POUVOIR JUDICIAIRE
A/2783/2016-TAXIS ATA/1367/2017
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 10 octobre 2017
dans la cause
A______ et Monsieur B______ représentés par Me Lionel Bugmann, avocat
contre
SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR
EN FAIT
A______ Sàrl (ci-après : A______) dont l'associé gérant est Monsieur B______, qui a pour but la promotion du transport durable, avait son siège au______, C______à Genève. La société a été créée le 6 mai 2011. Le 29 septembre 2016, elle a transféré son siège au , route de D, à Mies.
Le 23 janvier 2012, le service du commerce, devenu depuis lors le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : le PCTN) a autorisé « A______ Sàrl, représentée par Monsieur B______ » à exploiter une entreprise de limousines. L'autorisation stipule qu'elle est « strictement personnelle et non transmissible ».
A______ a disposé d'une succursale sise au , chemin D, à La Conversion, dans le canton de Vaud, du 24 avril 2014 au 4 février 2016
Le PCTN a été saisi, le 18 décembre 2014, d'une dénonciation émanant d'un chauffeur de taxi, selon laquelle différents véhicules immatriculés dans le canton de Vaud et appartenant à A______ stationnaient les 9 et 18 décembre 2014 devant l'aéroport international de Genève.
Selon une dénonciation reçue par message électronique le 18 décembre 2014, ainsi que treize rapports établis par le secteur inspectorat du PCTN et deux rapports établis par les services de police, entre le 30 mars 2015 et le 16 septembre 2015, les véhicules immatriculés au nom de la société sous plaques 1______, 2______, 2______, 1______, 3______, 4______, 5______, 6______ et 7______, non autorisés par le PCTN, auraient été utilisés dans le canton de Genève par des chauffeurs non titulaires d'une carte professionnelle et n'ayant pas été annoncés par la société comme étant leurs employés. Sept chauffeurs, soit Messieurs E______, F______, G______, H______, I______, J______et K______, avaient déclaré être employés de la société, un chauffeur (Monsieur K______) avait produit un contrat de location conclu avec la succursale vaudoise de la société, mais signé à Carouge. Deux autres chauffeurs, soit M. G______ (après avoir lors d'un premier contrôle indiqué qu'il était employé) et Monsieur L______, avaient déclaré louer le véhicule. Il ressortait des rapports que tous les chauffeurs interpellés exerçaient leur activité principalement sur le territoire genevois.
Le PCTN a invité à quatre reprises A______ et M. B______ à lui faire parvenir leurs observations sur les faits contenus dans ces rapports, dès lors qu'ils constituaient des infractions aux art. 5 al. 1, 7 et 35 de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30).
Les précités étaient également invités à transmettre l'identité des chauffeurs ayant effectué des courses les 9 et 18 décembre 2015, préciser les rapports contractuels entre la société et les chauffeurs effectuant du transport professionnel au moyen des véhicules de celle-ci, transmettre copie de l'autorisation accordée par les autorités vaudoises pour l'exploitation d'une entreprise de limousines, et de la liste des véhicules qu'elle détenait, immatriculés à Genève et dans la canton de Vaud.
A______ et M. B______ ont contesté avoir commis une infraction. Ils n'étaient pas soumis aux lois genevoises, M. B______ était le seul employé de la société, qui ne détenait que deux véhicules, immatriculés à Genève. M. I______ avait loué le véhicule 5______.
Dans sa plainte pénale du 12 décembre 2014 pour dommage à la propriété causé à l'un de ses véhicules, A______ a indiqué qu'elle employait des chauffeurs professionnels, dont M. E______.
Le PCTN expose, en outre, avoir appris que les 29 février 2016 et 11 avril 2016, deux chauffeurs non titulaires de la carte professionnelle avaient effectué du transport professionnel au moyen de véhicules immatriculés dans le canton de Vaud, loués selon les chauffeurs auprès de l'association suisse des limousines libres (ci-après : ASLL), dont M. B______ était président.
Par décision du 21 juin 2016, notifiée le lendemain, le PCTN, sous la plume de son directeur, Monsieur M______, a retenu que A______ et M. B______ avaient enfreint les art. 5 al. 1, art. 7 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 4 mai 2005 (RTaxis – H 1 30.01), art. 15 al. 1 let. f, art. 35 al. 1 LTaxis, art. 38 al. 5 LTaxis cum art. 65 RTaxis, ainsi que l'art. 56 al. 6 RTaxis, infligé à A______ une amende administrative de CHF 24'200.-, et averti M. B______ qu'en cas de nouvelle commission d'infraction aux dispositions précitées par la société ou une association gérée par lui-même, il suspendrait, voire retirerait sa carte professionnelle de dirigeant d'entreprise.
Par acte expédié le 23 août 2016 à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), A______ et M. B______ ont recouru contre cette décision, dont ils ont sollicité l'annulation. Ils ont, à titre préalable, conclu à différents actes d'instruction (apport du dossier complet du PCTN, apport du barème d'amendes du PCTN, audition des parties et de douze témoins).
Leur droit d'être entendu avait été violé du fait que le PCTN ne leur avait, même en cours de procédure, pas donné accès aux dossiers « chauffeurs ». Par ailleurs, la procédure devant la commission de discipline (ci-après : la commission) avait été viciée, le commissaire Monsieur N______, dont ils requéraient l'audition, n'ayant pas participé au préavis de la commission.
Le PCTN a conclu au rejet du recours.
Au cours de la procédure devant la chambre administrative, les recourants ont pu avoir accès au barème auquel le PCTN se référait et consulter le dossier de ce service, sous réserve cependant des dossiers « chauffeurs » relatifs aux sanctions prononcées à l'encontre de ceux-ci.
Les recourants ont encore produit, pour information, la note d'honoraires de leurs conseils successifs, d'un total de CHF 56'088.70, pour respectivement 98h40 et 51h55 d'activité déployée par chacun d'eux.
Interpellé par la chambre de céans sur la manière dont les membres de la commission avaient été consultés avant la prise de la décision attaquée, le PCTN a communiqué l'arrêté du Conseil d'État du 24 septembre 2014, nommant les membres de la commission, et précisé que M. M______ était devenu président de celle-ci par arrêté du Conseil d'État du 18 novembre 2015. La demande de préavis relative à la sanction prononcée avait été adressée par courriel à M. M______. Celui-ci l'avait transférée aux membres de cette commission le 6 juin 2016, en indiquant qu'à défaut d'objection de leur part dans un délai de sept jours, leur préavis serait réputé favorable. Le courrier sollicitant le préavis de la commission dans un délai de dix jours dès réception de celui-ci avait été rédigé sur deux pages par une juriste du PCTN, il comportait une brève présentation des faits, ainsi que la proposition de sanction sur moins de deux pages. Il a également été envoyé au commissaire, M. N______. Le président de la commission a informé le PCTN le 14 juin 2016 de ce que la commission préavisait favorablement la sanction.
Se déterminant sur ces informations, les recourants ont relevé que le président de la commission n'avait pas respecté le délai de dix jours qui ressortait de la demande de préavis du PCTN pour se déterminer. Par ailleurs, la prise de décision par courriel n'était pas conforme à la pratique de cette commission. En effet, il ressortait du rapport d'activité pour la période allant du 1er juin 2015 au 31 mai 2016, établi par son président le 12 août 2016 et dont une copie était jointe, que la commission avait, lors de ses deux séances, traité, notamment, des consultations en vue des sanctions.
Le 3 octobre 2017, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Contrairement à ce que laisse entendre l'autorité intimée, tant la société qui a été condamnée au paiement d'une amende que son gérant, à l'encontre duquel un avertissement a été prononcé, ont un intérêt pour agir. Étant directement touchés par la décision attaquée, leur qualité pour recourir doit donc être admise (art. 61 al. 1 let. a et b LPA).
Il ne sera pas procédé aux actes d'instruction sollicités, dans la mesure où le recours doit de toute manière être admis pour les motifs qui suivent.
Dans un premier grief de nature formelle, les recourants se plaignent de la violation de leur droit d'être entendus, dès lors qu'ils n'ont pas pu prendre connaissance de l'ensemble des éléments sur lesquels l'autorité intimée s'est fondée pour rendre la décision attaquée. En particulier, ils n'avaient pas pu accéder aux dossiers « chauffeurs ».
a. Le droit d'être entendu consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. (ATF 135 II 286 consid. 5.1 ; 129 II 497 consid. 2.2 ; 126 I 15 consid. 2a/aa). L'autorité de décision peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée d'arbitraire (ATF 131 I 153 consid. 3 ; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 132 I 13 consid. 5.1).
b. En l'espèce, l'autorité intimée a produit, avec sa réponse au recours, l'ensemble des rapports du service d'inspectorat et des services de police sur lesquels elle s'est fondée. Ces documents ont été transmis aux recourants. Les éventuelles suites disciplinaires ou autres mesures prises à l'encontre des chauffeurs de taxi interpellés par les inspecteurs du PTCN ou les services de police n'ont pas été produits. Ces éléments ne sont toutefois pas déterminants pour l'issue de la présente procédure. En effet, la question de savoir quelle sanction a été infligée auxdits chauffeurs n'est pas de nature à apporter un éclairage utile aux questions à trancher en l'espèce. Partant, l'autorité intimée pouvait, sans violer le droit d'être entendu des recourants, refuser de produire les pièces se rapportant aux mesures prises à l'encontre des chauffeurs de taxi dont le nom figure dans ces rapports.
Dans un deuxième grief, les recourants font valoir que la procédure ayant conduit au prononcé de la décision querellée a été viciée. L'un des membres de la commission, M. N______, n'avait pas été consulté avant que celle-ci ne donne son avis, le délai imparti à la commission pour se déterminer n'avait pas été respecté, et la prise de décision par courriel ne correspondait à aucune pratique.
En premier lieu, il convient de déterminer la loi applicable aux faits reprochés.
a. Le 1er juillet 2017 est entrée en vigueur la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 (LTVTC - H 1 31) qui a abrogé la LTaxis.
Aux termes des dispositions transitoires de la LTVTC, les infractions commises sous l’empire de l’ancien droit se poursuivent selon l’ancien droit et, devant les autorités compétentes, sous l’empire de ce droit. L’art. 48 LTaxis, concernant la commission, n’est toutefois pas applicable. L’application du nouveau droit est réservée, si ce dernier est plus favorable à l’auteur de l’infraction (art. 66 du règlement d'exécution de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 21 juin 2017 - RTVTC - H 1 31.01).
b. En l’espèce, les faits retenus dans la décision attaquée se sont tous déroulés sous l’empire de l'ancien droit.
La chambre de céans a déjà retenu que le nouveau droit n'était pas plus favorable que l'ancien en ce qui concerne les conditions et le montant des amendes (ATA/1239/2017 du 29 août 2017).
Ni l'ancien ni le nouveau droit ne prévoient la possibilité d'un avertissement. Dans la mesure où l’avertissement ne figure pas parmi les sanctions et mesures prévues par la loi, il ne peut en avoir la portée, en particulier comme antécédent (ATA/358/2016 du 26 avril 2016 consid. 10).
Au vu de ce qui précède, l'examen du bien-fondé de la décision querellée est soumis à la LTaxis et à ses dispositions d’exécution.
Le PCTN ne pouvait pas prononcer de sanction administrative sans disposer du préavis de la commission, quelle que soit la sanction envisagée. L’absence de préavis obligatoire entraînait, de jurisprudence constante, l’invalidation de la décision (ATA/1605/2014 du 3 mars 2015 consid. 5.d ; ATA/997/2014 du 16 décembre 2014 consid. 5 et les références citées). Il était de la responsabilité des membres de la commission de prendre connaissance du dossier avant d'émettre leur préavis (ATA/1012/2015 du 29 septembre 2015 consid. 6c ; ATA/698/2015 du 30 juin 2015 consid. 8).
b. En l’espèce, il ressort de l’instruction que le commissaire M. N______ a participé au préavis de la commission. Par ailleurs, le délai de sept jours fixé par le président de la commission aux membres pour se déterminer sur le projet de sanction ne se heurte pas à celui de dix jours, dans lequel le PCTN a sollicité l'avis de la commission. Afin de pouvoir y répondre dans le délai de dix jours, le président de la commission devait, en effet, impartir un délai de moins de dix jours aux membres de la commission.
Cela étant, le PCTN a soumis aux membres de la commission, présidée par le directeur du PCTN, la demande de préavis rédigée par une juriste du service, qui comporte un état de faits très succinct, et la proposition de sanction. Le dossier des recourants, notamment la dénonciation, les rapports de police et de l'inspectorat du PCTN, ainsi que les déterminations des recourants, n'ont pas été mis à disposition des membres de la commission. Le président de la commission n'a pas non plus attiré l'attention des membres de celle-ci sur le fait qu'ils pouvaient, s'ils le souhaitaient, venir consulter le dossier complet auprès du PCTN. Dans ces circonstances, et comme l'a déjà constaté la chambre de céans dans d'autres causes, les membres de la commission n’ont pas pu se prononcer sur le bien-fondé et la quotité de la sanction en connaissance de tous les éléments pertinents du dossier.
Par ailleurs, l'affirmation du PCTN selon laquelle le préavis par voie électronique correspondait à une pratique est contredite par le rapport d'activité relatif à la période allant du 1er juin 2015 au 31 mai 2016, dont il ressort que la commission a tenu deux séances, lors desquelles elle a, notamment, traité de la consultation en vue des sanctions à prononcer. Il n'est pas fait mention de préavis rendus par voie électronique.
Au vu de ce qui précède, la décision querellée a été rendue en violation de la procédure instaurée par la LTaxis, de sorte qu'elle doit être annulée.
a. Selon l’art. 19 LPA, l’autorité établit les faits d’office. Elle n’est pas limitée par les allégués et les offres de preuve des parties. Elle réunit les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision (art. 20 al. 1 LPA).
De jurisprudence constante, la chambre de céans accorde généralement une pleine valeur probante aux constatations figurant dans un rapport de police, établi par des agents assermentés, sauf si des éléments permettent de s’en écarter (ATA/295/2015 du 24 mars 2015 ; ATA/1027/2014 du 16 décembre 2014 ; ATA/818/2013).
b. En l’espèce, les recourants contestent les faits qui leur sont reprochés. Les faits contenus dans la dénonciation du 18 décembre 2014 ne reposent que sur les allégations du dénonciateur. Le PCTN ne pouvait ainsi, sans procéder à des vérifications supplémentaires, retenir comme déterminante la version du dénonciateur. Il lui appartenait, à tout le moins, d'entendre cette personne.
À ce stade, il n’appartient pas à la chambre de céans, juridiction de recours appelée notamment à examiner le grief de constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, de se substituer à l’autorité administrative et de procéder à l’instruction initiale nécessaire à l’établissement des faits. Il reviendra à l'autorité intimée de procéder aux investigations nécessaires.
Au vu de ce qui précède, le recours sera admis. La décision litigieuse sera annulée et le dossier retourné au PCTN pour instruction et nouvelle décision.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 23 août 2016 par A______ Sàrl et Monsieur B______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 21 juin 2016 ;
au fond :
l'admet partiellement ;
annule la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 21 juin 2016 ;
renvoie la cause au service précité au sens des considérants ;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ;
alloue à A______ Sàrl et Monsieur B______, conjointement et solidairement entre eux, une indemnité de CHF 1'500.- à la charge de l'État de Genève ;
dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Lionel Bugmann, avocat des recourants, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir ;
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente ; Mmes Krauskopf et Junod, MM. Pagan et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Poinsot
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :