 2013 et 24 novembre 2016.
Le procès-verbal restituait assez fidèlement l’entretien du 18 mai 2018 et démontrait l’attitude ambiguë du SCAV. Même en cas d’installation d’un dispositif de nettoyage des mains à proximité de chaque poste de travail, il demeurait impossible de procéder à un contrôle attentif et satisfaisant tout en se lavant les mains. Il était impossible de stopper la chaîne, ce que le législateur fédéral n’avait d’ailleurs pas prévu. S’agissant du dernier manquement, les bases légales dont se prévalait le SCAV ne traitaient pas de ce sujet, de sorte qu’il n’y avait pas de base légale pour ce manquement. La décision était arbitraire. Les manquements n’avaient trait qu’à de menues corrections et la viande sortant de l’abattoir était propre à la consommation. Le SCAV aurait dû opter pour la prévention et l’accompagnement, plutôt que pour une sanction.
EN DROIT
b. Interjeté contre la décision sur opposition en tant qu’elle confirme les quatrièmes manquement et mesure du rapport d’inspection-décision, le recours est formé en temps utile devant la juridiction compétente, la décision sur opposition dans ce cadre, en l’absence d’ouverture de la voie de l’opposition, être considérée comme une nouvelle décision prise après entrée en matière sur une demande de reconsidération, ayant fait courir un nouveau délai de recours (art. 16 du règlement d'application de la loi fédérale sur la protection des animaux du 15 juin 2011 - RaLPA - M 3 50.02 ; art. 132 LOJ ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b LPA).
c. Interjeté contre la décision sur opposition en tant qu’elle confirme les cinquièmes manquement et mesure du rapport d’inspection-décision, le recours est irrecevable, s’agissant d’un manquement relevant de l’art. 23 de loi sur les épizooties du 1er juillet 1966 (LFE - RS 916.40) – à laquelle renvoie l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance concernant l'abattage d'animaux et le contrôle des viandes du 16 décembre 2016 (OAbCV - RS 817.190) –, en relation avec lequel le délai de recours est de cinq jours (art. 108 du règlement d’application de la LFE du 30 mai 1969 - M 3 20.02).
L’analyse du présent cas met en évidence l’absence de mise en conformité de la législation cantonale au droit fédéral.
La recourante conclut à ce qu’il lui soit donné acte de ce que l’ordonnance pénale du 17 avril 2018 a été transmise au tribunal de première instance.
a. L’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA). L’acte de recours contient également l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve. Les pièces dont dispose le recourant doivent être jointes. À défaut, la juridiction saisie impartit un bref délai au recourant pour satisfaire à ces exigences, sous peine d’irrecevabilité (art. 65 al. 2 LPA). La juridiction administrative applique le droit d’office et ne peut aller au-delà des conclusions des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués (art. 69 al. 1 LPA).
b. L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/1364/2018 du 18 décembre 2018 consid. 4b). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer. L’objet d’une procédure administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/1330/2018 du 11 décembre 2018 consid. 4).
c. Lorsqu'il décide de maintenir l'ordonnance pénale, le chimiste cantonal, en tant qu’autorité administrative instituée en vue de la poursuite et du jugement des contraventions (art. 17 al. 1 et 357 al. 1 et 2 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 - CPP - RS 312.0 ; art. 11 al. 2 d’application du code pénal suisse et d’autres lois fédérales en matière pénale du 1er janvier 2011 - LaCP - E 4 10 ; art. 4 al. 2 et 3 LaLDAI), transmet sans retard le dossier au tribunal de première instance, soit, pour une amende, au Tribunal de police (art. 96 al. 1 LOJ) en vue des débats. L'ordonnance pénale tient lieu d'acte d'accusation (art. 356 al. 1 CPP). Le tribunal de première instance statue sur la validité de l'ordonnance pénale et de l'opposition (art. 356 al. 2 CPP).
d. En l’occurrence, la question de la transmission du dossier au Tribunal de police par le SCAV est une question relevant du droit pénal, qui ne fait pas partie du rapport d’inspection-décision, ni de la décision administrative sur émolument, qui seules relèvent de la compétence de la chambre administrative et font l’objet du litige devant cette dernière.
La conclusion de la recourante à ce qu’il lui soit donné acte de ce que l’ordonnance pénale du 17 avril 2018 a été transmise au tribunal de première instance ne relève par conséquent pas de la compétence de la chambre administrative et est exorbitante au présent litige, de sorte qu’elle sera déclarée irrecevable.
a. Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) n’empêche pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_674/2015 du 26 octobre 2017 consid. 5.1). Le droit d’être entendu ne comprend pas le droit d'obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 ; ATA/1001/2018 du 25 septembre 2018 consid. 2a).
b. En l’espèce, les parties ont pu exprimer par écrit leur argumentation de manière circonstanciée et produire les pièces pertinentes à l’appui de leur position, lesquelles comprennent notamment le rapport d’inspection-décision et le procès-verbal de la séance du 18 mai 2018.
La chambre administrative dispose ainsi d’un dossier complet lui permettant de trancher les griefs soulevés en toute connaissance de cause, de sorte qu’il ne sera pas donné suite à la requête d’audition de témoins de la recourante.
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision sur opposition, en tant qu’elle confirme le rapport d’inspection-décision par rapport aux premier à quatrième manquements et la décision administrative sur émolument.
Dans un premier grief d’ordre formel, la recourante reproche à l’autorité intimée d’avoir violé son droit d’être entendue.
a. Le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (arrêts du Tribunal fédéral 1C_588/2014 du 22 juin 2015 consid. 2.1 ; 8C_269/2013 du 25 février 2014 consid. 5.2). En tant que droit de participation, le droit d’être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu’elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 136 I 265 consid. 3.2). L’étendue du droit de s’exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. L’idée maîtresse est qu’il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b ; 105 Ia 193 consid. 2b/cc).
b. La violation du droit d’être entendu doit en principe entraîner l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances du recourant sur le fond (ATF 140 I 68 consid. 9.3 ; 135 I 279 consid. 2.6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 5A_681/2014 du 14 avril 2015 consid. 3.1 ; ATA/890/2018 du 4 septembre 2018 consid. 4a). Une réparation devant l’instance du recours est possible si celle-ci jouit du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (ATF 138 I 97 consid. 4.1.6.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1B_112/2015 du 14 juillet 2015 consid. 2.1 ; ATA/1046/2018 du 9 octobre 2018 consid. 2a). La réparation dépend cependant de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 126 I 68 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_112/2015 du 14 juillet 2015 consid. 2.1) ; elle peut se justifier en présence d'un vice grave notamment lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 ; 136 V 117 consid. 4.2 ; ATA/1060/2018 du 9 octobre 2018 consid. 4a). Enfin, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de la violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir eu le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/1108/2018 du 17 octobre 2018 consid. 6a).
c. En l’espèce, la recourante soutient que l’autorité intimée aurait violé son droit d’être entendue en ne lui soumettant pas le procès-verbal de la séance du 18 mai 2018.
En l’occurrence, même à admettre une violation du droit d’être entendue de la recourante durant la procédure devant l’autorité intimée, celle-ci a produit le procès-verbal de la séance du 18 mai 2018 à l’appui de sa réponse du 17 octobre 2018 et une éventuelle violation du droit d’être entendu aurait ainsi été réparée durant la procédure devant la chambre de céans, qui dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 61 al. 1 LPA).
Le grief de violation du droit d’être entendu sera par conséquent écarté.
a. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst. exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 2016 consid. 7 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 568).
Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_934/2016 du 13 mars 2017 consid. 3.1). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 in RDAF 2005 I 71 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 569 s).
b. La LDAI a notamment pour but de protéger la santé du consommateur des risques présentés par les denrées alimentaires et les objets usuels qui ne sont pas sûrs (let. a) et de veiller à ce que la manipulation des denrées alimentaires et des objets usuels se fasse dans de bonnes conditions d'hygiène (let. b ; art. 1 LDAI).
Des contrôles officiels sont réalisés, en fonction des risques, à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution des denrées alimentaires, des animaux destinés à la production de denrées alimentaires et des objets usuels (art. 30 al. 1 LDAI). Les autorités d'exécution vérifient que les dispositions de la législation sur les denrées alimentaires sont respectées. Ils vérifient en particulier que les prescriptions sur l'autocontrôle sont respectées et que les personnes manipulant des denrées alimentaires ou des objets usuels observent les prescriptions en matière d'hygiène et disposent des connaissances professionnelles requises (let. a), et que les denrées alimentaires, les objets usuels, les locaux, les installations, les véhicules, les procédés de fabrication, les animaux, les plantes et les terrains utilisés à des fins agricoles sont conformes à la législation sur les denrées alimentaires (let. b ; art. 30 al. 2 LDAI). Afin de déterminer si la législation sur les denrées alimentaires est respectée, les autorités d'exécution peuvent prélever des échantillons, consulter les relevés et autres documents et en faire des copies (art. 30 al. 3 LDAI). Dans l'accomplissement de leur tâche, les organes de contrôle ont accès aux biens-fonds, bâtiments, exploitations, locaux, installations et véhicules ainsi qu'à toute autre infrastructure (art. 30 al. 4 LDAI).
Le vétérinaire officiel ou, sous son contrôle, l'auxiliaire officiel du service vétérinaire public inspecte les animaux des espèces équine, bovine, ovine, caprine et porcine (let. a) et les animaux sauvages utilisés comme animaux de rente (let. b) avant l'abattage et leur viande après l'abattage (art. 31 al. 1 LDAI). Le Conseil fédéral peut prévoir l'inspection, avant l'abattage, d'animaux appartenant à d'autres espèces et l'inspection de leur viande après l'abattage (art. 31 al. 3 let. a LDAI). Il fixe la procédure applicable à l'inspection des animaux avant l'abattage (let. a), la procédure applicable à l'inspection de la viande (let. b) et, le cas échéant, la procédure de contrôle d'autres espèces animales (let. c ; art. 31 al. 4 LDAI). L’OAbCV étend le contrôle des animaux avant abattage et le contrôle des viandes après abattage aux volailles domestiques (art. 27 al. 1 let. b et 29 al. 2 OAbCV).
Les autorités d'exécution notifient le résultat du contrôle par écrit à la personne responsable dans l'entreprise. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions pour l'inspection des animaux avant l'abattage et pour l'inspection de la viande après l'abattage (art. 32 al. 1 LDAI). Les autorités d'exécution qui constatent que les exigences fixées par la loi ne sont pas remplies prononcent une contestation (art. 33 LDAI). Lorsque la contestation ne porte pas sur des produits, les autorités d'exécution peuvent obliger la personne responsable dans l'entreprise à clarifier les causes des défauts constatés (let. a), prendre les mesures nécessaires à l'élimination des défauts (let. b) et informer l'autorité d'exécution des causes identifiées et des mesures prises (let. c ; art. 35 al. 1 LDAI).
c. En l’espèce, la recourante se prévaut du rapport d’inspection mensuel de l’abattage du 26 mars 2018 pour affirmer que l’autorité intimée aurait toléré pendant une longue durée les manquements figurant dans le rapport d’inspection-décision contesté, de sorte que les constatations opérées dans ce dernier seraient contraires au principe de la bonne foi.
Néanmoins, non seulement l’inspection du 26 mars 2018 ne démontre aucunement que l’autorité intimée aurait toléré pendant une longue durée les manquements constatés lors de l’inspection du 22 février 2018, puisqu’elle est postérieure à cette dernière, mais il ressort du contenu même des deux rapports que les deux inspections ne relevaient pas du même type de contrôle. En effet, la première inspection, objet du présent litige, a été effectuée par un vétérinaire officiel accompagné du vétérinaire cantonal et avait pour but de vérifier le respect des dispositions du droit alimentaire et des autres ordonnances dont l’autorité intimée est l’organe de contrôle, les domaines inspectés relevant du concept d’autocontrôle, des produits, des processus et activités, des locaux équipements et appareils, de la protection des animaux, de la santé animale ainsi que des activités et contrôles des viandes. Il s’agissait donc d’un contrôle officiel au sens de la LDAI. La seconde inspection a quant à elle été effectuée par un vétérinaire officiel seul et relevait du contrôle mensuel de l’abattage. Cette inspection correspondait ainsi au contrôle des animaux avant abattage et au contrôle des viandes après abattage.
Les contrôles opérés les 22 février et 26 mars 2018 sont donc différents, de sorte que la recourante ne peut faire valoir que l’autorité intimée aurait constaté, le 26 mars 2018, l’absence des manquements relevés un peu plus d’un mois plus tôt.
À cela s’ajoute qu’il ressort clairement des rapports d’inspection-décisions de 2013 et 2016 qu’il existait déjà par le passé de problèmes avec les lave-mains. Ainsi, en 2013, l’absence de lave-mains au niveau de la mise en barquette des abats était relevée et il était demandé de rappeler au personnel les bonnes pratiques d’hygiène, notamment le lavage régulier des mains. En 2016, l’existence de lave-mains non opérationnels et d’un lave-mains désinstallé était constatée, avec comme mesure ordonnée l’installation d’un dispositif de nettoyage des mains à proximité de chaque poste de travail.
Au vu de ce qui précède, contrairement à ce qu’affirme la recourante, il ne peut être reproché à l’autorité intimée d’avoir adopté une attitude contraire au principe de la bonne foi. Le grief sera écarté.
a. Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. lorsqu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté ou lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. Tel est le cas lorsque la solution retenue est manifestement insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d’un droit certain. En outre, pour qu’une décision soit annulée pour cause d’arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 232 consid. 6.2 ; 138 I 49 consid. 7.1 ; 137 I 1 consid. 2.4).
b. Quiconque manipule des denrées alimentaires doit veiller à ce qu'elles ne subissent pas d'altération préjudiciable sur le plan de l'hygiène du fait de cette activité (art. 10 al. 1 LDAI).
La personne responsable au sein de l'établissement du secteur alimentaire doit veiller à ce que les denrées alimentaires ne subissent pas d'altération préjudiciable sous l'effet de microorganismes, de résidus et de contaminants ou d'autres causes (art. 10 al. 1 de l’ordonnance sur les denrées alimentaires et les objets usuels du 16 décembre 2016 - ODAlOUs - RS 817.02). Elle doit prendre toutes les précautions et mesures nécessaires pour maîtriser les dangers d'atteinte à la santé humaine (art. 10 al. 2 ODAlOUs). Les objets utilisés pour la manipulation des denrées alimentaires, tels que récipients, appareils, instruments, emballages, moyens de transport, ainsi que les locaux destinés à la fabrication, à l'entreposage et à la vente de denrées alimentaires doivent être propres et en bon état (art 10 al. 3 ODAlOUs). Les matières premières, les produits intermédiaires et les produits semi-finis doivent être de nature telle que, après traitement ou transformation selon les bonnes pratiques, ils permettent d'obtenir des denrées alimentaires irréprochables (art. 11 ODAlOUs).
c. Quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte, met sur le marché, importe, exporte ou fait transiter des denrées alimentaires ou des objets usuels doit veiller à ce que les exigences fixées par la loi soient respectées. Il est tenu au devoir d'autocontrôle (art. 26 al. 1 LDAI). Le contrôle officiel ne libère pas de l'obligation de procéder à un autocontrôle (art. 26 al. 2 LDAI).
La personne responsable veille, à toutes les étapes de la fabrication, de la transformation et de la distribution, à ce que les prescriptions de la législation alimentaire applicables à son domaine d'activité soient respectées (art. 74 al. 1 ODAlOUs). Elle vérifie ou fait vérifier le respect de ces prescriptions et, au besoin, prend immédiatement les mesures nécessaires au rétablissement de la situation légale (art. 74 al. 2 ODAlOUs). Elle veille à ce que seuls les denrées alimentaires et les objets usuels qui répondent aux prescriptions de la législation alimentaire soient mis sur le marché (art. 74 al. 3 ODAlOUs). L'autocontrôle doit être adapté au risque pour la sécurité des produits et au volume de la production (art. 74 al. 4 ODAlOUs). Le devoir d'autocontrôle comprend en particulier, pour les établissements du secteur alimentaire, la garantie des bonnes pratiques (ch. 1), l'application de la méthode de l'analyse des dangers et des points de contrôle critiques (ci-après : le système HACCP) ou de leurs principes (ch. 2), le prélèvement d'échantillons et l'analyse (ch. 3), la traçabilité (ch. 4), le retrait et le rappel (ch. 5) et la documentation (ch. 6 ; art. 75 let. a ODAlOUs). Les bonnes pratiques d'hygiène pour les denrées alimentaires comprennent toutes les mesures qui permettent d'exclure les effets préjudiciables sur les matières premières, les produits intermédiaires, les produits semi-finis et les produits finis (art. 76 al. 1 ODAlOUs). La garantie des bonnes pratiques d'hygiène comprend notamment la conception, l'aménagement et l'environnement de l'établissement et de ses installations (let. a), l'entretien, le nettoyage et la désinfection des établissements et des installations ainsi que la gestion des déchets, des eaux résiduaires et des ravageurs (let. b), l'hygiène du personnel (let. d) et la formation du personnel (let. e ; art. 76 al. 2 ODAlOUs). Les bonnes pratiques de fabrication comprennent, pour les denrées alimentaires, les procédures qui permettent de garantir que les produits issus des matières premières et des produits semi-finis sont sûrs et n'induisent pas le consommateur en erreur sur la valeur véritable du produit (art. 77 let. a ODAlOUs). Toute personne qui fabrique, transforme ou traite des denrées alimentaires doit utiliser un ou plusieurs procédés qui reposent sur le système HACCP ou ses principes (art. 78 al. 1 ODAlOUs ; art. 78 et 79 ODAlOUs). Le concept d'autocontrôle et les mesures prises pour sa mise en oeuvre doivent être consignés par écrit ou sous toute autre forme équivalente (art. 85 al. 1 ODAlOUs).
L'établissement doit surveiller lui-même l'hygiène de façon systématique. Cette surveillance comprend notamment des contrôles d'hygiène chaque jour ouvrable, complétés par des analyses microbiologiques en fonction des risques portant sur des carcasses et des surfaces d'appareils et d'équipements (art. 19 al. 1 let. a OAbCV).
d. Près des postes de travail doivent se trouver des dispositifs appropriés au nettoyage des outils qui sont entrés en contact avec les carcasses et les abats, notamment les couteaux et les scies, et, pour la désinfection, de l'eau chaude d'une température d'au moins 82°C ou d'un autre système ayant un effet équivalent (art. 1 et point 1.7 annexe 1 de l’ordonnance du département fédéral de l’intérieur [ci-après : DFI] concernant l'hygiène lors de l'abattage d'animaux du 23 novembre 2005 - OHyAb - RS 817.190.1).
Les personnes occupées aux opérations d'abattage ou qui sont en présence de carcasses et d'abats non emballés doivent notamment se laver soigneusement les mains au début et à chaque reprise du travail, chaque fois qu'elles ont été souillées et après avoir touché des animaux malades, des carcasses ou des parties d'animaux malades qui ont été abattus (art. 1 et point 1.1 al. 1 let. c annexe 1 OHyAb). Un dispositif de nettoyage des mains doit être installé à proximité de chaque poste de travail (art. 1 et point 1.6 al. 1 annexe 1 OHyAb). Ce dispositif doit être pourvu de robinets qui ne peuvent être actionnés ni à la main ni avec le bras et qui dispensent de l'eau courante froide et chaude ou de l'eau prémélangée à la température appropriée, de distributeurs de savon et de désinfectant et d'un système hygiénique de séchage des mains ; les essuie-mains jetables doivent être placés dans un distributeur ; les essuie-mains utilisés doivent être jetés dans un récipient adéquat (art. 1 et point 1.6 al. 2 annexe 1 OHyAb).
Les locaux, à l'exception des locaux de réfrigération et de surgélation, les installations et les outils doivent être nettoyés et désinfectés à la fin de chaque journée de travail ; les outils, notamment les couteaux et les scies, doivent l'être en outre chaque fois qu'ils ont été souillés (art. 3 et point 1.3 al. 1 annexe 1 OHyAb). Lorsque le poste de travail a été fortement souillé par l'abattage d'un animal ou par des matières potentiellement pathogènes, il doit être soigneusement nettoyé et si nécessaire désinfecté avant que le travail ne reprenne (art. 3 et point 1.3 al. 2 annexe 1 OHyAb). Lors du nettoyage d'installations, d'outils et de tabliers, il faut prendre garde à ne pas souiller les carcasses, les abats ou d'autres denrées alimentaires (art. 3 et point 1.3 al. 3 annexe 1 OHyAb).
Les locaux et les installations des établissements du secteur alimentaire doivent être propres et en bon état (art. 6 al. 1 de l’ordonnance du DFI sur l'hygiène dans les activités liées aux denrées alimentaires du 16 décembre 2016 - OHyg - 817.024.1). Leur conception, leur agencement, leur construction, leur emplacement et leurs dimensions doivent permettre de satisfaire notamment aux exigences suivantes : les locaux et installations doivent pouvoir être entretenus, nettoyés et désinfectés convenablement ; la contamination aérienne doit pouvoir être évitée ou réduite autant que possible ; les espaces de travail doivent être suffisamment nombreux pour garantir une exécution hygiénique des opérations (let. a) ; l'encrassement, le contact avec des matériaux toxiques, le déversement de particules étrangères dans les denrées alimentaires, la formation de condensation et de moisissures indésirables sur les surfaces doivent pouvoir être évités (let. b) ; il y a lieu de garantir les bonnes pratiques d'hygiène, qui incluent également la prévention des contaminations (let. c ; art. 6 al. 2 OHyg).
e. Les abattoirs et les établissements de traitement du gibier doivent satisfaire aux exigences fixées par la législation sur les épizooties et sur la protection des animaux (art. 4 al. 2 OAbCV). Les animaux doivent être déplacés avec ménagement, en tenant compte du comportement propre à leur espèce. Les instruments destinés à diriger les animaux ne doivent être utilisés que si l'animal stimulé a la possibilité d'éviter l'action de l'instrument (art. 182 al. 1 de l’ordonnance sur la protection des animaux du 23 avril 2008 - OPAn - RS 455.1). Les passages doivent permettre de déplacer les animaux avec ménagement (art. 182 al. 3 OPAn). Les systèmes de déplacement d'animaux dans les abattoirs doivent être conçus et utilisés de manière à éviter les douleurs et les blessures (art. 182 al. 4 OPAn).
f. En l’espèce, la recourante affirme que la décision serait arbitraire quant à l’interprétation de notions juridiques indéterminées et critique le fait que l’autorité intimée ait retenu que les lave-mains étaient trop éloignés, constatant ainsi le deuxième manquement.
L’autorité intimée a expliqué dans sa réponse qu’aucune distance n’était fixée dans la législation, mais que celle-ci obligeait l’entreprise à adapter son activité et son infrastructure de manière à atteindre les buts légaux, notamment la sécurité sanitaire. Dans le cas de la recourante, l’autorité intimée avait constaté que le rythme d’abattage était trop soutenu pour permettre au personnel de se laver les mains dans le respect des exigences d’hygiène de la législation en matière de denrées alimentaires et d’abattage, eu égard à la distance des postes de travail par rapport aux lave-mains. Il existait donc un problème de cadence par rapport à la distance des lave-mains, ce qui conduisait le personnel à renoncer à se laver les mains, comme l’avait d’ailleurs expliqué l’autorité intimée durant l’entretien du 18 mai 2018.
Or, la recourante ne démontre pas et il ne ressort pas du dossier que cette appréciation serait arbitraire ou même simplement contraire à la LDAI et aux ordonnances du Conseil fédéral et du DFI, en particulier l’OHyAB. Dans sa réplique, la recourante se contente d’affirmer, d’une part, que même en installant des lave-mains à proximité de chaque poste de travail, il serait impossible de procéder à un contrôle attentif et satisfaisant tout en se lavant les mains de manière à ôter tout risque de contamination de la carcasse et, d’autre part, qu’il n’est pas possible d’arrêter la chaîne, ce que le droit fédéral ne prévoit d’ailleurs pas. Ce faisant, elle reconnaît implicitement qu’en l’état, la cadence et la distance des postes de travail par rapport aux lave-mains ne permettent pas au personnel de se laver les mains de manière à éviter les risques de contamination, alors même qu’il lui revient d’adapter son infrastructure et son activité de manière à respecter les normes d’hygiène strictes de la législation en matière de denrées alimentaires. Ce qui précède confirme l’exactitude de l’appréciation de l’autorité intimée.
L’autorité intimée n’est par conséquent pas tombée dans l’arbitraire, ni même n’a simplement violé la législation en matière de denrées alimentaires en constatant le deuxième manquement et en ordonnant la mesure y relative.
g. Au surplus, la recourante n’indique pas quelle autre notion juridique indéterminée l’autorité intimée aurait interprétée de manière arbitraire s’agissant des autres manquements objets du présent litige, soit les premier, troisième et quatrième manquements, et ceux-ci apparaissent conformes aux bases légales exposées ci-dessus.
Au vu de ce qui précède, le grief est mal fondé et sera écarté.
Dans ces circonstances, le rapport d’inspection-décision est conforme au droit.
Par décision du 17 avril 2018, annulant et remplaçant la décision du 16 mars 2018, l’autorité intimée a mis à la charge de la recourante un émolument de CHF 665.35 suite à l’inspection du 22 février 2018 et au rapport d’inspection-décision du 9 mars 2018.
a. Des émoluments sont perçus notamment pour les contrôles ayant conduit à une contestation ; dans les cas de très peu de gravité, aucun émolument n'est perçu (art. 58 al. 2 let. a LDAI).
Sous réserve de l'art. 114, les cantons perçoivent des émoluments pour tout contrôle officiel ayant donné lieu à une contestation, dans les limites suivantes : (a) échantillonnage: au maximum CHF 200.- par échantillonnage, (b) inspections : au maximum CHF 4'000.- par inspection ; (c) analyse d'échantillons: au maximum CHF 6'000.- par échantillon (art. 113 al. 1 de l’ordonnance sur l'exécution de la législation sur les denrées alimentaires du 16 décembre 2016 - OELDAI - RS 817.042). Les émoluments sont calculés en fonction du temps consacré, de l'appareillage requis et du matériel utilisé (art. 113 al. 2 OELDAI). Les cantons ne perçoivent pas d'émolument dans les cas où la contestation repose sur des faits de peu de gravité (art. 113 al. 3 OELDAI). Les cantons perçoivent des émoluments pour le contrôle officiel des ateliers de découpe qui nécessitent une autorisation en vertu de l'art. 21 ODAlOUs. Ces émoluments sont calculés selon le principe de l'al. 2 (art. 113 al. 4 OELDAI). Le tarif horaire est régi par le droit cantonal (art. 113 al. 6 OELDAI). Les débours peuvent être facturés à part (art. 113 al. 7 OELDAI).
Le département de l’emploi et de la santé (ci-après : DES), soit pour lui le SCAV, est autorisé à percevoir les émoluments suivants : en cas de contrôle officiel des denrées alimentaires et des objets usuels, les inspections qui ont donné lieu à contestation sont facturées selon le tarif pour le contrôle officiel des denrées alimentaires établi par l'Association des chimistes cantonaux de Suisse (ch. 2) ; dans les cas des ch. 1 et 2, des émoluments administratifs sont perçus en sus et sont calculés selon le barème horaire prévu à la let. g (ch. 3 ; art. 3 al. 1 let. a du règlement fixant les émoluments perçus par le DES et ses services du 22 août 2006 - REmDES - K 1 03.04). Le barème horaire de l’art. 3 al. 1 let g REmDES fixe des montants de CHF 200.- pour l’intervention du chimiste cantonal, du chimiste cantonal adjoint, du chimiste cantonal délégué, du vétérinaire cantonal, du vétérinaire cantonal délégué ou du vétérinaire désigné (ch. 1), CHF 160.- pour l’intervention d’un chef de section ou d'un vétérinaire (ch. 2), CHF 135.- pour l’intervention d’un chimiste (ch. 3), CHF 132.- pour l’intervention d'un inspecteur ou d'un contrôleur des denrées alimentaires (ch. 4), CHF 90.- pour l’intervention d’un technicien ou d’un laborant (ch. 5), CHF 80.- pour les travaux de secrétariat (ch. 6), CHF 110.- pour l’intervention d'un collaborateur non vétérinaire du secteur affaires vétérinaires (ch. 8) et CHF 135.- pour l’intervention spécifique d’un juriste du DES (ch. 9).
b. En l’espèce, le recours est également dirigé contre la décision sur émolument, dont la recourante remet en cause le principe en contestant le bien-fondé du rapport d’inspection-décision, sans formuler de grief spécifique à ladite décision sur émolument.
Or, le rapport d’inspection-décision, conforme au droit selon l’examen opéré ci-avant, concerne un contrôle officiel ayant donné lieu à une contestation, de sorte que la décision sur émolument est fondée dans son principe.
La recourante n’en conteste au surplus pas le montant, fixé à CHF 665.30.
Le grief sera dès lors écarté.
Dans ces circonstances, le recours contre le rapport d’inspection-décision et la décision sur émolument, entièrement mal fondé, sera rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, dans le mesure où il est recevable, le recours interjeté le 14 septembre 2018 par A______ contre la décision sur opposition du service de la consommation et des affaires vétérinaires du 31 juillet 2018 ;
met à la charge de A______ un émolument de CHF 1'000.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Claude Aberle, avocat de la recourante, ainsi qu'au service de la consommation et des affaires vétérinaires.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :