POUVOIR JUDICIAIRE
A/5073/2017-FPUBL ATA/1018/2018
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 2 octobre 2018
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Robert Assael, avocat
contre
COMMUNE DE B______ représentée par Me Thomas Barth, avocat
EN FAIT
Monsieur A______, né le 1974, a été engagé par la commune de B (ci-après : la commune) le 29 novembre 2010 en tant que chef de poste (ci-après : ______) de la commune, avec effet au 1er mars 2011.
Le 22 septembre 2017, M. A______ a été convoqué à un entretien avec une délégation du conseil administratif (ci-après : CA) de la commune, composée de deux des trois conseillers administratifs au sujet de « la gravité et de la teneur éminemment désagréable de certains écrits [ ] récemment échangés par courriels avec divers membres du personnel de l'administration municipale, en particulier avec Madame C______ ».
Le 28 septembre 2017, sous la plume d’un avocat, la commune a indiqué à M. A______ que le CA souhaitait l’auditionner à la suite d'un « vif différend né au sein du personnel communal à l'occasion de l'organisation du festival « D______ », de sorte qu’il était convoqué à la mairie le 4 octobre 2017.
Le procès-verbal d'entretien de cette audition a été communiqué à M. A______ le 18 octobre 2017.
Le principal point traité était la gestion de la sécurité du festival « D______ » du 2 septembre 2017. L'existence de difficultés interpersonnelles récurrentes entre M. A______ et Mme C______, coordinatrice du service prévention et sécurité, était évoquée.
Par courrier du 30 octobre 2017, Mme C______ a formellement déposé plainte pour harcèlement psychologique auprès du CA à l’encontre de M. A______ et requis l’ouverture d’une enquête au sens de l’art. 57 al. 2 du règlement du personnel communal de la ville de B______ (Rpers - LC 12 151).
Le lendemain, M. A______ a formulé des propositions de corrections du procès-verbal de son audition du 4 octobre 2017, tout en constatant que la situation s'était « globalement apaisée » et en sollicitant la clôture du dossier.
Le 2 novembre 2017, l'avocat de la commune s'est adressé par courrier à l'en-tête de l'Étude, à celui de M. A______. Le CA avait décidé d'ouvrir une enquête à l'encontre de M. A______ sur la base d'une plainte, jointe en annexe, formulée par Mme C______ le 30 octobre 2017 et accusant M. A______ de harcèlement psychologique. L'enquête avait été confiée à Madame E______ et débuterait le 6 novembre 2017. Cette décision était « exécutoire immédiatement ».
Le 9 novembre 2017, M. A______ a répondu à la commune que c'était le CA qui était compétent pour ouvrir une enquête, et qu’il devait le faire par le biais d'une décision formelle avec indication des voies et délai de recours. Le courrier du 2 novembre 2017 ne valait dès lors pas ouverture d'une enquête. Au surplus, il contestait catégoriquement les accusations proférées par Mme C______ dans son courrier du 30 octobre 2017.
Par acte posté le 13 novembre 2017, M. A______ a formé par-devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) une demande en constatation de nullité, concluant principalement à la constatation de la nullité de la « décision » d'ouverture d'enquête, et préalablement à l'octroi de l'effet suspensif à la demande.
Par arrêts ATA/1563/2017 du 5 décembre 2017, puis ATA/1647/2017du 21 décembre 2017, la chambre administrative a fait interdiction à la commune, et en tant que de besoin à l'enquêtrice, de faire procéder ou de procéder à des actes d'enquête administrative à l'encontre de M. A______ jusqu'à droit jugé sur sa demande en constatation de nullité, et respectivement déclaré sans objet ladite demande, le CA ayant lui-même annulé sa décision d’ouverture d’enquête lors de sa séance du 7 décembre 2017.
Par courrier du 7 décembre 2017, le CA a informé M. A______ qu’à la lumière des plaintes formulées par Mme C______, il envisageait d’ouvrir une enquête administrative au sens de l’art. 57 RPers à son encontre, qu’elle serait confiée à Madame E______ et qu’elle débuterait le 15 janvier 2018. M. A______ bénéficiait d’un délai non prolongeable au 12 décembre 2017 afin qu’il fasse « éventuellement valoir à nouveau son droit d’être entendu à cet égard » avant qu’une nouvelle décision ne lui soit formellement notifiée.
Par courrier du 8 décembre 2017, M. A______ a requis la prolongation du délai fixé. S’il était exact qu’il avait été auditionné par une délégation du CA le 4 octobre 2017, il n’avait alors reçu aucune pièce en lien avec Mme C______, et ainsi notamment pas son courriel du 23 septembre 2017.
Le 13 décembre 2017, le CA a informé M. A______ qu’il avait pris la décision d’ouvrir une enquête administrative à son encontre, à la suite de la plainte formulée par Mme C______. L’enquêtrice désignée était Mme E______. L’occasion lui avait été donnée de se déterminer sur le principe de l’ouverture d’une enquête, le choix de l’enquêtrice et la date d’ouverture de l’enquête, et il avait déjà en sa possession les courriers de Mme C______ sur lesquels la commune se fondait, de sorte que le délai qui lui avait été imparti dans le courrier du 7 décembre 2017 ne pouvait être qualifié de trop bref, étant souligné qu’il avait pris le temps d’y répondre par un courrier de quatre pages. Force était donc de constater qu’il s’était limité à s’opposer au principe de la conduite d’une enquête administrative et n’avait pas souhaité faire davantage usage de son droit d’être entendu.
La décision, incidente, n’était pas sujette à recours.
La décision aurait dû prendre la forme d’un arrêté motivé contenant une description de la situation professionnelle et familiale de la personne visée, une description des faits pertinents, le renvoi aux dispositions légales susceptibles d’avoir été violées, les sanctions encourues, ainsi que les voies et délais de recours, une décision d’ouverture d’enquête administrative étant par nature une décision incidente sujette à recours aux conditions de l’art. 57 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
En outre, son droit d’être entendu avait été violé, puisqu’il n’avait pas eu accès au dossier complet et que le délai de trois jours qui lui avait été octroyé pour se déterminer sur le courrier du CA du 7 décembre 2017 était bien trop court.
Le 19 janvier 2018, dans le cadre de sa réplique sur effet suspensif, M. A______ a également fait valoir que dans la mesure où son acte n’était pas un recours mais une demande en constatation de nullité en lien avec l’ouverture de l’enquête administrative, il n’avait nul besoin de démontrer qu’il subissait, de ce fait, un préjudice irréparable. Il s’étonnait que la commune ait pu ouvrir une enquête administrative sur la seule base d’une plainte au sens de l’art. 57 RPers, sans qu’aucune pièce ne vienne rendre vraisemblables les reproches formulés. Par ailleurs, il aurait dû être invité à se déterminer sur les griefs développés.
Par décision du 5 février 2018 (ATA/101/2018) et après déterminations des parties, la présidence de la chambre administrative a rejeté la demande de mesures provisionnelles.
Dans sa réponse du 7 mars 2018, la commune a conclu à l’irrecevabilité de la demande en constatation de nullité, subsidiairement à son rejet.
Le droit d’être entendu de M. A______ avait été respecté, dans la mesure où l’occasion lui avait été donnée de s’exprimer tant sur le principe de la conduite d’une enquête que sur la personne de l’enquêtrice, et qu’il pourrait à nouveau se déterminer à réception du rapport d’enquête, puis par le biais d’un éventuel recours contre la décision que rendrait la commune sur la base dudit rapport d’enquête. M. A______ ne souffrait d’aucun préjudice irréparable, son traitement n’étant pas suspendu durant l’enquête. L’admission de sa demande ne conduirait pas non plus immédiatement à une décision finale qui permettrait d’éviter une procédure longue et coûteuse puisque l’arrêt de la chambre administrative à venir était sans effet quant à la nécessité de conduire une enquête administrative suite à la plainte de Mme C______.
EN DROIT
Elle examine d'office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. b et art. 11 al. 2 LPA).
a. Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
b. Selon la jurisprudence de la chambre administrative relative à la fonction publique, une décision d’ouverture d’une enquête administrative constitue une décision au sens de l’art. 4 LPA. Elle a plus précisément la nature d’une décision incidente au sens de l’art. 4 al. 2 ou de l’art. 57 al. 1 let. c LPA (ATA/325/2016du 19 avril 2016 ; ATA/541/2014 du 17 juillet 2014 ; ATA/338/2014 du 13 mai 2014 ; ATA/305/2009 du 23 juin 2009). Le délai de recours est de dix jours (art. 62 al. 1 let. b LPA).
La chambre administrative est en l’espèce toutefois saisie d’une demande en constatation de la nullité de la décision du 13 décembre 2017 de la commune d’ouverture d’une enquête administrative.
Selon l’art. 49 LPA, l’autorité compétente peut, d’office ou sur demande, constater par une décision l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations fondés sur le droit public (al. 1). Ladite autorité ne donne suite à une demande en constatation que si le requérant rend vraisemblable qu’il dispose d’un intérêt juridique personnel et concret qui soit digne de protection (al. 2).
D’après la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une décision en constatation que si la constatation immédiate de l’existence ou de l’inexistence d’un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait auquel ne s’opposent pas de notables intérêts publics ou privés, à la condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé par une décision formatrice, c’est-à-dire constitutive de droits ou d’obligations (ATF 129 V 289 consid. 2.1 ; 126 II 300 consid. 2c). En ce sens, le droit d’obtenir une décision en constatation est subsidiaire, tout comme celui de l’autorité de prononcer d’office une telle décision (ATA/1258/2017 du 5 septembre 2017 et les références citées). Dans le même ordre d’idée, une requête de décision constatatoire ne saurait permettre de faire valoir des griefs qui auraient pu être invoqués dans un recours pour lequel le délai est échu (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 822 et la référence citée). Le principe de subsidiarité n’est toutefois pas absolu. Dans les cas où l’intérêt digne de protection du requérant est mieux servi par une décision en constatation que par une décision formatrice ou condamnatoire, notamment si la décision constatatoire tranche une question juridique essentielle et permet d’éviter une procédure complexe, l’autorité saisie ne se montrera pas trop stricte sur la question de la subsidiarité. De même, un intérêt digne de protection peut déjà être reconnu si la décision en constatation de droit permet au recourant d’éviter de prendre des mesures qui lui seraient préjudiciables, ou de ne pas prendre des dispositions qui lui seraient favorables (ATA/262/2018du 20 mars 2018 et les références citées).
Partant, faute de fondement suffisant pour l’utilisation de la voie de la constatation au sens de l’art. 49 LPA au détriment du recours au sens des art. 57 ss LPA, le principe de subsidiarité fait obstacle à la recevabilité de la demande du recourant.
a. Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, la jurisprudence fait preuve d’une certaine souplesse s’agissant de la manière par laquelle sont formulées les conclusions du recourant. Le fait qu’elles ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est, en soi, pas un motif d’irrecevabilité, pour autant que l’autorité judiciaire et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant. Ainsi, une requête en annulation d’une décision doit être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu’elle ne déploie pas d’effets juridiques (ATA/1243/2017 du 29 août 2017 et les références citées).
b. À l’exigence de conclusions s’ajoute celle de motivation du recours, qui a pour but de permettre à la juridiction administrative de déterminer l’objet du litige qui lui est soumis et de donner l’occasion à la partie intimée de répondre aux griefs formulés à son encontre. Elle implique que le recourant explique en quoi et pourquoi il s’en prend à la décision litigieuse (ATA/464/2017 du 25 avril 2017 et les références citées). L’exigence de la motivation est considérée comme remplie lorsque les motifs du recours, sans énoncer les conclusions formelles, permettent de comprendre aisément ce que le recourant désire (ATA/1076/2015 du 6 octobre 2015 et les arrêts cités).
En l’espèce, le mémoire du recourant remplit ces conditions, de sorte qu’il convient de le traiter comme un recours, dont il s’agit désormais de s’assurer de la recevabilité.
Dans un grief de nature formelle qu’il convient d’examiner en premier dès lors qu’il pourrait entraîner le constat de la nullité de la décision querellée en cas d’admission, le recourant se plaint d’une violation grave de son droit d'être entendu. Il n’avait pas eu accès au dossier complet avant la décision attaquée, et le délai de trois jours qui lui avait été fixé pour se déterminer sur le courrier du 7 décembre 2017 annonçant une décision d’ouverture d’enquête était bien trop court, de sorte que ces vices entachaient la décision de nullité.
a. Selon la jurisprudence fondée sur l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend pour l’intéressé celui d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2 ; ATA/231/2017 du 22 février 2017).
L'art. 29 al. 2 Cst. n'a, dans le cadre d'une procédure concernant des mesures provisoires, pas la même portée que s'agissant de la procédure au fond (ATF 139 I 189 consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_631/2010 du 8 septembre 2010 consid. 3.2 ; ATA/231/2017 précité consid. 2).
b. À teneur de l’art. 57 RPers, « les cas de harcèlement psychologique ou de harcèlement sexuel qui n’ont pas pu être réglés au sein d’un service administratif peuvent faire l’objet d’une plainte auprès du conseil administratif ou du (de la) chef(fe) du personnel au sens de l’art. 4 al. 2 RPers. L’autorité qui reçoit la plainte prend toute mesure pour faire cesser immédiatement l’atteinte » (al. 1). Si l’atteinte persiste et sur demande du plaignant, le conseil administratif ouvre une enquête, qui vise à établir l’existence ou non d’un cas de harcèlement psychologique ou d’un cas de harcèlement sexuel, au sens où ces notions sont définies à l’art. 25 RPers, et, le cas échéant, à y remédier par des mesures adéquates et proportionnées (al. 2). Le conseil administratif statue à bref délai sur les conclusions de l’enquêteur nommé, une personne ayant les compétences requises et externe à l’administration, et notifie aux parties sa décision, laquelle est susceptible du recours ordinaire prévu par l’art. 55 RPers (al. 4 et 5).
c. En l’espèce, il n’est pas nécessaire de se pencher sur les arguments du recourant en lien avec le délai qui lui a été imparti pour s’exprimer sur le courrier lui annonçant l’ouverture d’une enquête, ni sur le moment où lui ont été transmis le courriel et la plainte de la plaignante avant qu’il ne puisse se déterminer.
En effet, la chambre de céans a déjà considéré que l’ouverture de l’enquête administrative, qui vise à établir les faits et à permettre à la personne visée de s’exprimer dans un cadre procédural structuré, ne présuppose pas l’exercice d’un droit d’être entendu préalable (ATA/510/2017du 9 mai 2017 ; ATA/217/2013 du 9 avril 2013). L’ouverture et la tenue d’une enquête ayant précisément pour objet d’établir les faits à son origine et ainsi d’entendre les parties, le recourant aura tout loisir de se prononcer à ce moment, dûment muni d’un dossier complet.
Il en découle que les griefs en lien avec une violation de son droit d’être entendu sont mal fondés et dès lors écartés.
a. Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). Ce n’est toutefois pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/548/2018 du 5 juin 2018)
b. En l’espèce, s’agissant de la motivation de la décision, celle-ci mentionne les faits à son origine, soit la plainte du 30 octobre 2017 de trois pages de la collaboratrice transmise au CA, lequel en avait dûment remis copie au recourant le 2 novembre 2017, au même titre qu’un courriel de la même collaboratrice du 23 septembre 2017. L’art. 57 RPers est également mentionné. La motivation de la décision ne souffre donc d’aucun vice.
De plus, bien qu’elle indique être une décision incidente, la décision de la commune du 13 décembre 2017 ne contient ni voie ni délai de recours. Au contraire, le CA indique qu’il s’agit d’une décision non sujette à recours. Néanmoins, malgré cette indication erronée, le recourant, assisté d’un avocat, n’a pas manqué de s’y opposer dans le délai légal de dix jours auprès de la juridiction compétente, ceci par le biais d’une demande en constatation de sa nullité, dont il a pris soin qu’elle réponde aux conditions de l’art. 65 LPA.
Partant, le grief en lien avec la forme de la décision est lui aussi mal fondé, la décision querellée n’étant ainsi pas nulle.
b. Cette disposition légale a la même teneur que l’art. 93 al. 1 let. a et b de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Un préjudice est irréparable au sens de cette disposition lorsqu’il ne peut être ultérieurement réparé par une décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 consid. 1.2 et les références citées). La jurisprudence rendue sous l’ancien droit, applicable à l’art. 93 LTF, estimait qu’un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe de l’économie de la procédure pouvait constituer un préjudice irréparable (ATF 127 II 132 consid. 2a et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_100/2009 consid. 1.3). Le simple fait d’avoir à subir une procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas en soi un préjudice irréparable. Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n’est notamment pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 138 III 190 consid. 6 et les références citées).
c. La jurisprudence de la chambre de céans se montre, de manière générale, restrictive dans l’admission d’un préjudice irréparable (ATA/217/2013 du 9 avril 2013 consid. 5 ; ATA/839/2012 du 18 décembre 2012 consid. 2a). Lorsqu'il n'est pas évident que le recourant soit exposé à un préjudice irréparable, il lui incombe d'expliquer dans son recours en quoi il serait exposé à un tel préjudice et de démontrer ainsi que les conditions de recevabilité de son recours sont réunies (ATF 136 IV 92 consid. 4 p. 95).
d. Pour qu’une procédure soit « longue et coûteuse », il faut que la procédure probatoire, par sa durée et son coût, s'écarte notablement des procès habituels (arrêt du Tribunal fédéral 4A_162/2015 du 9 septembre 2014 consid. 2 et les références citées). Tel peut être le cas lorsqu’il faut envisager une expertise complexe ou plusieurs expertises, l’addition de très nombreux témoins, ou encore l’envoi de commissions rogatoires dans des pays lointains (ATA/16/2016du 12 janvier 2016 et les références citées).
e. La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l’art. 57 let. c LPA devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/231/2017 du 22 février 2017 ; ATA/16/2016 précité et les arrêts cités ; cette interprétation est critiquée par certains auteurs qui l'estiment trop restrictive : Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Questions choisies de procédure administrative, SJ 2014 II p. 458 ss).
Toutefois, le recourant n’est pas suspendu et ne se voit a fortiori pas privé de son traitement, ce qui exclut une quelconque atteinte à ses intérêts économiques, ce qu’il n’allègue au demeurant pas. Il ne se plaint pas non plus de subir d’autres conséquences du fait de cette décision. En outre, une décision finale suite à l'enquête administrative, dans l'hypothèse où elle serait entièrement favorable au recourant, permettrait de réparer une éventuelle atteinte à sa personnalité, dont il ne se plaint au demeurant pas non plus.
b. La seconde hypothèse de l'art. 57 let. c LPA, à savoir l’obtention immédiate d'une décision finale permettant d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse en cas d’admission des recours, n'est pas davantage réalisée. Une décision finale immédiate ne serait en effet pas susceptible d’éviter une enquête administrative, la commune se devant, à rigueur du RPers et en particulier de l’art. 57 RPers, d’établir par une enquête les faits à l’origine de la plainte d’une collaboratrice de la commune pour harcèlement.
c. En conséquence, les conditions de recevabilité d’un recours contre une décision incidente ne sont pas remplies.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable le recours interjeté le 27 décembre 2017 par Monsieur A______ contre la décision de la commune de B______ du 13 décembre 2017 ;
met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 800.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Robert Assaël, avocat du recourant, ainsi qu'à Me Thomas Barth, avocat de la commune de B______.
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Pagan et Verniory, juges
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Krauskopf
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :