POUVOIR JUDICIAIRE
A/4501/2017-AIDSO ATA/1565/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 5 décembre 2017
1ère section
dans la cause
Madame A______, Madame B______ et Monsieur C______
contre
HOSPICE GÉNÉRAL
EN FAIT
Par décision du 20 septembre 2016, le secrétariat d’État aux migrations (ci-après : SEM) a refusé d’entrer en matière sur les demandes d’asile déposées le 10 août 2016 par Madame A______, née en 1961, et par ses enfants Madame B______ née en 1998, et Monsieur C______, né en 1993, tous trois de nationalité syrienne, le Royaume-Uni étant compétent pour leurs procédures d’asile.
Par lettre du 7 septembre 2017 avec l’en-tête « urgent » en majuscules, les membres de la famille A______, alors domiciliés au foyer de D_______, chemin des E_______ ______ à Genève, ont demandé à l’Hospice général (ci-après : l’hospice), service hébergement de l’aide aux migrants (ci-après : AMIG), de leur fournir un appartement avec ascenseur au 2ème étage ou au 3ème étage dès que possible parce que leur santé se détériorait et qu’ils avaient fourni beaucoup de certificats.
Mme A______ souffrait d’une insuffisance cardiaque très grave qui l’avait conduite à quatre reprises à l’hôpital en raison d’un infarctus (crise cardiaque). Sa situation était très sensible : elle pouvait perdre son souffle par manque d’oxygène en raison de l’absence d’hygiène dans le foyer de D_______, et il y avait un réfrigérateur dans la chambre qui causait l’accumulation de liquide dans ses poumons. Elle prenait des médicaments diurétiques et avait besoin d’aller aux toilettes toutes les 10 minutes. Or, les toilettes étaient loin de sa chambre et beaucoup de gens les utilisaient.
Mme A______ avait séjourné pendant sept mois à l’hôpital en raison d’une maladie inflammatoire très grave (dermatomyosite), laquelle lui avait causé un handicap grave dans le mouvement et une inflammation dans le côlon qui avait conduit à la colostomie. Elle devait subir l’opération de la colostomie pour laquelle les médecins avaient besoin d’un appartement avec de l’hygiène, car elle aurait des diarrhées jusqu’à un mois après l’opération et devrait se trouver à proximité de toilettes propres, désinfectées de façon constante, de telle sorte à ne provoquer aucune infection vu le médicament immunosuppresseur qu’elle prenait.
M. C______ aidait sa sœur à se lever du lit et de sa chaise, ainsi qu’à utiliser les toilettes, car celle-ci souffrait d’une grande faiblesse musculaire.
Ce qui précède était pour l’essentiel confirmé par des certificats du Dr F______, du service médical Jonction, des 10 avril et 12 mai 2017, qui mentionnaient notamment le fait que Mme A______ souffrait d’une affection cardiaque sérieuse avec évolution incertaine et sa fille d’une affection immunologique grave avec handicap et impotence, de même que la nécessité d’un habitat indépendant avec sanitaires adéquats.
Étaient produits les livrets pour requérants d’asile N, valable jusqu’au 27 avril 2018 pour la mère, avec la mention « Exécution du renvoi en suspens » à tout le moins pour ses deux enfants, avec validité jusqu’au 27 janvier 2018 pour la fille et jusqu’au 28 octobre 2017 pour le fils.
Par courrier du 20 septembre 2017, le chef du service hébergement de l’AMIG a informé les intéressés que leur lettre du 7 septembre 2017 avait retenu sa meilleure attention, que leur situation et les éventuelles options étaient actuellement à l’étude et qu’il ne manquerait pas de revenir vers eux dans les meilleurs délais.
Par lettre du 30 octobre 2017 concernant une « demande de logement individuel », le chef du service hébergement s’est prononcé sur la demande des membres de la famille A______.
Le personnel d’encadrement du centre d’hébergement collectif (ci-après : CHC) de D_______ était à leur disposition pour rendre leurs conditions d’hébergement les plus adéquates possibles par rapport à leur situation personnelle.
Les demandes pour accéder à un appartement individuel de l’hospice étaient réservées à des personnes au bénéfice d’un permis N ou F. À sa connaissance, les membres de la famille A______ étaient au bénéfice d’un permis N avec une exécution de renvoi en suspens en attendant une décision de l’autorité compétente suite au dépôt d’un recours.
En attendant le traitement de ce recours et une clarification de leur situation administrative, le chef du service hébergement n’était pas en mesure d’entrer en matière pour étudier leur demande de manière plus approfondie.
Dès clarification de leur situation en lien avec leur demande d’asile, il leur serait reconnaissant de remplir le formulaire ad hoc pour accéder à un logement individuel afin de permettre à l’unité administrative hébergement de traiter leur demande selon les règles en vigueur.
Ils étaient à Genève depuis le 10 août 2016 et, malgré leurs demandes écrites en juin, septembre et octobre 2017 en vue de l’octroi d’un appartement, aucune réponse positive ne leur était parvenue de la part de l’hospice. À teneur d’un pli du 9 juin 2017, le chef du service hébergement, accusant réception du courrier du 7 juin 2017 des membres de la famille A______, les avait informés qu’après un examen attentif de la situation, il reviendrait vers eux ultérieurement concernant leur « demande de changement de logement ».
À teneur d’un rapport du 25 avril 2017 de la Doctoresse G______, cardiologue FMH, Mme A______ avait séjourné du 4 au 5 avril 2017 aux Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) en raison d’une décompensation cardiaque, mais avait refusé d’y rester pour des investigations supplémentaires. Elle était, au plan de son status, en bon état général, avec des bruits cardiaques bien audibles, sans souffle ni bruit surajouté ; elle présentait une insuffisance cardiaque avec altération discrète de la fonction systolique ; l’étiologie pouvait être bifactorielle : une hypertension artérielle et un probable infarctus compte tenu de l’élévation de la troponine, mais non localisable à l’électrocardiogramme en raison du bloc de branche gauche ; la patiente avait refusé un séjour hospitalier, bien que la cardiologue lui en avait longuement expliqué la nécessité afin d’investiguer l’étiologie de la décompensation cardiaque. Le rapport du même médecin du 21 août 2017, faisant suite à un échocardiogramme, reprenait une partie de ces éléments ; Mme A______ présentait des sensibilités épigastriques malgré la prise d’un IPP et, compte tenu des antécédents d’infarctus, une étiologie ischémique ne pouvait pas être écartée ; si la patiente était d’accord, il serait nécessaire d’effectuer une scintigraphie myocardique.
Mme A______ serait opérée le 21 novembre 2017 conformément à une convocation des HUG du 6 octobre 2017, et, après l’opération, elle aurait besoin d’une salle de bain hygiénique. Selon un rapport du 30 novembre 2016 des HUG à l’intention du SEM, la patiente souffrait notamment d’une diminution de sa force musculaire, la marche seule étant impossible ; si elle ne prenait pas de traitement, notamment immunosuppresseur, la maladie allait progresser avec une atteinte musculaire majeure, causant un handicap global, des troubles respiratoires ainsi que de la déglutition, qui pouvaient engager le pronostic vital, alors qu’une évolution favorable était prévue avec un traitement ; une sortie de l’hôpital n’était alors pas envisageable ; la présence de sa mère et de son frère auprès d’elle était nécessaire pour sa bonne évolution ; en cas de rapatriement, il lui faudrait un accompagnement médical et une chaise roulante.
Le 7 novembre 2017, une infirmière du foyer avait réceptionné les médicaments que leur pharmacie leur avait envoyés, mais avait volé cinq pansements dans une boîte de septante pansements. Ils en avaient parlé à l’assistante sociale du foyer, mais n’avaient reçu aucune réponse.
Depuis l’attribution de la famille recourante au canton de Genève, celle-ci avait été tout d’abord logée dans le CHC de l’Étoile, dans lequel elle occupait un appartement individuel au 3ème étage (trois pièces disposant d’une cuisine et de sanitaires privés). Mme A______ avait refusé un hébergement dans le même appartement au 1er étage dudit foyer qui lui avait été proposé par le service hébergement en raison des problèmes médicaux de sa fille, et avait refusé de signer la convention d’hébergement. Un appartement d’urgence avait été temporairement attribué à cette famille dans l’attente de son renvoi volontaire en Grande-Bretagne. Le 21 février 2017, les intéressés avaient disparu du dispositif hébergement, puis s’étaient à nouveau présentés le 16 mars 2017 à l’hospice, qui lui avait attribué deux chambres au CHC de D_______. Le 15 mai 2017 avait eu lieu une tentative de renvoi, interrompue suite à un malaise. Le 19 juin 2017, une nouvelle tentative de renvoi avait échoué, la famille ayant disparu, avant d’être réintégrée dans le dispositif de l’AMIG dès le 23 juin 2017. Depuis cette date, Mme A______ occupait avec son fils une chambre double du CHC de D_______, sa fille en occupant une autre, seule.
Suite au recours des membres de la famille A______ contre les décisions de non-entrée en matière du SEM, l’exécution de leur renvoi avait été suspendue en attendant la fin de la procédure. L’office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM) avait informé l’hospice que le renvoi de Mme A______ était toujours suspendu, bien que cette indication ne figurait pas dans son permis N récemment renouvelé.
Les recourants étaient au bénéfice des prestations de l’aide d’urgence, de sorte que seul un hébergement dans un foyer collectif, comme actuellement, pouvait leur être attribué. L’hospice n’avait donc pas violé la loi en leur refusant l’attribution d’un appartement individuel compte tenu de leur statut.
Leur foyer actuel était prévu pour accueillir, notamment, des personnes à mobilité réduite et des familles.
Ils contestaient certaines allégations de l’hospice relatives à leur comportement passé à l’égard de l’AMIG.
La décision de septembre 2016 concernant leur demande d’asile avait été portée devant le tribunal et le recours avait été « positif ». Leurs permis N avaient donc été renouvelés. Mme A______ avait le permis N valable six mois avec la mention « procédure d’asile » et non plus « exécution du renvoi en suspens ».
Les employés du CHC de D_______ ne leur fournissaient aucune aide concernant l’appartement ou tout autre sujet.
Étaient produites des photographies de Mme A______ sur son lit d’hôpital, ainsi qu’une attestation – sans signature manuscrite – du 24 novembre 2017 d’un médecin adjoint agrégé du département de chirurgie des HUG, appuyant leur demande d’avoir un lieu de vie adéquat, Mme A______ devant pouvoir vivre dans de bonnes conditions au vu de ses problèmes de santé.
Par lettre du 27 novembre 2017, la chambre administrative a informé les parties que la cause était gardée à juger.
Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.
EN DROIT
Le champ d’application de cette disposition légale s’étend à toutes les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la LAsi, notamment les requérants d’asile, les réfugiés mis au bénéfice de l’asile et les personnes admises à titre provisoire (Minh Son NGUYEN, in Celsa AMARELLE/Minh Son NGUYEN [éd.], Code annoté de droit des migrations, vol. IV : Loi sur l’asile [LAsi], 2015, n. 19 ad art. 81 LAsi).
Selon l’art. 82 LAsi, l’octroi de l’aide sociale et de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal ; les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti sont exclues du régime d’aide sociale (al. 1) ; durant la procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire ou durant la procédure d’asile au sens de l’art. 111c LAsi, les personnes visées à l’al. 1 et les requérants reçoivent, sur demande, l’aide d’urgence ; cette règle est également applicable lorsque l’exécution du renvoi est suspendue (al. 2) ; l’aide d’urgence est octroyée dans la mesure du possible sous la forme de prestations en nature aux lieux désignés par les cantons ou la Confédération ; elle est inférieure à l’aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d’une autorisation de séjour (al. 4). À noter que, le 1er octobre 2016 est entré en vigueur le nouvel art. 80a LAsi, dont la première phrase prévoit que l’aide sociale ou l’aide d’urgence est fournie aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de ladite loi par le canton auquel elles ont été attribuées.
b. Conformément à l’art. 8 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'asile du 18 décembre 1987 (LaLAsi - F 2 15), l’hospice veille à loger les requérants d’asile dans un centre de premier accueil (al. 1) ou un foyer de second accueil (al. 2) de préférence à un lieu d’hébergement privé, et à privilégier autant que possible les prestations en nature (al. 3).
c. À teneur de l'art. 43 de la loi sur l’insertion et l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LIASI - J 4 04), les personnes qui, en application de la législation fédérale sur l'asile, sont frappées d'une décision de renvoi exécutoire et auxquelles un délai de départ a été imparti, ont droit aux prestations d'aide d'urgence en application de l'art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), lorsqu'elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leurs besoins vitaux par leurs propres moyens.
En vertu de l'art. 44 LIASI, les prestations d'aide d'urgence sont, en principe et en tenant compte des situations personnelles, notamment de la durée du séjour et du comportement, fournies en nature ; elles comprennent : a) le logement dans un lieu d'hébergement collectif ; b) la nourriture ; c) la mise à disposition de vêtements et d'articles d'hygiène de base ; d) les soins de santé indispensables ; e) l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (al. 1) ; le règlement d'exécution précise la nature et l'étendue des prestations d'aide d'urgence (al. 2).
Dans le chapitre consacré aux prestations d’aide d’urgence, l'art. 24 al. 1 let. a du règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 25 juillet 2007 (RIASI - J 4 04.01) précise que l'hébergement est fourni dans un foyer désigné par l'hospice.
L'art. 25 al. 1 RIASI prévoit que les personnes considérées comme vulnérables, telles que les femmes seules ou avec enfants, les familles, les personnes malades au bénéfice d'un certificat médical établi par le centre de santé migrants des HUG, les mineurs non accompagnés ou les personnes âgées sont logées dans des foyers pour requérants d'asile adaptés à leur situation.
Conformément à l’art. 51 LIASI, les décisions peuvent faire l'objet d'une opposition écrite, adressée à la direction de l'hospice dans un délai de trente jours à partir de leur notification (al. 1) ; les décisions sur opposition doivent être rendues dans un délai de soixante jours ; elles sont écrites et motivées ; elles mentionnent le délai de recours et l'autorité auprès de laquelle il peut être formé recours (al. 2).
En vertu de l’art. 52 LIASI, les décisions sur opposition de la direction de l'hospice peuvent faire l'objet d'un recours à la chambre administrative dans un délai de trente jours à partir de leur notification.
En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1 ; 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; ATA/238/2013 du 16 avril 2013 consid. 3a ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, pp. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 783 ss). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l’avertissement ne possède pas un tel caractère, il n’est pas sujet à recours (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 180, n. 2.1. 2.1 ; Alfred KÖLZ/Isabelle HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, p. 310 ; ATA/353/2017 du 28 mars 2017 consid. 3a ; ATA/715/2014 du 9 septembre 2014 consid. 3).
Une telle clarification administrative ne pourrait provenir que de l’autorité – fédérale – traitant ledit recours, les intéressés ayant produit leurs permis N actualisés et ne pouvant dès lors pas fournir des indications plus précises concernant leur statut légal en Suisse. Le dépôt du formulaire ad hoc à remplir par les intéressés pour leur demande paraît ainsi conditionné à la clarification administrative qui n’est pas du ressort de ceux-ci.
Dans ces circonstances, l’hospice tire implicitement des art. 82 al. 1 et 2 LAsi et 43 LIASI ainsi que du statut actuel des intéressés en droit des étrangers la conclusion qu’ils ne peuvent prétendre qu’à des prestations de l’aide d’urgence, qui, en application de l’art. 44 let. a LIASI, prescrivent le logement dans un lieu d'hébergement collectif. Il clôt ainsi la procédure entamée par la demande des recourants du 7 septembre 2017, de manière définitive, jusqu’à ce que leur statut légal en Suisse ait été clarifié par une autre autorité.
Par ailleurs, des questions d’attribution ou de changement de logement pour des étrangers dans le cadre de l’application de la LIASI ont déjà fait l’objet de recours – recevables – devant la chambre administrative, l’hospice rendant ainsi des décisions sur ces questions (ATA/1408/2017 du 17 octobre 2017 ; ATA/187/2014 du 25 mars 2014).
En conséquence, par son courrier du 30 octobre 2017, l’intimé a constaté l’inexistence de droits invoqués par les recourants, au sens de l’art. 4 al. 1 let. b LPA, ou rejeté ou déclaré irrecevable leur demande tendant à créer, modifier, ou constater des droits, au sens de l’art. 4 al. 1 let. c LPA, et, partant, a rendu une décision au sens de cette disposition légale.
Seules les décisions sur opposition de celui-ci pouvant, conformément à l’art. 52 LIASI, faire l’objet d’un recours à la chambre de céans, cette dernière n’est pas compétente pour traiter leur acte de recours.
Partant, leur recours sera déclaré irrecevable.
En application – à tout le moins par analogie – de ces dispositions légales et même si l’hospice n’est pas une juridiction administrative, le recours sera transmis à cette autorité afin qu’elle le traite comme une opposition.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
déclare irrecevable l'acte de recours du 13 novembre 2017 de Madame A______, Madame B______ et Monsieur C______ contre la décision de l’Hospice général du 30 octobre 2017 ;
transmet ledit acte de recours à la direction générale de l’Hospice général pour raison de compétence ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Madame A______, Madame B______ et Monsieur C______, ainsi qu'à l'Hospice général.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Junod, M. Pagan, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
S. Hüsler Enz
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :