POUVOIR JUDICIAIRE
A/4441/2016-FPUBL ATA/1625/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 19 décembre 2017
dans la cause
Madame A______ représentée par Me Laura Santonino, avocate
contre
CONSEIL D’ÉTAT
et
Monsieur B______
EN FAIT
Elle a rejoint la direction générale de l’action sociale (ci-après : DGAS) du département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé (ci-après : DEAS ou le département) à compter du 1er avril 2015.
Elle estimait que plusieurs actes et comportements de M. B______ constituaient des atteintes à sa personnalité. Après avoir exposé les faits constituant selon elle lesdites atteintes, elle a sollicité du GdC qu'il établisse les faits d'une manière formelle, neutre et impartiale afin de prévenir toute atteinte future à sa personnalité.
Le 13 septembre 2016, le GdC a rendu son rapport d'investigation, constatant un harcèlement psychologique de la part de M. B______ envers Mme A______.
Par arrêté du 23 novembre 2016, le Conseil d'État a constaté l'existence d'une atteinte à la personnalité de Mme A______ de la part de M. B______.
Des actes hostiles envers Mme A______ avaient été commis par M. B______ entre septembre 2015 et avril 2016. Cette dernière avait été sans activité depuis son retour d'arrêt maladie le 14 septembre 2015, de sorte qu'elle avait été privée de toute activité pendant au moins six mois. Une telle durée devait être qualifiée de longue.
Le 22 décembre 2016, Mme A______ a interpellé le Conseil d'État afin qu'il lui indique si le fait que l'arrêté précité ne retienne qu'une atteinte à la personnalité, en lieu et place d'un harcèlement psychologique, relevait d'une erreur dans la rédaction du dispositif ou non.
Par acte mis à la poste le 23 décembre 2016, Mme A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l'arrêté précité, concluant à son annulation et, statuant à nouveau, à ce qu'il soit constaté l'existence d'un harcèlement psychologique de la part de M. B______ sur sa personne, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure.
L'arrêté querellé confirmait qu'elle avait été victime de comportements hostiles répétés et sur une longue durée. Il était ainsi incompréhensible que le Conseil d'État ait retenu une atteinte à la personnalité, en lieu et place d'un harcèlement psychologique.
Ce dernier indiquait que l'art. 30 al. 1 du règlement relatif à la protection de la personnalité à l'Etat de Genève du 12 décembre 2012 (RPPers - B 5 05.10) prévoyait qu'à réception du rapport du GdC, l'autorité d'engagement devait notifier une décision constatant l'existence ou non d'une atteinte à la personnalité. Elle ne devait ainsi pas qualifier l'atteinte à la personnalité, et notamment s'il s'agissait de harcèlement psychologique, lequel était d'ailleurs une forme aiguë d'atteinte à la personnalité. L'arrêté du 23 novembre 2016 était donc conforme au RPPers.
Le 6 février 2017, le juge délégué a informé M. B______ qu'il l'inscrivait comme partie intimée à la présente procédure, dans la mesure où il avait été partie à la procédure ayant conduit à la décision attaquée.
Le 14 février 2017, Mme A______ a demandé à la chambre administrative d'inviter le Conseil d'État à prendre position en qualifiant le type d'atteinte qu’il avait retenu, et de limiter, dans un premier temps, l'objet de la procédure à ce point.
Le 15 février 2017, le juge délégué a répondu à Mme A______ que compte tenu de la procédure de recours actuellement pendante, la « prise de position » de l'autorité décisionnaire se ferait uniquement dans le cadre de sa réponse. Un délai lui était imparti pour compléter son recours.
Le 3 mars 2017, Mme A______ a complété son recours.
Même si l'art. 30 al. 1 RPPers prévoyait que l'autorité d'engagement devait simplement constater l'existence ou non d'une atteinte à la personnalité, il était nécessaire que le type d'atteinte soit mentionné, puisque la loi prévoyait trois catégories d'atteintes. Le GdC s'évertuait à distinguer le type d'atteinte et il était insensé que le Conseil d'État n'en fasse pas de même. Il était par ailleurs nécessaire que la victime de l'atteinte puisse connaître le degré de gravité de l'atteinte retenue, qui n'était pas le même en cas de simple atteinte à la personnalité, ou en cas de harcèlement. Cette nécessité de qualification découlait également du fait que l'éventuelle sanction disciplinaire prise contre l'auteur de l'atteinte dépendait de la gravité de celle-ci. Enfin, pour pouvoir faire valoir des prétentions financières contre l'État, il était indispensable de connaître la gravité de l'atteinte, l'impact sur la victime étant évalué de manière différente en fonction de la catégorie d'atteinte retenue.
Reprenant l'argumentation déjà exposée dans son courrier du 25 janvier 2017, il a précisé que le fait que l'art. 3 RPPers définisse les notions d'atteinte à la personnalité, de harcèlement psychologique et de harcèlement sexuel ne signifiait pas que l'autorité d'engagement doive qualifier l'atteinte à la personnalité à la suite de la réception du rapport du GdC. Si une telle qualification avait été la volonté du Conseil d'État, il aurait dû le spécifier expressément, ce qui n'était pas le cas. Partant, l'arrêté du 23 novembre 2016 concluant à une atteinte à la personnalité sans pour autant la qualifier, était conforme au RPPers. Le Conseil d'État avait ainsi entièrement admis la demande de la recourante et cette dernière n'avait donc pas d'intérêt à recourir. Le recours devait être déclaré irrecevable pour ce motif.
S'agissant des griefs soulevés par la recourante, ils devaient également être déclarés « irrecevables ». La décision portant sur la violation des devoirs de service était le résultat d'une procédure disciplinaire à laquelle la recourante ne serait pas partie, même si elle devait être informée des éventuelles sanctions prises. Par ailleurs, l'art. 30 al. 6 RPPers prévoyait que la loi sur la responsabilité de l'État et des communes du 24 février 1989 (LREC - A 2 40) et les procédures judiciaires engagées par la personne plaignante à l'égard de la personne mise en cause étaient réservées. Il s'agissait ainsi d'une autre procédure et la recourante ne pouvait s'en prévaloir dans le cadre de la présente procédure.
Si la chambre administrative devait considérer que le recours était recevable, elle devait lui renvoyer la cause pour qu'il statue à nouveau.
M. B______ ne s'est quant à lui pas manifesté dans le délai imparti pour faire valoir ses observations.
Mme A______ ayant indiqué n'avoir aucune requête complémentaire à formuler et ayant persisté dans ses conclusions, les parties ont été informées, le 22 juin 2017, que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 30 al. 2 RPPers).
La chambre de céans examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATA/1383/2017 du 10 octobre 2017 consid. 2a ; ATA/359/2017 du 28 mars 2017 consid. 2).
a. À teneur de l’art. 60 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/1218/2015 du 10 novembre 2015 ; ATA/1006/2015 du 29 septembre 2015).
La chambre administrative a déjà jugé que les lettres a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance (ATA/646/2017 du 13 juin 2017 ; ATA/374/2016 du 3 mai 2016 ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 184 n. 698).
b. Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et une intensité plus grande que la généralité des administrés et l’intérêt invoqué, qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé mais qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 40 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_837/2013 du 11 avril 2014 consid. 1.1).
c. En l'espèce, la question de savoir si la recourante dispose ou non d'un intérêt digne de protection à recourir contre l'arrêt du Conseil d'État du 23 novembre 2016 peut souffrir de rester indécise compte tenu de ce qui suit.
À teneur de l'art. 1 RPPers, le Conseil d'État veille à la protection de la personnalité de tous ses collaborateurs dans le cadre de leur activité professionnelle (al. 1). Il prend les mesures nécessaires à la prévention, à la constatation, à la cessation et à la sanction de toute atteinte à la personnalité d'un collaborateur, en particulier en cas de harcèlement sexuel ou psychologique (al. 2).
b. Aux termes de l'art. 3 RPPers, est constitutive d'une atteinte à la personnalité toute violation illicite d'un droit de la personnalité, telles notamment la santé physique et psychique, l'intégrité morale, la considération sociale, la jouissance des libertés individuelles ou de la sphère privée (al. 1). Est constitutif d'un harcèlement psychologique tout enchaînement de propos ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment pendant une période assez longue, par lesquels une ou plusieurs personnes tendent à déstabiliser, à isoler, à marginaliser, voire à exclure une ou plusieurs personnes de leur lieu de travail (al. 2). Est constitutif d'un harcèlement sexuel tout comportement importun de caractère sexuel ou tout autre comportement fondé sur l'appartenance sexuelle qui porte atteinte à la dignité du collaborateur sur son lieu de travail, en particulier le fait de proférer des menaces, de promettre des avantages, d'imposer des contraintes ou d'exercer des pressions de toute nature sur un collaborateur en vue d'obtenir de sa part des faveurs de nature sexuelle (al. 3).
L'art. 3 al. 4 RPPers précise que le harcèlement est une forme aiguë d'atteinte à la personnalité.
c. À teneur de l'art. 5 RPPers, le GdC est chargé de la mise en œuvre et de la bonne application du dispositif de protection de la personnalité prévu aux art. 5 à 30 (al. 1). Sa mission principale consiste à traiter les demandes des personnes qui font appel à lui. Il contribue à ce que la hiérarchie fasse cesser les atteintes à la personnalité (al. 3).
Les art. 19 à 29 RPPers traitent de la procédure d'investigation menée par le GdC.
À teneur de l'art. 19 RPPers, la procédure d'investigation a pour but d'établir les faits et de déterminer si les éléments constitutifs d'une atteinte à la personnalité sont réalisés ou non. La demande d'ouverture d'une investigation est présentée par la requérante ou l'autorité d'engagement par écrit ; elle contient une description des faits et l'identité de l'auteur ou des auteurs présumés d'une atteinte à la personnalité.
L'art. 29 RPPers expose en particulier qu'une fois l'instruction terminée, le GdC octroie un délai de trente jours aux parties pour lui faire part de leurs déterminations par écrit (al. 1). Dans les trente jours qui suivent la réception des déterminations des parties, le GdC établit un rapport contenant l'exposé des faits, donne son appréciation sur l'existence ou non d'une atteinte à la personnalité et indique l'identité de l’auteur identifié. Sont annexées au rapport les déterminations des parties (al. 2). Le GdC notifie le rapport aux parties et à l'autorité d'engagement. Le rapport d'investigation établi à la suite d'une demande de l'autorité d'engagement est également notifié à tout collaborateur reconnu victime d'une atteinte à sa personnalité, ce qui lui confère la qualité de partie au sens de l'art. 30 (al. 3).
d. L'art. 30 RPPers prévoit que dès réception du rapport définitif, l'autorité d'engagement dispose d'un délai de quinze jours pour notifier aux parties une décision motivée, par laquelle elle constate l'existence ou non d'une atteinte à la personnalité et son auteur (al. 1). Sa décision peut être contestée auprès de la chambre administrative (al. 2). Vis-à-vis de l’auteur d'un harcèlement ou d'une atteinte à la personnalité, l'autorité d'engagement peut prendre – ou proposer à l'autorité compétente – toute mesure disciplinaire utile (al. 3). Le fait qu'une ou des sanctions ont été prises à la suite des faits dénoncés est porté à la connaissance de la personne plaignante (al. 4). Dès la prise des décisions ou mesures disciplinaires visées aux al. 1 et 3, l'autorité d'engagement informe le GdC de leur existence ; à l'expiration du délai de recours de trente jours, elle lui en adresse par ailleurs une copie intégrale, en mentionnant si ces décisions ou mesures ont fait ou non l'objet d'un recours (al. 5). La loi sur la responsabilité de l'État et des communes du 24 février 1989 (LREC - A 2 40), de même que les procédures judiciaires engagées par la personne plaignante à l'égard de la personne mise en cause, sont réservées (al. 6).
La notion de protection de la personnalité de l’agent public et l’obligation qui en découle pour l’employeur est typiquement un des concepts dont la portée et la valeur matérielle sont identiques en droit public et en droit privé (Valérie DÉFAGO GAUDIN, Conflits et fonctions publiques : Instruments, in Jean-Philippe DUNAND/Pascal MAHON [éd.], Conflits au travail. Prévention, gestion, sanctions, 2015, p. 156). Il incombe à l'employeur public, comme à l'employeur privé, de protéger et respecter la personnalité du travailleur, dans les rapports de travail (art. 328 al. 1 de la loi fédérale complétant le code civil suisse du 30 mars 1911 [Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220]). Cette obligation comprend notamment le devoir de l'employeur d'agir dans certains cas pour calmer la situation conflictuelle et de ne pas rester inactif (ATF 137 I 58 consid. 4.2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_340/2009 du 24 août 2009 consid. 4.3.2 ; 1C_245/2008 du 2 mars 2009 consid. 4.2 ; 1C_406/2007 du 16 juillet 2008 consid. 5.2). En particulier, il ne doit pas stigmatiser, de manière inutilement vexatoire et au-delà du cercle des intéressés, le comportement d'un travailleur (ATF 137 III 303 consid. 2.2.2 ; 130 III 699 consid. 5.2).
Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) (ATF 143 I 109 consid. 6 ; 142 II 388 consid. 9.6.1 et les références citées ; ATA/1100/2017 du 18 juillet 2017 ; ATA/1099/2017 du 18 juillet 2017). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 142 II 388 consid. 9.6.1 ; 139 II 39 consid. 5.3.1 ; ATA/212/2016 du 9 mars 2016). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF 141 II 338 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_219/2014 du 23 septembre 2014 consid. 5.2. et les arrêts cités).
En l'espèce, il n'est pas contesté, tant par l'autorité intimée que par la recourante, que cette dernière a subi une atteinte à sa personnalité de la part de M. B______. La recourante reproche en revanche au Conseil d'État de ne pas avoir qualifié cette atteinte de harcèlement psychologique. L'autorité intimée considère pour sa part avoir rendu une décision conforme au droit, aucune obligation ne lui étant faite de qualifier l'atteinte.
Le texte de l'art. 30 al. 1 RPPers indique que l'autorité d'engagement notifie aux parties, dans un délai de quinze jours après réception du rapport définitif du GdC, une décision motivée par laquelle elle constate l'existence ou non d'une atteinte à la personnalité et son auteur. Les termes employés dans cette disposition sont clairs, de sorte qu'il n'apparaît pas utile de s'écarter, comme tente de le faire la recourante, de son interprétation littérale. À teneur de ladite disposition, l'autorité d'engagement doit uniquement constater l'existence ou non d'une atteinte ; rien n'indique que l'atteinte doive être qualifiée.
Les interprétations systématique et téléologique de cette disposition viennent d'ailleurs confirmer son interprétation littérale. En effet, il ressort des art. 2B LPAC et 1 RPPers, ainsi que de la jurisprudence et de la doctrine précitées que le but poursuivi par ces dispositions est de protéger la personnalité des membres du personnel de l'État, en prenant les mesures nécessaires à la prévention, à la constatation, à la cessation et à la sanction de toute atteinte à la personnalité. Lesdites dispositions citent, à titre d'exemple d'atteinte à la personnalité, le harcèlement sexuel ou psychologique. Contrairement à ce que relève la recourante, l'art. 3 RPPers ne distingue pas trois types d'atteintes, mais donne une définition générale de l'atteinte à la personnalité (al. 1), et une définition spécifique de deux types d'atteintes que sont le harcèlement psychologique (al. 2) et le harcèlement sexuel (al. 3). L'art. 3 al. 4 RPPers confirme que le harcèlement est une forme d'atteinte, lequel est qualifié, à teneur de cette disposition, d'« aiguë ». Il ne ressort aucunement des dispositions topiques qu'un type d'atteinte entraînerait une protection plus ou moins étendue qu'une autre atteinte, de sorte que la qualification de l'atteinte n'apparaît pas indispensable de ce point de vue.
La recourante considère que dans la mesure où le GdC s'est efforcé de qualifier le type d'atteinte subi, le Conseil d'État devait également s'y astreindre. Or, s'il ressort du dossier que le GdC a effectivement conclu à l'existence d'un harcèlement psychologique de M. B______ envers la recourante, rien ne l'obligeait à le faire. En effet, l'art. 29 al. 2 RPPers, tout comme l'art. 30 al. 1 RPPers, prévoit uniquement qu'il doit être constaté l'existence ou non d'une atteinte à la personnalité et indiqué, le cas échéant, l'identité de l'auteur de l'atteinte. La recourante ne saurait ainsi tirer un droit à voir son atteinte qualifiée par le Conseil d'État du fait que le GdC a choisi, sans y être obligé, de qualifier celle-ci.
La recourante prétend également que le Conseil d'État doit qualifier l'atteinte à la personnalité qu'elle a subie afin qu’il puisse infliger une sanction appropriée à M. B______, laquelle dépendra de la gravité du comportement retenu. S'il est exact qu'une mesure disciplinaire peut être prise contre l'auteur d'une atteinte à la personnalité (art. 30 al. 3 RPPers), la recourante perd de vue que la question disciplinaire fait l'objet d'une procédure indépendante prévue par la LPAC, dans laquelle elle n'aura d'autre droit que celui d'avoir connaissance de l'éventuelle sanction prononcée (art. 30 al. 4 RPPers). À cet égard, il sera rappelé que si une telle procédure était mise en œuvre, une enquête administrative pourrait ou devrait être ouverte par le Conseil d'État et confiée à un enquêteur, en fonction du type de sanction projetée (art. 27 al. 2 LPAC). Dans ces circonstances, l'éventuelle qualification de l'atteinte retenue dans l'arrêté du Conseil d'État rendu en application de l'art. 30 al. 1 RPPers ne serait pas déterminante, et n'aurait pas d'influence sur une potentielle sanction prise contre l'auteur de l'atteinte, laquelle fera l'objet d'une procédure distincte.
Enfin, la recourante expose que la qualification de l'atteinte est indispensable pour lui permettre de faire valoir ses éventuelles prétentions financières contre l'État et d'évaluer l'indemnité y relative. À cet égard, il sera rappelé qu'en matière de fonction publique, lorsque la LEg n’entre pas en ligne de compte, le tort moral éventuel et les dommages-intérêts sont appréhendés par l'art. 2 de la loi sur la responsabilité de l'État et des communes du 24 février 1989 (LREC - A 2 40 ; ATA/805/2015 du 11 août 2015 consid. 11b : ATA/643/2012 du 25 septembre 2012 ; ATA/908/2010 précité ; JTPI/15241/2016 du 13 décembre 2016). Ils relèvent du Tribunal de première instance (ci-après : TPI), conformément à l'art. 7 al. 1 LREC et à la jurisprudence (ATA/805/2015 précité consid. 12a et les références citées). La procédure est alors soumise au code de procédure civile (art. 7 al. 2 LREC).
La chambre administrative n'est ainsi pas compétente pour statuer sur les demandes en réparation du tort moral suite à un acte illicite d'une autorité publique ou de ses agents. Si la recourante s'estime fondée à former une action découlant de la LREC, il lui appartiendra de le faire devant les juridictions civiles.
Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté en tant qu’il est recevable.
Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté le 23 décembre 2016 par Madame A______ contre l'arrêté du Conseil d'État du 23 novembre 2016 ;
met à la charge de Madame A______ un émolument de CHF 500.- ;
dit qu’aucune indemnité de procédure ne sera allouée ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Laura Santonino, avocate de la recourante, à Monsieur B______, ainsi qu'au Conseil d'État.
Siégeant : Mme Junod, présidente, M. Thélin, Mme Krauskopf, MM. Pagan et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
Ch. Junod
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :